Hotărâre nr. 2 din 28.01.2014

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 13 ianuarie 2014 în temeiul art. 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, art. 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art. 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către deputaţii în Parlament, dnii Valeriu Munteanu, Gheorghe Brega şi dna Corina Fusu, pentru controlul constituţionalităţii prevederilor punctelor 113-119, 122 şi 123 ale Art. IX din Legea nr. 324 din 23 decembrie 2013 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, prin care au fost operate modificări la Codul fiscal nr. 1163 din 24 aprilie 1997.

La 14 ianuarie 2014 sesizarea a fost completată cu noi argumente.

În cadrul şedinţei publice, autorii sesizării au solicitat extinderea obiectului sesizării şi verificarea constituţionalității Hotărârii Guvernului nr. 1051 din 24 decembrie 2013 cu privire la proiectul legii bugetului de stat pe anul 2014.

Autorii sesizării au pretins, în special, că prevederile punctelor 113-119, 122, 123 ale Art. IX din Legea nr. 324 din 23 decembrie 2013 pentru modificarea și completarea unor acte legislative, prin care au fost excluse unele taxe locale și plafonate cele existente, contravin articolelor 1, 8, 72, 109, 112, 130, 131 şi 132 din Constituţie, precum şi prevederilor actelor internaţionale.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 15 ianuarie 2014 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudeca fondul cauzei. Totodată, a fost respinsă solicitarea de suspendare a acţiunii prevederilor contestate, în favoarea examinării sesizării în regim de urgenţă.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile scrise ale Parlamentului şi Guvernului.

În şedinţa plenară publică a Curţii sesizarea a fost susţinută de dl Valeriu Munteanu, deputat în Parlament, autor al sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de dl Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Victor Barbăneagră, viceministru al finanțelor, și dna Sabina Cerbu, viceministru al justiţiei. ÎN FAPT

La 23 decembrie 2013 Parlamentul a adoptat Legea nr. 324 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, prin care a stabilit noua politică bugetar-fiscală. Prin această lege, inter alia , au fost operate modificări în Codul fiscal.

Prin amendamentele operate la Codul fiscal, au fost excluse o serie de taxe locale (taxa de la posesorii de câini, taxa pentru parcaj și taxa pentru evacuarea deșeurilor), precum şi au fost fixate cotele maxime ale taxelor locale care urmează a fi încasate de către autorităţile administraţiei publice locale.

Proiectul politicii bugetar-fiscale a fost aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 959 din 3 decembrie 2013 și la aceeaşi dată a fost înregistrat în Parlament cu nr.491.

Amendamentele operate la Codul fiscal privind taxele locale nu s-au regăsit în proiectul legii aprobat de către Guvern. Respectivele prevederi au fost incluse la adoptarea proiectului de lege de către Parlament în lectură finală (23 decembrie 2013), fiind propuse de către Comisia economie, buget și finanțe (conform raportului asupra proiectului pentru a doua lectură nr.CEB nr.6/755 din 23 decembrie 2013).

De asemenea, asupra amendamentelor propuse, care vizează în mod direct politica bugetar-fiscală a statului, nu a fost solicitat acceptul Guvernului în conformitate cu art. 131 alin. (4) din Constituție. Necesitatea solicitării acordului Guvernului a fost constatată după adoptarea proiectului de lege.

Astfel, la solicitarea Președintelui Parlamentului nr. DDP/C-6/243 din 24 decembrie 2013, Guvernul a adoptat post factum Hotărârea nr. 1051 din 24 decembrie 2013 „Cu privire la proiectul legii bugetului de stat pe anul 2014". În hotărâre se menționează: „Avînd în vedere aprobarea de către Parlament, la 23 decembrie 2013, a proiectului de lege pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (nr.491 din 3 decembrie 2013 referitor la politica bugetar-fiscală pe anul 2014) şi, ulterior, a proiectului legii bugetului de stat pe anul 2014 (nr.488 din 3 decembrie 2013), cu amendamentele operate, se acceptă majorarea veniturilor şi a cheltuielilor bugetului de stat pe anul 2014 de la 25 682 041,6 mii lei şi 28 085 074,8 mii lei la 25 814 830,3 mii lei şi, respectiv, 28 217 863,5 mii lei."

Legea nr. 324 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative a fost publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova la 31 decembrie 2013 și a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2014.

Prevederile relevante ale Regulamentului Parlamentului, adoptat prin Legea nr. 797-XIII din 2 aprilie 1996 (M.O., 2007, nr. 50, art. 237), sunt următoarele: Articolul 47 Condițiile exercitării dreptului de inițiativă legislativă și subiecții acestui drept „ [...] (6) Proiectul de act legislativ şi propunerea legislativă se depun spre dezbatere împreună cu o expunere a obiectivului, scopului, concepţiei viitorului act, a locului acestuia în legislaţia în vigoare, precum şi a efectelor sale social-economice şi de altă natură, potrivit cerinţelor Legii privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001. Se indică totodată persoanele care au luat parte la elaborarea proiectului şi se anexează rezultatele expertizelor şi cercetărilor efectuate în cadrul elaborării, precum şi rezultatele consultării publice a proiectului. În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară. [...]."

