Hotărâre nr. 30 din 11.12.2014

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 10 martie 2014, în temeiul articolelor 135 alin. (1) lit.a) din Constituţie, 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către deputaţii în Parlament dnii Mihai Ghimpu, Valeriu Munteanu şi Gheorghe Brega, privind controlul constituţionalităţii art. 9 alin. (6) din Legea nr. 48 din 22 martie 2012 privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici.

Autorii sesizării au pretins că art. 9 alin. (6) din Legea nr. 48 din 22 martie 2012 privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici, care reglementează stimularea financiară a colaboratorilor vamali din cadrul echipelor mobile, contravine art. 16 alin. (2) din Constituție.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 25 martie 2014 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi Guvernului.

În şedinţa plenară publică a Curţii autorii sesizării nu au fost prezenţi. Parlamentul a fost reprezentat de către dl Ion Creangă, şeful Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de către Adrian Morărescu, șeful Direcției control al încasării obligației vamale și asistență juridică din cadrul Serviciului Vamal. ÎN FAPT

La 23 decembrie 2013 Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea nr. 324 privind modificarea şi completarea unor acte legislative, prin care a completat art. 9 din Legea nr. 48 din 22 martie 2012 privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici cu alineatul (6).

Potrivit acestui alineat, colaboratorii vamali care au contribuit la încasarea veniturilor la bugetul de stat din depistarea încălcărilor ca urmare a controlului vamal efectuat de echipele mobile sînt stimulaţi financiar, în valoare de până la 10% din sumele încasărilor respective. Plăţile se fac din contul bugetului Serviciului Vamal.

Procedura de stabilire a stimulărilor menţionate se efectuează în baza unui regulament aprobat de Ministerul Finanţelor.

Prevederile relevante ale Legii nr. 48 din 22 martie 2012 privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici (M.O., 2012, nr. 63, art.213) sunt următoarele: Articolul 2 Principiile sistemului de salarizare „Sistemul de salarizare a funcţionarilor publici are la bază următoarele principii: a) supremaţia legii, principiu conform căruia drepturile de natură salarială se stabilesc şi se acordă în condiţiile legislaţiei în vigoare; b) competitivitate, principiu potrivit căruia este necesară echilibrarea nivelului veniturilor salariale din sectorul public cu cel din sectorul privat pentru funcţii sau activităţi similare ori comparabile sub aspectul complexităţii şi al responsabilităţilor; c) proporţionalitate, principiu conform căruia sistemul de salarizare asigură stabilirea şi acordarea salariului raportat la nivelul competenţelor cerute pentru ocuparea postului, la complexitatea activităţii desfăşurate şi la gradul de responsabilitate, la condiţiile de muncă, pe baza criteriilor generale de clasificare a funcţiilor publice; d) motivare, principiu potrivit căruia sistemul de salarizare permite evoluţia în carieră a funcţionarilor publici în condiţiile legii, recunoaşterea şi recompensarea performanţelor profesionale individuale; e) echitate şi coerenţă, principiu conform căruia sistemul de salarizare creează oportunităţi egale prin reglementarea principiilor şi normelor unitare privind stabilirea salariului funcţionarului public; f) flexibilitate şi adaptabilitate, principiu potrivit căruia sistemul de salarizare asigură un cadru general şi flexibil care permite ajustarea periodică a remuneraţiei funcţionarilor publici în funcţie de evoluţia economică, de modificările legislative şi instituţionale, precum şi gestiunea descentralizată a implementării; g) responsabilitate, principiu conform căruia executorii de buget răspund de respectarea drepturilor funcţionarilor publici reglementate de prezenta lege, iar funcţionarii publici răspund de exercitarea atribuţiilor şi îndeplinirea obligaţiilor, în condiţiile legii; h) transparenţă, principiu potrivit căruia mecanismul de stabilire a salariilor şi a altor drepturi de natură salarială ale funcţionarilor publici face parte din categoria informaţiilor de interes public." Articolul 6 Salariul de funcţie „[...] (4) În funcţie de specificul şi condiţiile de activitate, gradele de salarizare specificate în anexele nr. 2 şi nr. 3 se majorează: a) cu un grad - dacă activitatea desfăşurată impune păstrarea secretului de stat în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care se ia cunoştinţă în exerciţiul funcţiei; b) cu unu sau două grade - pentru funcţionarii publici care deţin funcţii de control (controlor, controlor-revizor, inspector) şi care desfăşoară activitate în condiţii de risc pentru sănătate şi viaţă angajaţi ai organelor abilitate cu funcţii de control economico-financiar, fiscal, vamal, de control în domeniile concurenţei, muncii, asistenţei sociale, asigurărilor sociale, prevenirii şi combaterii corupţiei, de control al activităţilor nucleare şi radiologice şi reacţionare la incidente cu materiale nucleare sau radioactive, pe perioada de exercitare a funcţiei; [...]" Articolul 8 Sporul pentru performanţa colectivă a subdiviziunii/autorităţii publice „(1) Sporul pentru performanţa colectivă a subdiviziunii/autorităţii publice (în continuare - spor pentru performanţă colectivă) are drept scop stimularea funcţionarilor publici de a obţine rezultate optime la nivel de subdiviziune/ autoritate publică. (2) Mijloacele necesare pentru acordarea sporului pentru performanţă colectivă se alocă anual în limita a 15% din fondul anual de salarizare, calculat în raport cu salariile de funcţie prevăzute în schema de încadrare a autorităţii publice. [...]" Articolul 9 Suplimentele de plată pentru munca suplimentară „[...] (5) Autorităţile publice locale pot stabili funcţionarilor publici un premiu anual, acordat în baza deciziei autorităţii locale deliberative, în cuantum de pînă la 3 salarii lunare în limita a 30% din veniturile (cu excepţia transferurilor şi granturilor) obţinute suplimentar la cele aprobate (rectificate) pentru anul bugetar finalizat, cu condiţia neadmiterii, la sfârşitul anului bugetar, a datoriilor creditoare cu termenul de achitare expirat. Premiul în cauză se acordă în baza unui regulament intern aprobat prin decizia consiliului local respectiv şi se plăteşte în anul următor anului bugetar finalizat, din contul şi în limita bugetului rectificat pentru anul în curs. (6) Colaboratorii vamali care au contribuit la încasarea veniturilor la bugetul de stat din depistarea încălcărilor ca urmare a controlului vamal efectuat de echipele mobile sînt stimulaţi financiar, în valoare de până la 10% din sumele încasărilor respective, din contul bugetului Serviciului Vamal. Procedura de stabilire a stimulărilor menţionate se va efectua în baza unui regulament aprobat de Ministerul Finanţelor. " ÎN DREPT

Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează în esenţă stimularea financiară a colaboratorilor vamali din cadrul echipelor mobile cu până la 10% din încasările efectuate la bugetul de stat din depistarea încălcărilor ca urmare a controlului vamal efectuat.

Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente interconexe, precum asigurarea unor condiții echitabile în salarizarea funcționarilor publici, precum și comportamentul loial într-un stat de drept al funcționarilor publici în exercitarea atribuțiilor funcționale. ADMISIBILITATEA

În conformitate cu decizia sa din 25 martie 2014, Curtea a reţinut că, în temeiul articolului 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, articolului 4 alin. (1) lit. a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi articolului 4 alin. (1) lit. a) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale, sesizarea prezentată ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

Articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale abilitează deputatul în Parlament cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

Curtea constată că obiectul controlului constituționalității îl constituie art. 9 alin. (6) din Legea nr. 48 din 22 martie 2012 privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici.

Curtea reține că prevederile contestate nu au mai fost obiect al controlului constituționalității.

Prin urmare, Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul Jurisdicţiei Constituţionale.

Totodată, Curtea menţionează că prerogativa care i-a fost acordată prin articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie presupune stabilirea corelaţiei dintre normele contestate şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

Prin urmare, pentru a elucida corespunderea dispoziţiilor contestate cu normele constituţionale, Curtea va opera, în special, cu prevederile articolului 16 alin. (2) din Constituție.

Autorii sesizării pretind că prevederile contestate vin în contradicţie cu art. 16 alin. (2) din Constituție, potrivit căruia: „[...] (2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sînt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială." 1. Argumentele autorilor sesizării

În opinia autorilor sesizării, textul legal contestat instituie o practică discriminatorie între colaboratorii vamali din cadrul echipelor mobile şi alți funcționari publici.

