Hotărâre nr. 24 din 27.07.2017

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituțională la 3 aprilie 2017 de către Fracțiunea parlamentară a Partidului Liberal, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, pentru controlul constituționalității Decretului Președintelui Republicii Moldova nr. 105-VIII din 28 martie 2017 privind desfăşurarea referendumului republican consultativ asupra unor probleme de interes naţional.

Autorii sesizării au pretins, în esenţă, că Președintele Republicii Moldova a emis Decretul nr. 105-VIII din 28 martie 2017 privind desfăşurarea referendumului republican consultativ cu încălcarea prevederilor art. 66 lit. b), 72 alin.(3) lit. b), 75, 141, 142 și 143 din Constituție.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 20 aprilie 2017 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova și Guvernului.

La şedinţa plenară publică a Curţii au participat deputații în Parlament, dnii Mihai Ghimpu și Ion Casian, autori ai sesizării. Sesizarea a fost susținută de către dl Maxim Lebedischi, consilier al Președintelui Republicii Moldova în problemele de drept. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Valeriu Kuciuk, șef al Serviciului reprezentare la Curtea Constituțională și organele de drept din cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către dl Eduard Serbenco, viceministru al justiției. ÎN FAPT 6 . La 28 martie 2017, Președintele Republicii Moldova a emis Decretul nr. 105-VIII privind desfășurarea referendumului republican consultativ asupra unor probleme de interes naţional.

Potrivit art.1 din Decretul Președintelui, desfășurarea referendumului consultativ a fost stabilită pentru data de 24 septembrie 2017.

Art.2 din Decretul menționat conține următoarele întrebări, propuse a fi supuse referendumului republican consultativ: „ 1. Susţineţi abrogarea Legii nr.235 din 3 octombrie 2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiunilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015 (privind acoperirea furtului miliardului)? 2. Susţineţi acordarea Preşedintelui Republicii Moldova a drepturilor constituţionale suplimentare privind dizolvarea Parlamentului şi organizarea alegerilor parlamentare anticipate? 3. Susţineţi reducerea numărului de deputaţi în Parlament de la 101 la 71? 4. Susţineţi studierea în instituţiile de învățământ a disciplinei „Istoria Moldovei" ?