Prevederile relevante ale Legii nr. 780-XV din 27 decembrie 2001 privind actele legislative (M.O., 2002, nr. 36-38, art. 210) sunt următoarele: Articolul 3 Trăsăturile și calitatea actului legislativ „ [...] (2) Actul legislativ trebuie să respecte condiţiile legalităţii, accesibilităţii, preciziei şi, o dată intrat în vigoare, este executoriu şi opozabil tuturor subiectelor de drept." Articolul 4 Principiile de bază ale legiferării „(1) Actul legislativ trebuie să corespundă prevederilor tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, principiilor şi normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional, inclusiv legislaţiei comunitare. (2) Actul legislativ trebuie să corespundă dispoziţiilor constituţionale şi să fie în concordanţă cu cadrul juridic existent, cu sistemul de codificare şi unificare a legislaţiei. (3) La elaborarea, adoptarea şi aplicarea actului legislativ se respectă principiile: a) oportunităţii, coerenţei, consecvenţei şi echilibrului între reglementările concurente; b) consecutivităţii, stabilităţii şi predictabilităţii normelor juridice; c) transparenţei, publicităţii şi accesibilităţii."

Prevederile relevante ale Legii nr. 847-XIII din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar și procesul bugetar (republicat în M.O., 2005, ediție specială) sunt următoarele: Articolul 2 Sistemul bugetar „Sistemul bugetar este un sistem unitar de bugete şi fonduri, care constituie bugetul public naţional, cuprinzând: a) bugetul de stat; b) bugetul asigurărilor sociale de stat; c) bugetele unităţilor administrativ-teritoriale; d) fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală." Articolul 6 Politica bugetar-fiscală „(1) Îndeplinindu-și responsabilitățile în condițiile prezentei legi, Ministerul Finanțelor, Guvernul și Parlamentul acționează pentru asigurarea: a) elaborării unui buget în condițiile: - stabilității monedei naționale; - stabilității la prețuri și salarii; - dezvoltării stabile a economiei; b) echilibrului în timp al colectării veniturilor și efectuării cheltuielilor; [...]." Articolul 7 Clasificația bugetară „(1) Bugetele se elaborează şi se execută în baza unui sistem unic de clasificaţie bugetară. (2) Clasificaţia bugetară include clasificaţia veniturilor bugetare, clasificaţia funcţională, clasificaţia organizaţională şi clasificaţia economică a cheltuielilor bugetare, după cum urmează: a) clasificaţia veniturilor bugetare grupează veniturile bugetare în baza legislaţiei ce determină sursele de venituri; b) clasificaţia funcţională a cheltuielilor bugetare grupează cheltuielile bugetare ce reflectă utilizarea mijloacelor financiare în scopul implementării funcţiilor de bază ale statului; [...]." Articolul 8 Veniturile bugetare „(1) Veniturile bugetare se constituie din impozite, taxe, granturi şi alte încasări. [...]." Articolul 10 Cheltuielile bugetare „(1) Cheltuielile bugetare sînt determinate de alocaţiile specificate în legea bugetară anuală. (2) Cheltuielile includ: [...] f) transferuri pentru autorităţile administraţiei publice locale, instituţiile finanţate de la buget, întreprinderile de stat; [...]" Articolul 11 Balanța bugetului „(1) Egalitatea între venituri şi cheltuieli reprezintă echilibrul bugetului. [...] (3) Dacă cheltuielile depăşesc veniturile, rezultă deficit bugetar. [...]." Articolul 13 4 Principiul unității „(1) Toate veniturile şi toate cheltuielile statului se includ în buget. (2) Veniturile şi cheltuielile fiecărui element al sistemului bugetar se consolidează în bugetul public naţional. [...]." Articolul 14 Scopurile bugetului de stat „Scopurile bugetului de stat sînt: [...] c) asigurarea echilibrului bugetar necesar pentru menţinerea unei situaţii macroeconomice stabile a statului; d) asigurarea administrării efective, calitative şi responsabile a finanţelor aflate la dispoziţia Guvernului. [...]." Articolul 16 Bazele elaborării bugetului de stat „Ministerul Finanţelor, în condiţiile art. 15 alin. (2), elaborează proiectul bugetului de stat bazat pe: a) scopurile prevăzute la art. 14; b) sursele de venituri şi destinaţia cheltuielilor; [...] d) propunerile de venituri ale autorităţilor administraţiei publice locale prezentate în condiţiile titlului III; [...]." Articolul 18 Cadrul bugetar pe termen mediu „(1) În temeiul estimărilor Ministerului Finanţelor, efectuate în baza prevederilor art.17, Guvernul, în fiecare an, aprobă în termene proxime prognoza cadrului bugetar pe termen mediu, care include obiectivele politicii bugetar-fiscale pe anul bugetar imediat următor şi pe încă cel puţin 2 ani ulteriori, precum şi cadrul de venituri şi cheltuieli bugetare pe anii respectivi, inclusiv limitele de cheltuieli pe autorităţi ale administraţiei publice centrale." Articolul 29 Examinarea în prima lectură „(1) În decursul primei lecturi, Parlamentul audiază raportul Guvernului şi coraportul Comisiei pentru buget şi finanţe asupra proiectului legii bugetare anuale şi examinează: a) direcţiile principale ale politicii bugetar-fiscale; b) concepţiile de bază ale proiectului. [...]." Articolul 31 Examinarea în a treia lectură „ [...] (2) Până la 5 decembrie a fiecărui an, Parlamentul adoptă legea bugetară anuală." Articolul 32 Responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat „(1) Responsabilitatea generală pentru executarea bugetului de stat revine Guvernului. [...]." Articolul 45 Bugetele unităților administrativ-teritoriale „(1) Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale asigură cu resurse financiare efectuarea măsurilor pentru satisfacerea necesităţilor social-economice şi culturale ale populaţiei şi pentru dezvoltarea teritoriului din subordine, în condiţiile Legii privind administraţia publică locală şi ale altor acte legislative. (2) Procesul elaborării şi executării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se reglementează prin Legea privind finanţele publice locale. [...]."