În susținerea criticii de neconstituționalitate autorii sesizării au invocat Hotărârea Curţii Consituţionale nr. 24 din 10 septembrie 2013 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi ale Anexei nr.2 la Legea nr.48 din 22 martie 2012 privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici, în care s-a menţionat : „salarizarea diferită pentru exercitarea unor atribuţii identice sau similare după complexitate între autorităţi poziţionate pe aceeaşi scară în ierarhia instituţională a puterilor în stat urmează a fi calificată ca un tratament discriminatoriu, or, tratarea unei persoane sau a unui grup de persoane într-o manieră mai puţin favorabilă decât tratarea altei persoane într-o situaţie comparabilă constituie discriminare ".

De asemenea, autorii s-au referit la Raportul de expertiză asupra nivelului coruptibilităţii, prezentat de Centrul Naţional Anticorupţie, în care acesta a specificat: „ este o abordare greşită a autorului în privinţa stimulării colaboratorilor vamali [...] fapt ce va trezi semne de întrebare în privinţa salariului efectiv (net) al unui colaborator vamal ". În acelaşi context, conform argumentelor din raportul menţionat, personalul instituţiilor din sistemul vamal devine foarte vulnerabil în faţa fenomenului admiterii abuzurilor în cadrul controalelor vamale, sub aspectul periodicităţii acestora, exigenţelor colaboratorilor şi altele, ceea ce în final este interpretat ca o intervenţie excesivă şi nejustificată a autorităţii publice în exercitarea atribuţiilor funcţionale. 2. Argumentele autorităţilor

În opinia prezentată Parlamentul a reținut că necesitatea stimulării colaboratorilor echipelor mobile s-a dovedit a fi prioritară, prin măsurile de securitate în apărarea statului, întreprinse de către aceştia. Urmărind apărarea intereselor economice şi a securităţii societăţii, legiuitorul a hotărât să întreprindă măsuri de stimulare financiară a colaboratorilor din cadrul echipelor mobile, care contribuie la creşterea eficienţei autorităţii vamale în lupta împotriva fraudelor.

Guvernul, în opinia sa, a menționat că argumentele expuse în sesizare sunt neîntemeiate, or, având în vedere particularităţile şi riscurile activităţii antifraudă, exercitate de echipele mobile din cadrul Serviciului Vamal, precum şi sarcinile de bază ale acestora, aceşti funcţionari publici cu statut special nu se află într-o situaţie comparabilă cu alţi funcţionari publici, inclusiv cu acei care îşi desfăşoară activitatea în condiţii de risc pentru sănătate şi viaţă.

Potrivit opiniei scrise a Președintelui Republicii Moldova, statutul special oferit unor funcţionari implică şi stabilirea unor drepturi suplimentare faţă de alte categorii de funcţionari publici. Potrivit jurisprudenței Curții Europene, pentru a exista discriminare este necesar ca situaţiile respective să fie comparabile și să existe o justificare obiectivă şi rezonabilă. 3. Aprecierea Curţii

Potrivit articolului 16 alin. (2) din Constituție, toţi cetăţenii Republicii Moldova sînt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială.

În jurisprudenţa sa anterioară Curtea a statuat constant că orice diferenţă de tratament nu implică în mod automat o încălcare a articolului 16 din Constituţie. Pentru a fi în prezenţa unei încălcări a articolului 16 din Constituţie, ar trebui ca persoanele aflate în situaţii similare sau comparabile să fie supuse unui tratament diferenţiat şi discriminatoriu.

În acelaşi timp, o distincţie este discriminatorie dacă nu se bazează pe o justificare obiectivă şi rezonabilă, adică nu urmăreşte un scop legitim sau nu există un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit.

Curtea reține că statul dispune de o anumită marjă de apreciere pentru a justifica un tratament diferit în situaţii analoge. Aplicarea marjei de apreciere variază în funcţie de circumstanţe şi de context.

Curtea menționează că, în vederea asigurării condiţiilor materiale necesare pentru exercitarea eficientă a atribuţiilor de către funcţionarii publici, consolidării potenţialului şi ridicării profesionalismului prin recompensarea adecvată a performanţelor profesionale individuale, la 22 martie 2012 Parlamentul a adoptat Legea nr. 48 privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici, lege care instituie un nou sistem de salarizare a funcționarilor publici.