Prevederile relevante ale Codului electoral nr. 1381- XIII din 21 noiembrie 1997 (republicat M.O., 2016, nr.277-287, art.585) sunt următoarele: Articolul 142 Referendumul republican „(1) Referendumul republican se desfăşoară în scopul exercitării puterii poporului şi participării lui nemijlocite la conducerea şi administrarea treburilor de stat. (2) Referendumul republican se efectuează prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, în conformitate cu Constituţia şi prevederile prezentului cod. (3) Actele adoptate prin referendum republican au putere juridică după confirmarea lor de către Curtea Constituţională şi sunt executorii pe întreg teritoriul Republicii Moldova." Articolul 143 Tipurile de referendum republican „(1) În funcţie de natura juridică a problemelor supuse referendumului, referendumurile republicane pot fi constituţionale, legislative, privind demiterea Preşedintelui Republicii Moldova şi consultative. (2) Referendumului constituţional sunt supuse propunerile privind revizuirea Constituţiei. (3) Referendumului legislativ sunt supuse proiectele de legi sau unele prevederi ale acestora de importanţă deosebită. (4) Referendumului consultativ sunt supuse problemele de interes naţional, în scopul consultării opiniei poporului asupra unor astfel de probleme şi adoptării ulterioare, de către autorităţile publice competente, a unor hotărâri definitive. Textul întrebării supuse referendumului consultativ se redactează în manieră neutră, fără ambiguităţi sau sugerarea răspunsului." Articolul 144 Iniţierea referendumului republican „(1) Referendumul republican poate fi iniţiat de: a) un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot. În cazul referendumului constituţional, se aplică prevederile art.141 alin.(1) lit. a) din Constituţie; b) un număr de cel puţin o treime din deputaţii în Parlament; c) Preşedintele Republicii Moldova; d) Guvern. (2) Subiecţii menţionaţi la alin.(1) pot iniţia orice tip de referendum prevăzut la art.143. (3) În cazul în care referendumul este iniţiat de subiecţii prevăzuţi la alin.(1) lit. a), la propunerea privind desfăşurarea referendumului se anexează şi listele de subscripţie. (4) Propunerea privind desfăşurarea referendumului trebuie să includă problemele ce urmează să fie supuse referendumului, expuse clar, excluzându-se interpretarea lor ambiguă, precum şi scopul desfăşurării, data preconizată pentru desfăşurarea lui. Nu pot fi supuse referendumului probleme care se exclud reciproc." Articolul 145 Restricţiile privind desfăşurarea referendumului republican „(1) Referendumul republican nu se desfăşoară în cazul decretării stării de urgenţă, de asediu ori de război şi nici în decursul a 120 de zile de la ridicarea acestor stări. Dacă data referendumului republican a fost stabilită pentru ziua în care, ulterior, se decretează sau se instituie starea de urgenţă, de asediu ori de război, el se anulează de drept sau se amână pentru o altă zi, respectându-se termenele de desfăşurare în condiţiile prezentului cod. Hotărârea privind amânarea referendumului republican se adoptă de către organul care a emis actul de declarare a referendumului. (2) Referendumul republican nu poate avea loc, de asemenea, cu 60 de zile înainte şi cu 60 de zile după ziua desfăşurării alegerilor parlamentare, prezidenţiale şi locale generale, precum şi în ziua altui referendum republican." Articolul 146 Problemele supuse referendumului republican „(1) Referendumului republican pot fi supuse problemele privind: a) adoptarea Constituţiei Republicii Moldova şi revizuirea Constituţiei Republicii Moldova; b) aprobarea legilor constituţionale adoptate de Parlament pentru revizuirea dispoziţiilor privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi a celor privind neutralitatea permanentă a statului; c) demiterea Preşedintelui Republicii Moldova; d) alte probleme importante ale societăţii şi ale statului. (2) Organizarea şi desfăşurarea referendumului privind problemele indicate la alin.(1) lit. b) sunt obligatorii." Articolul 147 Probleme ce nu pot fi supuse referendumului republican „Referendumului republican nu pot fi supuse problemele: a) privind impozitul şi bugetul; b) privind amnistierea şi graţierea; c) privind măsurile extraordinare sau de urgenţă pentru asigurarea ordinii publice, sănătăţii şi securităţii populaţiei; d) privind alegerea, numirea, demiterea persoanelor în/din anumite funcţii, care ţin de competenţa Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului; e) ce ţin de competenţa instanţelor de judecată şi procuraturii." Articolul 148 Iniţierea referendumului pentru revizuirea Constituţiei „(1) Iniţierea referendumului pentru revizuirea Constituţiei se efectuează în condiţiile art.141 din Constituţie. (2) Propunerea privind desfăşurarea referendumului pentru revizuirea Constituţiei se prezintă Curţii Constituţionale, care este obligată să efectueze, în termen de 10 zile, controlul constituţionalităţii problemelor ce urmează a fi supuse referendumului şi să prezinte un aviz. (3) După efectuarea de către Curtea Constituţională a controlului constituţionalităţii problemelor ce urmează a fi supuse referendumului, propunerea privind desfăşurarea referendumului, la care se anexează avizul Curţii Constituţionale, se prezintă spre examinare Parlamentului. (4) Nu poate fi supusă referendumului revizuirea Constituţiei dacă va avea ca rezultat sugrumarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora. (5) În cazul în care revizuirea unora şi aceloraşi prevederi ale Constituţiei este iniţiată concomitent de Parlament şi de cetăţeni, examinarea propunerilor de revizuire pe cale parlamentară încetează. " Articolul 149 Iniţierea referendumului privind demiterea Preşedintelui Republicii Moldova „(1) Referendumul privind demiterea Preşedintelui Republicii Moldova poate fi iniţiat în exclusivitate de Parlament. (2) După adoptarea hotărârii privind demiterea din funcţie a Preşedintelui Republicii Moldova în condiţiile art.89 alin.(1) şi (2) din Constituţie, Parlamentul, în termen de 5 zile, adoptă o hotărâre privind desfăşurarea referendumului cu privire la problema în cauză. Referendumul se desfăşoară în termenul prevăzut la art.89 alin.(3) din Constituţie. (3) Desfăşurarea referendumului privind demiterea Preşedintelui Republicii Moldova este asigurată de Comisia Electorală Centrală." Articolul 150 Hotărârea sau decretul cu privire la desfăşurarea referendumului republican „(1) În termen de 6 luni de la primirea propunerilor de iniţiere a referendumului, Parlamentul adoptă una din următoarele hotărâri: a) despre declararea referendumului, care se va desfăşura peste cel puţin 60 de zile de la adoptarea hotărârii; b) despre respingerea propunerii privind desfăşurarea referendumului în cazul când aceasta este formulată de deputaţi; c) despre soluţionarea problemelor, preconizate a fi supuse referendumului, fără efectuarea ulterioară a acestuia. (2) În hotărârea sau decretul despre desfăşurarea referendumului republican se indică data desfăşurării lui, denumirea proiectului de lege sau de hotărâre preconizate a fi adoptate, expunându-se textul acestora şi/sau conţinutul întrebărilor supuse referendumului. " Articolul 151 Stabilirea datei referendumului republican „(1) Data referendumului republican se stabileşte de către Parlament prin hotărâre dacă referendumul este iniţiat de cetăţeni sau de deputaţii în Parlament, ori de Preşedintele Republicii Moldova prin decret dacă referendumul este iniţiat de acesta şi are caracter consultativ. (2) Data referendumului se stabileşte cu cel puţin 60 de zile înainte de ziua desfăşurării lui. " ÎN DREPT

Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează, în esență, inițierea de către Președintele Republicii Moldova a unui referendum național consultativ.

Prin urmare, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională conexe, precum dreptul la exercitarea directă a suveranității prin referendum, tipurile de referendum și efectele acestuia, competențele Președintelui Republicii Moldova în materia referendumului.

Articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale abilitează deputatul în Parlament cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

Curtea menţionează că prerogativa cu care a fost învestită prin articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie presupune stabilirea corelaţiei dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

Curtea reţine că obiectul controlului constituţionalităţii îl constituie Decretul Președintelui Republicii Moldova nr. 105-VIII din 28 marte 2017 privind desfăşurarea referendumului republican consultativ asupra unor probleme de interes naţional.

Curtea observă că actul contestat nu a constituit anterior obiect al controlului de constituționalitate.

Prin urmare, Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

Curtea reține că autorii sesizării au invocat pretinsa încălcare a articolelor 66, 72 alin.(3) lit. b), 75, 88 și 141 din Constituție. În același timp, Curtea menționează că obiectul actului contestat urmează a fi examinat inclusiv prin prisma articolului 2 din Constituție.