Prevederile relevante ale Legii nr. 397-XV din 16 octombrie 2003 privind finanțele publice locale (M.O., 2003, nr. 248-253, art. 996) sunt următoarele: Articolul 1 Noțiuni de bază „În sensul prezentei legi, se definesc următoarele noţiuni principale: bugetele unităţilor administrativ-teritoriale - bugetele locale care reprezintă bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi Chişinău), bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetele municipale Bălţi şi Chişinău; [...] venituri proprii - venituri ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, formate, conform Codului fiscal şi altor acte legislative, din impozitele, taxele şi alte plăţi care se încasează direct şi integral la bugetele respective; [...]." Articolul 3 Garanțiile autonomiei financiare „(1) Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale constituie elemente independente care se elaborează, se aprobă şi se execută în condiţii de autonomie financiară, în conformitate cu prevederile prezentei legi şi ale Legii privind administraţia publică locală. (2) Suma veniturilor aprobate (prognozate) şi neîncasate în bugetul unităţii administrativ-teritoriale, precum şi cheltuielile efectuate suplimentar de la bugetul acesteia nu se recuperează de la bugetul de alt nivel. [...] (5) Autorităţile administraţiei publice locale urmează a fi consultate în modul corespunzător asupra procedurilor de redistribuire a resurselor ce urmează a fi alocate acestora, precum şi asupra modificărilor operate în legislaţie referitor la funcţionarea sistemului finanţelor publice locale." Articolul 4 Veniturile bugetelor unităților administrativ-teritoriale „(1) Veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe, alte venituri prevăzute de legislaţie şi se formează din: a) venituri proprii; b) mijloace speciale; c) defalcări, conform cotelor procentuale, de la impozitele şi taxele de stat, stabilite prin prezenta lege; d) transferuri cu destinaţie generală; d 1 ) transferuri cu destinaţie specială; d 2 ) granturi; e) fonduri speciale." Articolul 5 Repartizarea veniturilor între bugetele unităților administrativ-teritoriale „(1) Veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe, alte venituri prevăzute de legislaţie şi se formează din: 1) venituri proprii: [...] d) taxele locale aplicate conform Codului fiscal; [...] (4) Veniturile bugetului municipal Bălţi şi bugetului municipal Chişinău se formează din: 1) venituri proprii: [...] e) taxele locale aplicate conform Codului fiscal; [...]." Articolul 7 Cheltuielile bugetelor unităților administrativ-teritoriale „(1) În bugetele unităţilor administrativ-teritoriale se prevăd alocaţii necesare asigurării funcţionării instituţiilor publice şi serviciilor publice din unitatea administrativ-teritorială respectivă. [...] (2) Cheltuielile anuale ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se aprobă de autoritatea reprezentativă şi deliberativă respectivă numai în limita resurselor financiare disponibile. Această prevedere nu are efect în cazul angajării împrumuturilor prevăzute la art. 14 din prezenta lege. [...]." Articolul 12 Balanța bugetului „(1) Bugetele anuale ale unităţilor administrativ-teritoriale nu pot fi aprobate şi executate cu deficit bugetar. [...] (3) Autorităţile administraţiei publice locale sînt obligate să întreprindă toate măsurile necesare pentru menţinerea echilibrului bugetar. (4) În cazul în care nu se încasează venituri în mărimea sumei aprobate, autoritatea reprezentativă şi deliberativă respectivă este obligată să reducă cheltuielile ce includ obligaţiile şi plăţile stabilite în scopul încheierii anului cu un buget echilibrat, prin rectificarea bugetului unităţii administrativ-teritoriale respective." Articolul 19 Elaborarea bugetelor unităților administrativ-teritoriale „(1) Autorităţile administraţiei publice locale sînt responsabile de elaborarea şi aprobarea bugetelor proprii conform prevederilor legale, în baza clasificaţiei bugetare şi metodologiei bugetare aprobate de Ministerul Finanţelor. [...]." Articolul 20 Examinarea și aprobarea bugetelor unităților administrativ-teritoriale „(1) Autoritatea executivă prezintă autorităţii reprezentative şi deliberative respective, printr-o dispoziţie, cel târziu la data de 1 noiembrie, proiectul bugetului unităţii administrativ-teritoriale pe anul următor spre examinare şi aprobare. (2) Proiectul bugetului unităţii administrativ-teritoriale, însoţit de nota informativă, prezentat spre aprobare autorităţii reprezentative şi deliberative respective, include: [...] b) anexele la proiectul deciziei, în care se vor reflecta: - veniturile şi cheltuielile bugetului respectiv prevăzute pentru anul bugetar următor; - cotele impozitelor şi taxelor locale ce vor fi încasate în buget; [...] (6) Autoritatea reprezentativă şi deliberativă aprobă bugetul unităţii administrativ-teritoriale pe anul bugetar următor cel târziu la data de 10 decembrie." Articolul 25 Repartizarea veniturilor și a cheltuielilor bugetelor unităților administrativ-teritoriale „[...] (2) Până la data de 20 decembrie, autoritatea executivă aprobă repartizarea veniturilor şi cheltuielilor bugetului unităţii administrativ-teritoriale conform clasificaţiei bugetare."