Curtea constată că toți funcționarii publici sunt învestiți cu o competență generală - cea de exercitare în condițiile legii a atribuțiilor stabilite de o autoritate publică în scopul realizării competențelor sale. Totodată, funcţiile nu pot fi calificate ca identice, or, fiecare funcţie are particularităţile sale specifice şi condiţiile în care acestea sunt exercitate.

În acest sens, potrivit Legii nr. 158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, funcțiile publice sunt clasificate pe categorii (de conducere de nivel superior; de conducere; de execuție), iar în raport cu complexitatea şi natura sarcinilor, cu nivelul de importanţă şi responsabilitate, fiecare categorie de funcţii publice se împarte în grupuri, specificate în Clasificatorul unic al funcţiilor publice.

În acest sens, Curtea observă că, potrivit prevederilor Legii nr. 48 din 22 martie 2012, salariile funcționarilor publici sunt diferențiate pe funcții, grade și trepte profesionale .

Astfel, potrivit art. 6 din Legea nr. 48 din 22 martie 2012, pentru motivarea evoluţiei în carieră a funcţionarilor publici se stabilesc 23 grade de salarizare, care reprezintă elementele sistemului de salarizare, în baza cărora se determină salariile de funcţie, acestea fiind diferenţiate conform ierarhiei funcţiilor în domeniile respective de activitate.

Pentru motivarea funcţionarului public în vederea realizării de performanţe profesionale individuale, în limitele gradului de salarizare stabilit, se instituie 9 trepte de salarizare pentru funcţionarii publici de conducere şi funcţionarii publici de execuţie şi 5 trepte de salarizare pentru funcţionarii publici de conducere de nivel superior.

Curtea reține că, prin prisma prevederilor legale, compararea funcţiilor şi sistemul de salarizare a acestora se efectuează luând în considerare complexitatea competenţelor solicitate, şi anume aportul intelectual necesar pentru exercitarea lor, gradul de angajare şi de responsabilitate în exercitarea prerogativelor de putere publică, precum şi nivelul instituţiilor în ierarhia organelor statului.

Curtea menționează că suplimentar salariului de bază, drept garantat de normele constituționale , sistemul de salarizare a funcționarilor publici cuprinde sporuri, premii și alte suplimente la salariu .

Totodată, adițional sporurilor generale, care pot fi acordate tuturor categoriilor de funcționari publici, legiuitorul a prevăzut posibilitatea stimulării financiare a colaboratorilor echipelor mobile din cadrul Serviciului Vamal, care au contribuit la încasarea veniturilor la bugetul de stat din depistarea încălcărilor ca urmare a controlului vamal efectuat, în valoare de până la 10% din sumele încasărilor respective (art. 9 alin. (6) din Legea nr.48 din 22 martie 2012).

Curtea menționează că, potrivit Codului vamal, echipele mobile sunt subdiviziuni speciale operative ale Serviciului Vamal, care participă la contracararea infracțiunilor de contrabandă și a traficului ilicit de mărfuri și vehicule.

În acest sens, Curtea acceptă opinia Guvernului, potrivit căreia colaboratorii vamali ai echipelor mobile exercită activități distincte de majoritatea funcționarilor publici, care implică un grad de risc, dispun de un statut special și nu se află într-o situație similară sau comparabilă cu alți funcționari publici.

Totodată, Curtea menționează că toți funcționarii publici, inclusiv colaboratorii vamali, urmează să manifeste un comportament loial și să acționeze cu bună credință în exercitarea atribuțiilor de serviciu.

Articolul 5 din Legea nr. 158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public stabilește că serviciul public se bazează pe principiile legalităţii, profesionalismului, transparenţei, imparţialităţii, independenţei, responsabilităţii, stabilităţii şi loialităţii .

Totodată, Codul de conduită al funcționarului public, adoptat prin Legea nr. 25 din 22 februarie 2008, la definirea principiului loialității stabilește că funcţionarul public este obligat să servească cu bună-credinţă autoritatea publică în care activează, precum şi interesele legitime ale cetăţenilor.