Astfel, pentru a elucida corespunderea dispoziţiilor contestate cu normele constituţionale, Curtea va opera, în special, cu prevederile articolelor 2, 66 lit. b), 75, 88 și 141 din Constituţie, precum şi cu jurisprudenţa sa anterioară, inclusiv prin raportare la actele internaționale în domeniu.

Autorii sesizării susțin că Decretul Președintelui Republicii Moldova încalcă articolul 66 lit. b) din Constituție, potrivit căruia: „Parlamentul are următoarele atribuţii de bază: [...] b) declară referendumuri; [...]".

De asemenea, autorii sesizării invocă încălcarea articolului 75 din Constituție, potrivit căruia: „(1) Cele mai importante probleme ale societăţii şi ale statului sunt supuse referendumului. (2) Hotărârile adoptate potrivit rezultatelor referendumului republican au putere juridică supremă."

La fel, se susține că Decretul Președintelui a fost emis contrar prevederilor articolului 88 lit.f) din Constituţie, potrivit cărora: „Preşedintele Republicii Moldova îndeplineşte şi următoarele atribuţii: [...] f) poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa asupra problemelor de interes naţional; [...]".

Totodată, autorii sesizării menționează că actul contestat contravine articolului 141 din Constitute, care prevede: „(1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de: a) un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot. Cetăţeni care iniţiază revizuirea Constituţiei trebuie să provină din cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul doi, iar în fiecare din ele trebuie să fie înregistrate cel puţin 20000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative; b) un număr de cel puţin o treime de deputaţi în Parlament; c) Guvern. (2) Proiectele de legi constituţionale vor fi prezentate Parlamentului numai împreună cu avizul Curţii Constituţionale, adoptat cu votul a cel puţin 4 judecători."

La fel, actul contestat urmează a fi examinat și prin raportare la articolul 2 din Constituție, potrivit căruia: „(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituţie. (2) Nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai gravă crimă împotriva poporului." 1. Argumentele autorilor sesizării

În opinia autorilor sesizării, Decretul Președintelui Republicii Moldova nr. 105-VIII din 28 martie 2017 privind desfăşurarea referendumului republican consultativ asupra unor probleme de interes naţional excede cadrului constituțional și legal.

Astfel, autorii sesizării consideră că, în conformitate cu prevederile art. 66 lit. b) din Constituţie, Parlamentul are atribuţia de a declara referendumuri.

În viziunea acestora, Preşedintele Republicii Moldova urma să emită decretul cu privire la organizarea referendumului după adoptarea hotărârii Parlamentului cu privire la desfășurarea referendumului, în conformitate cu Constituția și condițiile prevăzute de Codul electoral.

În același timp, autorii sesizării reiterează că, potrivit art.75 din Constituție, se supun referendumului cele mai importante probleme ale societăţii şi ale statului. În viziunea autorilor, întrebările formulate de Preşedinte nu pot fi supuse unui referendum republican consultativ, întrucât acestea constituie esența unui referendum constituțional și legislativ. 2. Argumentele autorităţilor

În opinia sa scrisă, Parlamentul menționează că referendumul a fost consacrat la nivel constituţional ca o modalitate prin care poporul are posibilitatea de a exercita direct suveranitatea naţională, exprimându-și voinţa cu privire la probleme de interes general sau care au o importanţă deosebită în viaţa statului.

De asemenea, în opinie se menționează că, potrivit art.66 lit. b) din Constituţie, Parlamentul are atribuția de a declara referendumuri, iar reglementarea constituţională de la art.88 îi rezervă Preşedintelui Republicii Moldova competenţa de a cere prin referendum (consultativ) exprimarea voinţei poporului în probleme de interes naţional.

Cu referire la întrebarea ce ţine de abrogarea Legii nr.235 din 3 octombrie 2016, Parlamentul a susținut că aceasta nu poate intra în sfera problemelor supuse unui referendum republican consultativ.

Referitor la întrebările a doua şi a treia supuse consultării poporului, şi anume cele care vizează acordarea drepturilor constituţionale suplimentare privind dizolvarea Parlamentului şi organizarea alegerilor parlamentare anticipate, precum şi reducerea numărului de deputaţi în Parlament, legislativul consideră că acestea extind sfera problemelor de interes naţional la o problemă ce implică revizuirea Constituţiei. De asemenea, Parlamentul susține că iniţierea de către Preşedintele Republicii Moldova a unui referendum consultativ într-o problemă ce implică revizuirea Constituţiei este o interpretare forţată a art.88 din Constituţie.

Mai mult, potrivit opiniei Parlamentului, referendumul consultativ privind o problemă de revizuire a Constituţiei încalcă procedura revizuirii Constituţiei, astfel cum prevede în mod expres şi imperativ art. 141 alin.(l) din Constituţie,

În opinia Președintelui Republicii Moldova se menționează că referendumul este un instrument legal al șefului statului. Constituția nu prevede posibilitatea instituirii unor restricții juridice asupra acestor prerogative.

În ceea ce privește caracterul important al subiectelor supuse referendumului, acesta este justificat prin următoarele argumente.

Cu referire la Legea 235/2016 se susține că, deși emiterea și stingerea obligațiunilor de stat se propune a fi realizată în termen de 25 de ani, cheltuielile bugetare pentru stingerea lor vor crește în fiecare an, fapt care va determina reducerea sumelor rezervate domeniilor social și economic.