Prevederile relevante ale Legii nr. 435-XVI din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea administrativă (M.O., 2007, nr. 29-31, art. 91) sunt următoarele: Articolul 1 Noțiuni de bază „În sensul prezentei legi, se definesc următoarele noţiuni: autonomie locală - dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor publice locale de a reglementa şi gestiona, în condiţiile legii, sub propria lor responsabilitate şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice ; autonomie decizională - dreptul autorităţilor publice locale de a adopta liber decizii, în condiţiile legii, fără intervenţii din partea altor autorităţi publice, în scopul realizării intereselor sale; [...] autonomie financiară şi bugetară - dreptul autorităţilor publice locale de a dispune de resurse financiare proprii suficiente şi de a le utiliza liber, în condiţiile legii, prin adoptarea propriilor bugete locale; [...]." Articolul 3 Principiile descentralizării administrative „Descentralizarea administrativă are la bază următoarele principii: a) principiul autonomiei locale, care presupune garantarea dreptului şi capacităţii efective a autorităţilor publice locale de a reglementa şi gestiona, conform legii, sub propria lor responsabilitate şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice; [...] d) principiul integrităţii competenţelor, care presupune că orice competenţă atribuită autorităţilor publice locale trebuie să fie deplină şi exclusivă, exercitarea acesteia nu poate fi contestată sau limitată de o altă autoritate decât în cazurile prevăzute de lege; e) principiul corespunderii resurselor cu competenţele, care presupune corespunderea resurselor financiare şi materiale alocate autorităţilor publice locale cu volumul şi natura competenţelor ce le sînt atribuite pentru a asigura îndeplinirea eficientă a acestora; [...] g) principiul dialogului instituţional, care presupune informarea şi consultarea de către stat, în timp util, a autorităţilor publice locale, în procesul de planificare şi de luare a deciziilor, prin structurile lor asociative, asupra oricăror chestiuni ce le privesc în mod direct ori sînt legate de procesul descentralizării administrative. [...]." Articolul 8 Consultarea autorităților administrației publice locale „(1) Autorităţile administraţiei publice locale sînt consultate în procesul de elaborare, adoptare sau modificare a legilor sau altor acte normative referitoare la organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale. [...]." Articolul 11 Capacitatea administrativă „(1) O unitate administrativ-teritorială este considerată viabilă din punct de vedere administrativ dacă ea dispune de resurse materiale, instituţionale şi financiare necesare pentru gestionarea şi realizarea eficientă a competenţelor ce îi revin. (2) Capacitatea administrativă este recunoscută ca fiind adecvată statutului legal al unei autorităţi publice locale atunci când cheltuielile administrative ale acesteia nu depăşesc 30 la sută din suma totală a veniturilor proprii. [...]." Articolul 12 Descentralizarea financiară „(1) Autorităţile publice locale se bucură, în condiţiile legii, de autonomie financiară, adoptă bugetul lor propriu care este independent şi separat de bugetul de stat. (2) Unităţile administrativ-teritoriale dispun în mod efectiv de resurse financiare proprii, pe care le utilizează liber în realizarea competenţelor lor. (3) Autorităţile publice locale dispun de venituri fiscale proprii, stabilite de Legea privind finanţele publice locale, care constituie baza fiscală a unităţii administrativ-teritoriale. Ele dispun, de asemenea, şi de alte venituri proprii stabilite de legea menţionată şi de alte acte normative. (4) În vederea sporirii capacităţii financiare, autorităţilor publice locale li se acordă transferuri cu destinaţie generală. Modalităţile de calcul al sumei generale a acestor transferuri sînt stabilite de Legea privind finanţele publice locale. [...]."

Prevederile relevante ale Legii nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală (M.O., 2007, nr. 32-35, art. 116) sunt următoarele: Articolul 3 Principiile de bază ale administrării publice locale „(1) Administrarea publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor publice locale şi consultării cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit. (2) Autorităţile administraţiei publice locale beneficiază de autonomie decizională, organizaţională, gestionară şi financiară, au dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor publice locale, exercitându-şi, în condiţiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat. [...]." Articolul 9 Suportul financiar al autonomiei locale „Pentru asigurarea autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale elaborează, aprobă şi gestionează în mod autonom bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, având dreptul să pună în aplicare taxe şi impozite locale şi să stabilească cuantumul lor în condiţiile legii." Articolul 81 Finanțele publice locale „[...] (3) Autorităţile publice locale dispun de bază fiscală proprie (distinctă de cea a statului), constituită din impozite, cuantumul cărora este stabilit în conformitate cu Legea finanţelor publice locale. Baza fiscală a autorităţilor publice locale va fi proporţională competenţelor lor proprii prevăzute de Constituţie, de prezenta lege şi de alte acte legislative. (4) Autorităţile publice locale dispun şi de alte surse financiare, cum ar fi: taxele locale, veniturile din administrarea bunurilor unităţii administrativ-teritoriale şi cele provenite din prestarea serviciilor. [...] (6) Procedurile de distribuire a resurselor financiare proprii ale autorităţilor publice locale, precum şi orice modificare a legislaţiei referitoare la funcţionarea sistemului finanţelor publice locale vor fi coordonate în mod obligatoriu cu structurile reprezentative ale autorităţilor publice locale."