Cu referire la colaboratorii vamali, Codul model de etică şi conduită , aprobat de Consiliul colaborării vamale, în partea introductivă stabilește că funcţia publică este depozitara încrederii publicului. Funcţionarii vămilor au deci, o responsabilitate faţă de guvernul şi cetăţenii lor, să plaseze loialitatea faţă de guvern, legile şi principiile etice înaintea intereselor private . Publicul este în drept să aibă încredere deplină în administraţia sa vamală în termenii eticii şi al respectului. În scopul de a conserva încrederea publicului, este important ca funcţionarii vămilor să respecte regulile de etică cele mai riguroase.

Potrivit pct.7.3 din Cod, intitulat „Fondurile publice": „7.3. [...] - funcţionarii nu trebuie să tragă profit din statutul lor pentru a servi propriilor lor interese sau celor ale altor persoane ."

Totodată, compartimentul I din Anexa la acest Cod stabilește: „I. Administraţia vamală având puterea totală sau parţială de a reţine, sechestra sau confisca bunuri, ar trebui să aplice reguli de performanţă bine definite şi proceduri armonizate, pentru a asigura un nivel maximal de responsabilitate şi de etică referitoare la practicile sale. Printre diferitele elemente cheie ale acestor protocoale stabilite, punctele următoare ar trebui să constituie o bază utilă pentru un astfel de program: - postul sau salariul de bază al funcţionarilor vămilor nu ar trebui în nici un fel să fie bazat în mod unic pe sechestrările sau confiscările realizate (sau proceduri corespondente), chiar dacă funcţionarii pot primi o recunoaştere oficială şi/sau o recompensă financiară bazată pe meritul dovedit în această acţiune ; [...]"

Prin raportare la speță, Curtea menționează că salariul de bază al colaboratorilor vamali din cadrul echipelor mobile nu este condiționat de contribuția acestora la încasările efectuate la bugetul de stat, în virtutea obligațiilor de serviciu, ci, similar altor categorii de funcționari publici, se stabilește în funcție de evoluția în carieră și performanțele profesionale individuale.

Curtea reține că norma supusă controlului constituționalității reglementează în exclusivitate sporurile la salariul de bază pentru colaboratorii vamali ai echipelor mobile, și anume până la 10% din încasările efectuate la bugetul de stat din depistarea încălcărilor, ca urmare a controlului vamal efectuat. Plăţile se fac din contul bugetului Serviciului Vamal.

Curtea observă că Recomandările EUBAM din 16 noiembrie 2012 cu privire la conceptul național privind unitățile mobile ale Serviciului Vamal al Republicii Moldova prevăd introducerea unui sistem transparent de recompense financiare pentru încasări, în funcție de semnificația lor.

Din cele menționate, Curtea reține că, în baza articolului 43 din Constituție, statul este obligat să asigure tuturor salariaților un salariu minim pe economie, astfel, salariul constituie un drept fundamental protejat . Suplimentele la salariu nu sunt drepturi fundamentale, ci drepturi salariale suplimentare .

În acest sens, Curtea menționează că legislativul dispune de competența de a acorda funcționarilor sporuri, stimulente, premii la salariul de bază . Legiuitorul este în drept, totodată, să diferențieze sporurile în funcţie de categoriile de personal, cărora acestea li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula.

Astfel, în temeiul celor expuse supra , Curtea reține că adoptarea normei contestate se înscrie în marja de apreciere a Parlamentului și nu contravine articolului 16 alin. (2) din Constituție. Pentru aceste motive şi în temeiul articolelor 140 din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit. a) şi 68 din Codul Jurisdicţiei Constituţionale, Curtea Constituţională HOTĂRĂŞTE : 1. Se respinge ca nefondată sesizarea, depusă de către deputații în Parlament dnii Mihai Ghimpu, Valeriu Munteanu și Gheorghe Brega, privind controlul constituționalității unor prevederi legale referitoare la stimularea financiară a colaboratorilor vamali din cadrul echipelor mobile. 2. Se recunoaşte constituţional alineatul (6) al articolului 9 din Legea nr. 48 din 22 martie 2012 privind sistemul de salarizare a funcţionarilor publici. 3. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Preşedinte Alexandru TĂNASE Chişinău, 11 decembrie 2014 HCC nr. 30 Dosarul nr.18a/2014