Propunerea de acordare a drepturilor suplimentare Președintelui privind dizolvarea Parlamentului vine în contextul modalității alegerii directe a şefului statului, care atrage după sine necesitatea instituirii unor mecanisme de echilibrare a interacțiunii instituțiilor.

Cu privire la întrebarea privind reducerea numărului de deputați, în opinia prezentată se susține că această necesitate derivă din analiza sub aspect comparat a numărului de aleși raportat la numărul populației. La fel, numărul extins al aleșilor atrage o sarcină bugetară nejustificată.

Referitor la introducerea disciplinei Istoria Moldovei, în opinie se susține că menținerea disciplinei Istoria Românilor în curricula școlară creează un șir de impedimente în consolidarea statalității.

Totodată, cu referire la alegațiile autorilor sesizării privind ignorarea recomandărilor Comisiei de la Veneția, în opinia prezentată de Președintele Republicii Moldova se reține că este unanim cunoscut că aceasta reprezintă în cadrul Consiliului Europei un organism consultativ. Prin urmare, actele adoptate poartă exclusiv un caracter de recomandare.

În opinia prezentată de Guvern, cu referire la prima întrebare din Decretul Președintelui, propusă a fi supusă referendumului, se menționează că abrogarea Legii nr.235 din 3 octombrie 2016 în partea ce ține de emiterea obligațiunilor de stat nu poate conduce la anularea unor efecte deja produse sub imperiul acestei legi.

Referitor la întrebarea a doua, aceasta nu este formulată cu suficientă precizie, nefiind clar care atribuții se propun a fi acordate Președintelui Republicii Moldova pentru dizolvarea Parlamentului, or, dizolvarea Parlamentului nu poate fi dispusă în mod arbitrar.

Totodată, la întrebarea a doua și a treia, Guvernul subliniază că Legea Supremă admite revizuirea acesteia, dar numai cu respectarea cerințelor prestabilite vizând inițiativa de revizuire (art. 141), limitele revizuirii (art. 142) și procedura (art. 143). În acest sens, Președintele nu este subiect cu drept de inițiativă a revizuirii Constituției. Prin urmare, ceea ce nu se poate obține pe cale directă nu se poate obține nici pe cale indirectă.

Cu referire la întrebarea a patra, Guvernul a menționat că aceasta este formulată ambiguu și nu respectă condiția statuată la art. 143 alin. (4) din Constituție.

Referitor la data fixată pentru desfășurarea referendumului, potrivit Legii finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale, pe parcursul anului bugetar în curs nu pot fi puse în aplicare decizii care conduc la reducerea veniturilor și/sau majorarea cheltuielilor, dacă impactul financiar nu este prevăzut în buget.

În final, Guvernul subliniază că aspectul legat de modul de executare a decretului și identificarea resurselor financiare pentru desfășurarea referendumului este lipsit de certitudine, element care vine să atingă materia constituționalității decretului. Or, potrivit art. 131 din Constituție, nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare. 3. Aprecierea Curții 3.1. Aspecte generale privind referendumul

Potrivit articolului 1 alin. (3) din Constituţie, Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.

Întru dezvoltarea conceptului statului de drept, articolul 2 alin. (1) din Constituție stabilește că suveranitatea națională aparține poporului Republicii Moldova, pe care acesta o exercită în mod direct și prin organele sale reprezentative, în formele stabilite de Constituție.

Curtea reţine că suveranitatea naţională constă în dreptul poporului de a hotărî necondiţionat asupra intereselor sale şi de a le promova în formele stabilite de Legea Supremă. Acest principiu constituţional derivă din articolul 1 din Constituţie, care consacră caracterul suveran al statului.

În acelaşi timp, Curtea menţionează că alin. (2) al articolului 2 din Constituţie statuează, cu titlu de principiu, că nici o persoană particulară, nici o parte din popor, nici un grup social, nici un partid politic sau o altă formaţiune obştească nu poate exercita puterea de stat în nume propriu. Uzurparea puterii de stat constituie cea mai gravă crimă împotriva poporului.

Curtea subliniază că, potrivit normei constituţionale, o democraţie veritabilă poate fi constituită numai de către popor, prin exercitarea suveranităţii naţionale în mod direct prin participarea la referendumuri ori prin intermediul reprezentanţilor săi, aleşi în cadrul unui scrutin democratic, în acest sens, potrivit articolului 60 din Constituţie, Parlamentul fiind unicul organ reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova.

În acest sens, prin Hotărârea nr. 16 din 29 martie 2001, Curtea a menţionat următoarele: „[S]uveranitatea naţională înseamnă, potrivit Constituţiei, puterea absolută şi perpetuă a poporului, pe care acesta o exercită prin organele reprezentative ale puterii de stat, al cărei titular suveran este. În acest sens, suveranitatea naţională este inalienabilă, întrucât ceea ce se transmite organelor reprezentative este doar exerciţiul acesteia. Exercitarea suveranităţii în mod direct de către popor se realizează prin participarea lui la referendumuri şi alegeri, precum şi prin luarea unor decizii de către acesta în mod direct."

Curtea menționează că dacă prin intermediul alegerilor poporul participă la exercitarea puterii de stat prin desemnarea unor reprezentanţi, care pe durata mandatului acordat constituie factori de decizie în numele întregului popor, în cea de-a doua formă - referendumul, deţinătorul puterii de stat exercită suveranitatea în mod direct, printr-o modalitate eficientă de consultare a voinţei populare cu privire la probleme esenţiale.