Prevederile relevante ale Codului fiscal nr. 1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în M.O., 2007, pag. 4) sunt următoarele: Articolul 7 Stabilirea, modificarea și anularea impozitelor și taxelor de stat și locale „[...] (2) Pe parcursul anului fiscal (calendaristic), stabilirea de noi impozite şi taxe de stat şi locale, în afară de cele prevăzute de prezentul cod, sau anularea ori modificarea impozitelor şi taxelor în vigoare privind determinarea subiecţilor impunerii şi a bazei impozabile, modificarea cotelor şi aplicarea facilităţilor fiscale se permit numai concomitent cu modificarea corespunzătoare a bugetului de stat şi a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale. [...]." ÎN DREPT

Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează în esenţă includerea în legislația fiscală a mărimii taxelor locale încasate de autoritățile publice locale, precum și excluderea unor taxe existente.

Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională interconexe, precum procedura de formare a bugetului public național, principiul autonomiei locale, implicit autonomia financiară și bugetară a unităților publice locale.

Articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale abilitează deputatul în Parlament cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

Curtea constată că obiectul controlului constituționalității îl constituie punctele 113-119, 122, 123 din Art. IX al Legii nr. 324 din 23 decembrie 2013 pentru modificarea și completarea unor acte legislative, prin care au fost operate modificări la Codul fiscal. Prin respectivele modificări au fost excluse o serie de taxe locale și instituite cote maxime, ce nu pot fi depășite, pentru cele existente.

Curtea reține că prevederile contestate ale Legii nr. 324 din 23 decembrie 2013 nu au mai fost obiect al controlului constituționalității.

Prin urmare, Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul Jurisdicţiei Constituţionale.

Reieșind din obiecțiile expuse în sesizare, Curtea constată că obiectul controlului îl constituie critica de neconstituţionalitate extrinsecă, sub aspectul procedurii de adoptare a normelor legale contestate, şi o critică de neconstituţionalitate intrinsecă , ce ţine de materia unor reglementări aduse prin legea de modificare a Codului Fiscal.

Curtea reţine că, potrivit normelor constituţionale, prerogativa Curții este de a stabili corelaţia dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

Prin urmare, Curtea Constituţională va analiza textul contestat din lege prin prisma normelor constituţionale.

Pentru a elucida corespunderea dispozițiilor contestate cu normele constituţionale, Curtea va opera, în special, cu prevederile articolului 131 alin. (4) și alin. (6), precum și cu prevederile articolului 109 din Constituție.

În același timp, Curtea respinge ca inadmisibilă ratione materiae solicitarea privind controlul constituționalității Hotărârii Guvernului nr. 1051 din 24 decembrie 2013 cu privire la proiectul legii bugetului de stat pe anul 2014, deoarece aceasta nu produce efecte juridice separate de proiectul legii pe care îl avizează, fiind doar una din etapele procedurii legislative, iar în conţinutul acesteia nu pot fi individualizate normele care s-ar referi la prevederile contestate.

Autorii sesizării pretind, în special, că prevederile contestate vin în contradicţie cu articolul 131 alin. (4) și alin. (6) din Constituție, potrivit căruia: „[...] (4) Orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sînt acceptate de Guvern. [...] (6) Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fară stabilirea sursei de finanţare." 1. Argumentele autorilor sesizării

Autorii sesizării susțin faptul că prevederile contestate contravin articolului 131 alin. (4) din Constituție, conform căruia orice amendament care atrage reducerea veniturilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sunt acceptate de Guvern. 2. Argumentele autorităţilor

Potrivit opiniei Parlamentului, în ceea ce privește norma constituțională privind acceptul de către Guvern al propunerilor legislative și amendamentelor care atrag majorarea sau reducerea veniturilor sau cheltuielilor bugetare, s-a menționat că prin Hotărârea nr. 1051 din 24 decembrie 2013 cu privire la proiectul legii bugetului de stat pe anul 2014 Guvernul a acceptat majorarea veniturilor și cheltuielilor bugetului de stat pe anul 2014, având în vedere aprobarea de către Parlament, la 23 decembrie 2013, a proiectului de lege nr. 491 din 3 decembrie 2013 pentru modificarea și completarea unor acte legislative și a proiectului legii bugetului de stat pe anul 2014 nr. 488 din 3 decembrie 2013.

În cadrul ședinței publice a Curții, reprezentantul Guvernului a susținut că norma constituțională de la art. 131 alin. (4) poate fi interpretată și în sensul posibilității Guvernului de a accepta orice propunere legislativă sau amendament care atrage majorarea sau reducerea veniturilor sau cheltuielilor bugetare și după adoptarea acestora de către legislativ. În acest sens, cu referire la speța examinată, Guvernul a aprobat Hotărârea nr. 1051 din 24 decembrie 2013 cu privire la proiectul legii bugetului de stat pe anul 2014.

În același timp, reprezentantul Guvernului a menționat că, în cazul în care Guvernul expune un aviz negativ după ce proiectele de legi care au un impact bugetar sunt adoptate, Parlamentul urmează să revoteze legea. 3. Aprecierea Curţii 3.1. Principii generale

Curtea reține că legiuitorul constituant a consacrat la articolul 131 din Constituție părțile componente ale bugetului public național, identificate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele raioanelor, oraşelor şi satelor, elemente interconexe, care împreună alcătuiesc sistemul bugetar unitar al statului.

Curtea menționează că mecanismul financiar al statului, parte integrantă a mecanismului economic, este format din totalitatea structurilor, formelor, metodelor, principiilor şi pârghiilor economico-financiare, prin intermediul cărora se constituie, se administrează şi se utilizează fondurile financiare publice ale statului, necesare îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor sale, direcţionate în special pentru o dezvoltare economică durabilă şi, pe această bază, pentru asigurarea unui standard de viaţă corespunzător.

În jurisprudența sa anterioară (Hotărârea nr. 23 din 6 septembrie 2013) Curtea a reținut: „65. Finanţele publice ale statului generează un întreg sistem de relaţii economice, exprimate sub formă bănească, prin intermediul cărora se asigură satisfacerea necesităţilor generale ale societăţii. Constituirea, repartizarea şi utilizarea fondurilor publice se realizează după metode şi tehnici specifice, având la bază principiul rambursabilităţii sau al nerambursabilităţii, care ulterior capătă diverse destinaţii. 66. Ansamblul metodelor şi tehnicilor, prin intermediul cărora instituţiile statului special create constituie şi utilizează resursele financiare publice, creează un sistem coerent de relaţii financiare, denumit „sistemul financiar-bugetar" . 67. Curtea menţionează că administrarea resurselor financiare în cadrul acestui sistem se realizează printr-un complex întreg de planuri financiare (bugete), care împreună formează sistemul bugetar . Acesta este un sistem unitar de bugete şi fonduri, care formează bugetul public naţional, cuprinzând: bugetul de stat; bugetul asigurărilor sociale de stat; bugetele unităţilor administrativ-teritoriale; fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală ."

Curtea constată că prin dispozițiile constituționale ale art. 131 constituanta legislativă instituie, pe de o parte, bazele fundamentale ale bugetului public național în materie de structură şi conținut, iar pe de altă parte, impune anumite restricţii imperative, inclusiv pentru legislativ, privind procesul bugetar. Cel de-al doilea aspect al conţinutului normei constituţionale invocate este reliefat pregnant de importanţa sistemului bugetar pentru securitatea economică a statului, fapt ce dictează impunerea unor rigori exigente şi previzibile, inclusiv procedurilor de elaborare de către autorităţile competente a tuturor componentelor bugetului naţional.

În același timp, toate aspectele procedurale, tehnice, metodice privind procesul bugetar sunt detaliate și reflectate de către legiuitor în cadrul legislativ subsecvent Legii Supreme, reieșind din competențele care îi revin prin prisma articolului 72 alin. (3) din Constituție.

Astfel, Legea nr. 847-XIII din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar și procesul bugetar, care constituie legea-cadru în domeniu, la articolul 2 preia construcția sistemului bugetar expusă la articolul 131 alin. (1) din Constituție.

Având în vedere construcția tehnico-juridică a actului legislativ menționat supra , Curtea constată caracterul special și general obligatoriu al acestuia în cadrul procesului de elaborare, examinare, aprobare, modificare și executare a bugetului statului.

Totodată, Curtea menționează că potrivit alineatului (4) al articolului 131 din Constituție „Orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sînt acceptate de Guvern ".

Astfel, Curtea reține prevederile Legii Supreme, care consacră obligativitatea existenţei acceptului prealabil al Guvernului în privința amendamentelor sau propunerilor legislative care implică majorarea sau reducerea cheltuielilor, veniturilor sau împrumuturilor, drept o condiție imperativă de la care legislativul nu poate deroga în procesul aprobării bugetului public național, nerespectarea căreia constituie o încălcare a procedurii stabilit e de Constitu ţ ie, î n materie de legiferare î n domeniul bugetar . Acest principiu constituțional este incident procedurii bugetare.

În Hotărârea nr. 29 din 22 mai 2001 privind interpretarea prevederilor art. 131 alin. (4) din Constituția Republicii Moldova, Curtea a subliniat: „Condiţia imperativă privind controlul apriori al autorităţii executive asupra procesului bugetar este determinată de dreptul şi obligaţiunea Guvernului de a asigura realizarea politicii interne şi externe a statului, expusă în programul său de activitate, acceptat de Parlament (art. 96, art. 98 alin. (3) din Constituţie)." 3.2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

Curtea reiterează că, potrivit normelor constituționale, bugetele unităţilor administrativ-teritoriale fac parte din bugetul public național.

În acelaşi sens, articolul 2 din Legea nr.397/2003 privind finanțele publice locale menționează că finanţele publice locale fac parte integrantă din sistemul finanţelor publice şi includ bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, care reprezintă totalitatea veniturilor şi cheltuielilor pentru exercitarea funcţiilor ce sînt în competenţa acestora conform legislaţiei şi a funcţiilor delegate de Parlament la propunerea Guvernului.

Articolul 4 al Legii nr.397/2003 stipulează că veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe, alte venituri prevăzute de legislaţie şi se formează din: a) venituri proprii; b) mijloace speciale; c) defalcări, conform cotelor procentuale, de la impozitele şi taxele de stat; d) transferuri cu destinaţie generală; d 1 ) transferuri cu destinaţie specială; d 2 ) granturi; e) fonduri speciale.

În conformitate cu art. 9 din legea menționată mai sus, veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale sub formă de transferuri se efectuează de la bugetul de stat , iar volumul acestor transferuri se stabilește expres în legea bugetului de stat pentru fiecare unitate administrativ-teritorială. Concomitent, potrivit art. 16 din Legea nr. 847-XIII din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar și procesul bugetar, Ministerul Finanțelor elaborează proiectul bugetului de stat, inclusiv în baza propunerilor de venituri ale autorităților administrației publice locale.