Astfel, Curtea relevă că referendumul constituie un instrument al democraţiei directe, prin intermediul căruia cetăţenii îşi exprimă opinia asupra unor probleme de interes național.

Referendumul a fost consacrat la nivel constituţional ca o modalitate prin care poporul are posibilitatea de a exercita direct suveranitatea naţională, exprimându-şi voinţa cu privire la probleme de interes general sau care au o importanţă deosebită în viaţa statului.

În același timp, Comisia de la Veneția în Avizul asupra proiectului Constituției Ucrainei CDL-AD(2008)015 (§46) a menționat că „[...] referendumurile nu reprezintă modalitatea cea mai potrivită de soluționare a crizelor politice de scurtă durată. Referendumul riscă să prelungească criza dacă după un astfel de exercițiu de succes sunt necesare alegeri noi . [...]". 3.2. Tipurile de referendum

După cum demonstrează normele dreptului internaţional şi practica internaţională, referendumul poate fi iniţiat prin mai multe modalităţi şi poate avea mai multe forme. Referendumul, prin natura sa, poate fi obligatoriu, atunci când este expres cerut de Constituţie, şi facultativ, în cazul în care factorii cu drept de a-l iniţia îl consideră necesar.

Cadrul constituţional privind referendumul este reprezentat de următoarele prevederi din Legea fundamentală: - Art.66 lit. b): „Parlamentul [...] declară referendumuri"; - Art.72 alin.(3) lit. b): „Prin lege organică se reglementează: [...] b) organizarea şi desfăşurarea referendumului."; - Art.75: „cele mai importante probleme ale societăţii şi ale statului sunt supuse referendumului"; - Art.88 lit. f): „Preşedintele Republicii Moldova [...] poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa asupra problemelor de interes naţional"; - Art.89 alin. (3): „Dacă propunerea de suspendare din funcție este aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează un referendum pentru demiterea Președintelui."; - Art. 142 alin.(1): „Dispoziţiile privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului, pot fi revizuite numai cu aprobarea lor prin referendum, cu votul majorităţii cetăţenilor înscrişi în listele electorale."

Aşadar, Legea fundamentală reglementează după obiect următoarele tipuri de referendumuri naţionale: cel iniţiat de Preşedintele Republicii sau Parlament asupra unor probleme de interes naţional, menţionat la art.66, 75 şi 88, cel privind demiterea Președintelui Republicii Moldova, în condițiile art. 89, şi cel prin care se aprobă revizuirea Constituţiei, reglementat de art.142 alin.(1).

Prevederile constituţionale, în conformitate cu art. 72 alin.(3) lit. b) din Constituție, au fost concretizate la nivel de lege organică, fiind detaliate şi dezvoltate prin Codul electoral.

Astfel, potrivit art.142 din Codul electoral, referendumul republican se desfăşoară în scopul exercitării puterii poporului şi participării lui nemijlocite la conducerea şi administrarea treburilor de stat, iar în funcţie de natura juridică a problemelor supuse referendumului, în conformitate cu art.143 alin.(1) din cod, referendumurile republicane pot fi constituţionale, legislative , privind demiterea Preşedintelui Republicii Moldova şi consultative.

Referendumului constituţional se supun propunerile privind revizuirea Constituţiei, iar celui legislativ se supun proiectele de legi sau unele prevederi ale acestora de importanţă deosebită.

Referendumului consultativ se supun problemele de interes naţional, în scopul consultării opiniei poporului asupra unor astfel de probleme.

Curtea menționează că formularea chestiunii supuse referendumului este influenţată de tipul referendumului, care, la rândul său, produce efecte juridice diferite.

În Codul bunelor practici privind referendumurile constituţionale la nivel naţional (CDL-INF (2001)10 din 6-7 iulie 2001), Comisia de la Veneţia menţionează următoarele: „Referendumul cu privire la proiectele redactate specific ca amendamente va avea, de regulă, caracter obligatoriu şi punerea acestuia în aplicare nu va prezenta probleme deosebite. Un referendum asupra chestiunilor de principiu sau a unor propuneri formulate generic ar trebui să fie doar consultativ."

Cu referire la efectele referendumului, Curtea reține că, în conformitate cu prevederile art.75 alin.(2) din Constituție, hotărârile adoptate potrivit rezultatelor referendumului republican au putere juridică supremă.

Curtea menționează că, în conformitate cu prevederile art.75 alin.(2) din Constituție citite împreună cu alte prevederi constituționale (art.142 alin. (1) din Constituție), produc efecte juridice obligatorii doar referendumurile constituționale și cele legislative , nu și cele care au caracter consultativ. În acest sens, Curtea s-a pronunțat prin Hotărârea nr. 32 din 15 iunie 1999, în care a stabilit că rezultatele referendumului republican consultativ nu produc efecte juridice.

Astfel, cu referire la referendumul consultativ, Curtea menționează că în urma organizării acestui tip de referendum autoritățile pot lua cunoștință de opinia poporului cu privire la o problemă de interes național în care a fost consultat, fără a avea însă o obligație. Totodată, chiar dacă hotărârile adoptate ca urmare a desfășurării referendumurilor consultative nu au putere juridică supremă, rezultatele acestora pot servi ca bază pentru decizii politice ulterioare ale autorităților, motivate de aceste rezultate. 3.3. Reguli specifice referendumului

Cu privire la procedura de organizare şi desfăşurare a referendumului, rolul Curţii Constituţionale, în temeiul art. 135 alin. (1) lit. d) din Constituţie, este acela de a veghea la respectarea procedurii şi de a confirma rezultatele acestuia.