Astfel, în contextul prevederilor enunțate, Curtea observă o interdependență directă între legea bugetului de stat și bugetele unităţilor administrativ-teritoriale , părți componente ale bugetului public național.

Suplimentar, Curtea menționează că bugetele locale se formează din veniturile proprii, în care se includ taxele locale aplicate conform Codului fiscal.

Curtea reține că prin amendamentele operate la Codul fiscal, adoptate prin Legea nr. 324 din 23 decembrie 2013 pentru modificarea și completarea unor acte legislative, au fost excluse din rândul taxelor locale taxa de la posesorii de câini, taxa pentru parcaj și taxa pentru evacuarea deșeurilor. Totodată, au fost stabilite cote maxime la taxele locale prevăzute de Anexa la Titlul VII din Codul fiscal.

Curtea menționează că prevederile legal-fiscale anterioare modificărilor stabileau doar denumirea taxei, baza impozabilă a obiectului impunerii, unitatea de măsură a cotei și termenul de plată. Mărimea fiecărei taxe era stabilită individual de către autoritatea publică locală a unităţii administrativ-teritoriale.

Curtea observă că prevederile contestate au fost incluse prin Legea nr. 324 din 23 decembrie 2013, care stabilește noua politică bugetar-fiscală .

În acest sens, Curtea reține faptul că modificările operate la Codul fiscal, supuse controlului constituționalității, au vizat în mod direct politica bugetar-fiscală a statului, care, prin prisma articolelor 6 alin. (1) și 18 alin. (1) din Legea nr. 847 din 24 mai 1996, constituie baza cadrului bugetar pe termen mediu al statului și, în mod implicit, cadrul de venituri și cheltuieli bugetare pe anii respectivi.

Examinând Hotărârea Guvernului nr. 959 din 3 decembrie 2013 privind aprobarea proiectului de lege pentru modificarea și completarea unor acte legislative, căreia în Parlament i-a fost atribuit numărul de ordine 491, Curtea reține că prevederile contestate nu au făcut obiectul politicii bugetar-fiscale aprobate de către Guvern. Respectivele amendamente au fost incluse ulterior adoptării proiectului în prima lectură de către Parlament la 17 decembrie 2013.

De asemenea, în cadrul ședinței publice a Curții atât Parlamentul, cât şi Guvernul nu au putut comunica instanţei de jurisdicţie constituţională identitatea autorului (autorilor) amendamentelor, atribuind calitatea de autor Comisiei economie, buget şi finanţe.

Totodată, Curtea atestă faptul că amendamentele contestate de către autorii sesizării au fost adoptat e de c ă tre Parlament f ă r ă acceptul Guvernului , fără să se efectueze o analiză economică detaliată, fără evaluarea repercusiunilor asupra bugetului public național în general și a bugetelor locale în special și fără identificarea mijloacelor bugetare suplimentare în vederea menținerii echilibrului bugetar stabilit, încălcându-se astfel prevederile constituţionale extrinseci ale procedurii bugetare prevăzute la articolul 131 alin.(4) și alin. (6) din Constituţie.

Astfel, reieșind din cele elucidate Curtea menţionează că, în conformitate cu exigenţele constituţionale, orice iniţiativă sau propunere legislativă cu impact bugetar urmează a fi prezentată numai după identificarea sursei de finanţare şi cu acceptul prealabil al Guvernului . În acest sens, prevederea alineatului (4) al articolului 131 din Constituție urmează a fi aplicată în coroborare cu alineatul (6) al acestui articol.

La fel, Curtea nu poate echivala, în sensul articolului 131 alin.(4) din Constituţie, ca fiind un accept al Guvernului Hotărârea nr.1051 din 24 decembrie 2013 cu privire la proiectul legii bugetului de stat pe anul 2014, invocată atât de către reprezentantul Parlamentului, cât și de către reprezentantul Guvernului. Din norma constituțională se deduce în mod univoc faptul că acceptul Guvernului urmează să preceadă adoptarea proiectelor de legi cu impact bugetar în lectură finală, or, respectiva Hotărâre a fost adoptată post-factum. Ba mai mult, din cuprinsul acesteia nu pot fi desprinse constatări și concluzii care s-ar raporta nemijlocit la normele supuse controlului constituționalității.

Astfel, din cele menționate mai sus, Curtea respinge opinia reprezentantului Guvernului, potrivit căreia norma constituțională poate fi interpretată și în sensul „unui accept posterior". La fel, cu referire la argumentul reprezentantului Guvernului privind necesitatea revotării unei legi cu impact bugetar, în ipoteza în care avizul executivului este negativ, Curtea menționează că legislația în vigoare nu cuprinde procedura de revotare a unei legi.

Curtea reţine că Guvernul nu poate renunţa la un drept/o obligaţie constituţională, inclusiv de a-şi exprima acceptul sau refuzul în privinţa unor propuneri legislative sau amendamente cu impact bugetar .

În respectiva succesiune a expunerii, Curtea nu poate accepta nici argumentul reprezentanților Parlamentului și al Guvernului care au susținut că în cadrul ședinței plenare a Parlamentului din data de 23 decembrie 2013 ministrul finanțelor a acceptat toate amendamentele la politica bugetar-fiscală.