În acest sens, în jurisprudența sa Curtea a subliniat că instanţa constituţională trebuie să verifice îndeplinirea condiţiilor pentru exercitarea iniţiativei referendare și trebuie să vegheze la neutilizarea acestui instrument în alte scopuri decât cel pe care legiuitorul constituant l-a avut în vedere la consacrarea referendumului, ca instituţie juridică esenţială într-un stat de drept - formă de participare directă a cetăţenilor la luarea deciziilor (Avizul nr.1 din 22 septembrie 2014).

Potrivit Codului de bune practici în materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice la cea de-a 19-a reuniune (Veneţia, 16 decembrie 2006) şi de Comisia de la Veneţia la cea de-a 70-a sesiune plenară (Veneţia, 16-17 martie 2007), recurgerea la un referendum implică în mod necesar respectarea ordinii juridice în ansamblu.

În Avizul nr.1 din 22 septembrie 2014 Curtea a statuat că respectarea garanţiilor procedurale şi formularea textelor supuse referendumului, care este însăşi condiţia formală în funcţie de care Curtea Constituţională este îndreptăţită, în temeiul art. 135 alin. (1) lit. d) din Constituţie, să constate validitatea şi să confirme rezultatele referendumului, nu este un simplu aspect de ordin tehnic sau procedural, ci este un aspect substanţial, pentru clarificarea căruia este necesară determinarea intenţiei legiuitorului constituant, printr-o interpretare sistematică a Constituţiei. a) Inițierea referendumului

După cum s-a menționat, Legea fundamentală reglementează următoarele tipuri de referendumuri naţionale: cel iniţiat de Preşedintele Republicii sau Parlament asupra unor probleme de interes naţional, menţionat la art.66, 75 şi 88, cel privind demiterea Președintelui Republicii Moldova, în condițiile art. 89, şi cel prin care se aprobă revizuirea Constituţiei, reglementat de art.142 alin.(1).

Potrivit articolului 144 alin. (1) lit. b) din Codul electoral: „(1) Referendumul republican poate fi iniţiat de: a) un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot. În cazul referendumului constituţional, se aplică prevederile art.141 alin.(1) lit.a) din Constituţie; b) un număr de cel puţin o treime din deputaţii în Parlament; c) Preşedintele Republicii Moldova ; d) Guvern. (2) Subiecţii menţionaţi la alin. (1) pot iniţia orice tip de referendum prevăzut la art.143."

În conformitate cu art.66 lit. b) din Constituţie, Parlamentul este abilitat să declare toate tipurile de referendum republican prin hotărâre. În cazul iniţierii de către Preşedintele Republicii Moldova a procedurii de desfăşurare a referendumului cu caracter consultativ, acesta emite decretul respectiv.

În același timp, Codul de bune practici în materie de referendum stabilește că: „ Atunci când se supune la vot un text la cererea unui segment din electorat sau a unei autorităţi publice, alta decât Parlamentul, acesta [Parlamentul] trebuie să îşi poată da avizul consultativ asupra textului în cauză . În cazul iniţiativelor populare, poate avea dreptul de a opune o contrapropunere faţă de textul propus, care să fie supusă concomitent votului popular. Trebuie să fie fixat un termen înăuntrul căruia Parlamentul să îşi dea avizul consultativ; dacă acest termen nu este respectat, textul va fi supus la vot fără avizul Parlamentului." b) Validitatea în sens formal a textelor supuse referendumului

Principiul legalităţii este parte componentă a principiilor statului de drept, consacrat prin art.1 alin.(3) din Constituţie.

Ca urmare, Curtea reţine că respectarea legilor este obligatorie, iar încălcarea acestei obligaţii constituţionale atrage implicit afectarea principiului statului de drept.

În acest sens, Curtea menționează că, potrivit articolului 143 din Codul electoral, textul întrebării supuse referendumului consultativ se redactează în manieră neutră, fără ambiguităţi sau sugerarea răspunsului .

Totodată, potrivit articolului 144 alin. (4) din Codul electoral: „Propunerea privind desfăşurarea referendumului trebuie să includă problemele ce urmează să fie supuse referendumului, expuse clar, excluzându-se interpretarea lor ambiguă, precum şi scopul desfăşurării, data preconizată pentru desfăşurarea lui. Nu pot fi supuse referendumului probleme care se exclud reciproc."

În partea ce ţine de validitatea în sens formal a textelor supuse referendumului, atât Codul bunelor practici privind referendumurile constituţionale la nivel naţional, cât şi Codul bunelor practici în materie de referendum prevăd că problema care face obiect al referendumului trebuie să respecte: „ - unitatea de formă: aceeaşi întrebare nu trebuie să combine o propunere de amendament, redactată în termeni specifici, cu o propunere formulată generic sau cu o chestiune de principiu; - unitatea de conţinut: exceptând revizuirea totală a unui text (Constituţie, lege), trebuie să existe un raport intrinsec între diferitele părţi ale fiecărei chestiuni supuse la vot, astfel încât să se garanteze libertatea de vot a alegătorului, care nu trebuie chemat să accepte sau să respingă în bloc dispoziţii fără legătură între ele; revizuirea simultană a mai multor capitole dintr-un text este echivalentă cu o revizuire totală; - unitatea ierarhică : este de dorit ca aceeaşi întrebare să nu se refere concomitent la norme juridice de rang diferit în ierarhia normativă."

Curtea menționează că în jurisprudența constituțională din țările europene a fost instituit principiul potrivit căruia întrebarea din cadrul unui referendum poate viza doar un subiect unic şi omogen . Cerinţa referendumului monotematic este concepută pentru a evita confuziile referitoare atât la obiectul consultărilor, cât şi la răspunsul populaţiei. Acest principiu al omogenităţii şi unicităţii subiectului se referă la obiectul referendumului, nu însă efectiv la întrebări. Cu toate acestea, în cazul în care sunt mai multe întrebări, nu doar una singură, acest principiu devine important asupra modului în care acestea sunt formulate (ex. Hotărârea Curţii Constituţionale a Portugaliei nr. 176 din 19 februarie 2014).

Curtea menționează că problemele care nu sunt corelate după conținut și natură, la fel ca și amendamentele legislative, nu pot fi supuse referendumului ca formând un singur subiect, deoarece ar altera posibilitatea de a determina voința reală a poporului .

În acest sens, Curtea subliniază că și în cazul în care referendumul este inițiat de cetățeni (un număr de cel puţin 200000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot) semnăturile urmează a fi colectate în mod separat pentru fiecare întrebare preconizată a fi supusă referendumului republican. O singură semnătură nu poate constitui ca suport pentru inițiativa de a convoca un referendum cu privire la mai multe probleme necorelate după natură și conținut. Or, în caz contrar, cetățenii vor fi lipsiți de oportunitatea de a decide în mod separat cu privire la sprijinul lor pentru fiecare inițiativă de a desfășura un referendum și ar fi imposibil de determinat dacă fiecare din aceste probleme, într-adevăr, necesită a fi supusă referendumului.

Curtea menționează că raționamentele enunţate la §§84-85 au fost reținute și de către Curtea Constituțională a Lituaniei în Hotărârea din 11 iulie 2014.

Totodată, este necesar a se face distincție între întrebările prin care se urmărește un interes public de întrebările prin care se urmărește un interes politic. Întrebările de interes public sunt cele care au în spatele lor o acțiune publică transparentă, de ansamblu, caracterizată printr-un mesaj principal ferm și fără echivoc, aparținând întregii clase politice și îndreptată spre realizarea binelui comun. Întrebările de interes politic sunt cele folosite ca armă politică și urmăresc obținerea de avantaje în lupta politică.

Prin urmare, întrebările adresate poporului care nu reușesc să coordoneze acțiunea politică, pe care liderii politici doresc să o implementeze, cu contextul politic, economic și social din stat devin automat de interes politic și, prin urmare, trebuie evitate pentru a nu adânci și mai mult criza . 3.2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

Curtea menționează că dispoziţiile art. 88 din Constituţie abilitează Preşedintele Republicii Moldova cu atribuția de a cere poporului prin referendum să-și exprime voința asupra unei probleme de interes național.

Curtea constată că, la 28 martie 2017, Preşedintele Republicii Moldova a emis Decretul nr.105-VIII pentru desfăşurarea referendumului republican consultativ, care cuprinde patru întrebări.

În jurisprudența sa Curtea a menționat că, având în vedere faptul că formarea liberă a opiniei reprezintă o condiţie esenţială pentru ca referendumul să poată exprima în mod real şi efectiv voinţa cetăţenilor, constituind premisa unei manifestări autentic democratice a suveranităţii, în conformitate cu principiul statuat în art.2 din Legea fundamentală, Curtea trebuie să găsească un echilibru între necesitatea protejării dreptului cetăţeanului de a decide participativ la referendum, ca un drept fundamental al său, şi asigurarea formării libere a voinţei electoratului şi onestitatea scrutinului.

Curtea subliniază că a recurge la un referendum implică în mod necesar respectarea ordinii juridice în ansamblu . În mod special, un referendum nu poate fi organizat dacă nu este prevăzut de Constituţie sau de o lege conformă Constituţiei, de exemplu, dacă textul supus referendumului ţine de competenţa exclusivă a Parlamentului .

Prin urmare, Curtea va examina în mod separat dacă întrebările incluse în Decretul Președintelui pot fi supuse unui referendum, precum și dacă pot fi corelate între ele după conținut și natură, astfel încât în ansamblu să se asigure preeminența dreptului. - Cu privire la abrogarea unei legi

Curtea observă că prima întrebare vizează abrogarea Legii nr.235 din 3 octombrie 2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiunilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015.

Curtea relevă că dreptul constituţional al Preşedintelui de a recurge la referendum nu îi poate conferi însă acestuia posibilitatea legiferării , întrucât, în conformitate cu prevederile Constituției, Preşedintele nu poate iniţia un „referendum legislativ", ci numai un „referendum consultativ". Aceasta rezultă cu claritate din prevederile art. 60 alin. (1) din Constituţie, or, Parlamentul este unica autoritate legislativă în stat. În caz contrar, acest fapt ar reprezenta o recunoaștere a competenței de legiferare a Președintelui.

Curtea reține că adoptarea/abrogarea unei legi prin referendum poate constitui obiectul unui referendum legislativ şi nu poate fi supusă referendumului consultativ.

Totodată, Curtea menționează că dispoziţiile art. 147 din Codul electoral stabilesc în mod exhaustiv problemele ce nu pot fi supuse referendumului republican, care conţin inter alia şi problemele privind impozitul şi bugetul, or, dispoziţiile Legii nr.235 din 3 octombrie 2016 vizează aspecte bugetare.