Curtea subliniază că, potrivit normei constituționale, acceptul urmează să vină din partea Guvernului, și nu a unui membru al executivului . Potrivit articolului 97 din Constituţie şi articolului 4 din Legea nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern, acesta este un organ colegial şi se compune din Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceprim-miniştri, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege. Articolul 30 din Legea cu privire la Guvern stipulează că pentru exercitarea atribuţiilor constituţionale şi a celor ce decurg din prevederile legale, precum şi pentru organizarea executării legilor, Guvernul adoptă hotărâri care se semnează de către Prim-ministru. Caracterul colegial al Guvernului rezidă în coparticiparea tuturor membrilor săi la procesul de luare a deciziilor, care se adoptă cu majoritatea voturilor .

De asemenea, Curtea reține că, potrivit Hotărârii Guvernului nr. 872 din 1 noiembrie 2013 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la reprezentantul Guvernului în Parlament și la Curtea Constituțională, în cazul în care, prin amendamentele formulate de către deputaţi în cadrul comisiilor parlamentare sau al fracţiunilor parlamentare, în şedinţa în plen a Parlamentului se aduc modificări esenţiale la proiectele actelor normative iniţiate de Guvern, acestea pot fi susţinute de reprezentantul Guvernului numai după consultarea Prim-ministrului şi viceprim-miniştrilor sau, după caz, a Guvernului .

Cu referire la obligativitatea avizării de către executiv a propunerilor legislative și amendamentelor care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare, Curtea s-a pronunțat anterior în Hotărârea nr. 5 din 18 februarie 2011, potrivit căreia: „În general, soluţiile bugetare şi fiscale au implicaţii social-economice considerabile. Ele creează condiţii pentru creşterea economiei şi, implicit, a nivelului de viaţă a populaţiei, sau dimpotrivă, provoacă blocaje economice, şomaj, sărăcie. O economie sănătoasă duce la consolidarea finanţelor publice, şi invers. Este motivul pentru care art. 131 alin. (4) din Constituţie prevede avizarea de către Guvern a iniţiativelor legislative privind modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat."

La fel, în Hotărârea nr. 29 din 22 mai 2001 Curtea a menționat: „[...] prin prevederile art. 131 alin. (4) din Constituţie se urmăreşte asigurarea reală a executării bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat reprezentate sub formă de venituri şi cheltuieli. Condiţia cuprinsă în norma constituţională, care prevede că propunerea legislativă sau amendamentul care atrage majorarea sau reducerea veniturilor sau cheltuielilor bugetare poate fi adoptată numai după ce este acceptată de Guvern, are drept scop menţinerea echilibrului bugetar."

Curtea reiterează că limitarea modului de exercitare a inițiativei legislative și condiționarea restrictivă a procedurii legislative în domeniul bugetar are la bază rațiunea competențelor de ordin executiv ale Guvernului, care, în virtutea articolului 96 din Constituţie, asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice, iar conform articolului 32 alin. (1) din Legea nr. 847/1996, este responsabil de executarea bugetului de stat.

În Hotărârea nr. 29 din 22 mai 2001 privind interpretarea prevederilor art. 131 alin. (4) din Constituția Republicii Moldova, Curtea a menționat: „Raţiunea de stat determină în general competenţa Guvernului şi în special atribuţiile sale în domeniul finanţelor, creditelor, impozitelor, preţurilor şi circulaţiei monetare. Dreptul Guvernului de a accepta (sau de a nu accepta) majorarea sau reducerea veniturilor, cheltuielilor bugetare printr-o propunere legislativă sau amendament, drept care rezultă expres din norma supusă interpretării, este condiţionat de dispoziţiile constituţionale privind sistemul finanţelor publice naţionale, formarea, administrarea, utilizarea şi controlul cărora, în temeiul art. 130 alin. (1) din Constituţie, sînt reglementate prin lege."

Curtea atestă că norma art.131 alin. (4) din Constituţie este unica normă constituţională ce impune o dependenţă decizională directă a Parlamentului faţă de Guvern. O astfel de reglementare, după cum s-a menţionat la §43, legislatorul constituant a edictat-o în vederea corelării eforturilor autorităţii ce adoptă bugetul naţional, ca plan al finanţelor publice anuale, cu eforturile autorităţii ce execută acest buget. De asemenea, scopul normei constituționale este de a preveni situaţiile de intervenţii legislative imprevizibile ce pot perturba toate procesele bugetare planificate de executiv în baza programelor legislative. Or, planurile bugetare au o programare de lungă durată ce necesită corelări cu posibilităţile şi capacităţile financiare publice de minimum un an, iar estimările se efectuează de autorităţile executive conform art.17 şi art. 18 din Legea nr.847-XIII din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar și procesul bugetar „pe anul bugetar imediat următor şi pe încă cel puţin 2 ani ulteriori".

Curtea reține că amendamentele contestate au impact direct atât asupra veniturilor bugetare în sensul micșorării acestora, or, în conformitate cu articolul 8 alin. (1) din Legea nr. 847 din 24 mai 1996, veniturile bugetare se constituie inclusiv din taxe, precum și asupra cheltuielilor bugetare, care în sensul articolului 10 alin. (1) din aceeași lege sunt determinate de alocațiile specificate în legea bugetară și includ, printre altele, transferurile pentru autoritățile administrației publice locale.

De asemenea, având în vedere prevederile articolului 13 4 din Legea nr. 847/1996, conform căruia toate veniturile și toate cheltuielile statului se includ în buget, iar veniturile și cheltuielile fiecărui element al sistemului bugetar se consolidează în bugetul public național, Curtea constată că amendamentele operate la Codul fiscal prin Legea nr. 324 din 23 decembrie 201