Mai mult, Curtea relevă că asupra acestei legi instanța de contencios constituțional s-a pronunțat prin Decizia de inadmisibilitate nr. 77 din 12 octombrie 2016. Or, actele Curții sunt definitive și obligatorii. - Cu privire la acordarea Preşedintelui Republicii Moldova a drepturilor constituţionale suplimentare privind dizolvarea Parlamentului, precum și modificarea numărului deputaților

În continuare Curtea va examina distinct faptul (a) dacă Președintele are dreptul de a supune referendumului aspecte ce implică modificarea Constituției și (b) instituirea unor noi temeiuri pentru dizolvarea Parlamentului. a) Dacă Președintele are dreptul de a supune referendumului aspecte ce implică modificarea Constituției

În Avizul nr. 1 din 22 septembrie 2014 Curtea a statuat că în legile fundamentale sunt inserate diverse modalităţi tehnice de protecţie a stabilităţii Constituţiei, prin asigurarea unui anumit grad de rigiditate a Constituţiei. Rigiditatea constituţională constituie un important corolar al supremaţiei Legii fundamentale. Rigiditatea Constituţiei este o garanţie pentru stabilitatea ei, de aceasta din urmă depinzând, în bună măsură, şi stabilitatea întregului sistem normativ al statului, certitudinea şi predictibilitatea conduitelor umane fiind necesare pentru siguranţa juridică (şi nu numai) a membrilor comunităţii.

În acest sens, Curtea reține că orice aspect care ține de modificarea Constituției urmează să se circumscrie procedurii de revizuire a Constituţiei, strict determinată de Legea Supremă.

Curtea reiterează că subiecții abilitați cu dreptul constituțional de a iniția modificarea Legii Supreme sunt statuați exhaustiv în art. 141 alin.(1) din Constituție. Potrivit prevederii constituționale, Președintele Republicii Moldova nu dispune de dreptul de a iniția modificarea Constituției .

Totodată, în jurisprudența sa, Curtea a menţionat că prin textul art. 88 lit. f) din Constituţie, care stipulează dreptul Preşedintelui Republicii Moldova de a cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa asupra problemelor de interes naţional, legiuitorul constituant a prevăzut posibilitatea adresării Preşedintelui către electorat doar pentru probleme majore, cu care s-ar putea confrunta naţiunea la un anumit moment, dar nu şi în legătură cu aprobarea sau respingerea unei legi de modificare a Constituţiei (Hotărârea nr. 57 din 3 noiembrie 1999).

Prin urmare, Curtea subliniază că aspectele ce țin de modificarea Constituției nu pot intra în sfera problemelor ce ar putea fi supuse unui referendum consultativ de către Președinte . Or, această modalitate ar implica acordarea în mod implicit Președintelui Republicii Moldova a dreptului de inițiativă pentru modificarea Constituției, fapt contrar articolului 141 din Legea Supremă.

În același timp, cu referire la invocarea de către reprezentantul Președintelui, în cadrul ședinței Curții, a faptului că prin Decretul Președintelui Republicii Moldova nr. 930 din 22 martie 1999 a fost inițiat referendumul consultativ privind schimbarea sistemului de guvernare, aspect ce ține de materia constituțională, Curtea reține că, până la modificările operate în Constituție prin Legea nr.1115-XIV din 5 iulie 2000, Președintele Republicii Moldova era subiect cu drept de inițiativă de revizuire a Constituției. În urma amendamentelor operate la art.141 din Constituție prin Legea nr.1115-XIV din 5 iulie 2000, Președintele nu dispune de respectiva prerogativă. Prin urmare, având în vedere excluderea expresă a dreptului Președintelui de a iniția revizuirea Constituției, referendumul din anul 1999 invocat nu este opozabil în prezenta cauză.

Totodată, examinând sesizarea, Curtea observă că, deși art.148 din Codul electoral stabilește că inițierea referendumului privind revizuirea Constituției se efectuează în condițiile art.141 din Constituție, în același timp, prevederile art.144 alin. (2) stabilesc că subiecții menționați la alin. (1), printre care se regăsește și Președintele Republicii Moldova, pot iniția orice tip de referendum. În acest sens, Curtea constată că prevederile art.144 alin. (2) din Codul electoral contravin art. 141 din Constituție. b) Cu privire la instituirea unor noi temeiuri de dizolvare a Parlamentului

Curtea subliniază că art. 85 din Constituție prevede în mod expres şi exhaustiv cazurile şi temeiurile pentru care Parlamentul poate fi dizolvat înainte de expirarea mandatului său, şi anume imposibilitatea formării Guvernului sau blocarea procedurii de adoptare a legilor timp de 3 luni.

În jurisprudența sa anterioară, prin care a interpretat dispozițiile constituționale ale art. 85 alin.(1) și (2), care prevăd dreptul și obligația Preşedintelui Republicii Moldova de a dizolva Parlamentul, Curtea a statuat că în acest mod se urmărește restrângerea perioadei de criză politică și instituțională și asigurarea funcţionalităţii organelor constituţionale ale statului, iar prin atribuirea dreptului Președintelui de a dizolva Parlamentul se evită obstrucționarea activității unei puteri în stat [ HCC 29/2015 (dizolvarea Parlamentului) ].

Curtea a subliniat că, în ansamblul său, articolul 85 are calitatea de mecanism de echilibrare a puterilor, mecanism care se aplică în scopul evitării sau depăşirii unei crize instituţionale sau a unui conflict între puterea le