Hotărâre nr. 7 din 13.02.2014

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituţională la 3 februarie 2014, în temeiul art. 135 alin. (1) lit. a) din Constituţie, art. 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art. 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, de către deputaţii în Parlament, dnii Mihai Ghimpu, Valeriu Munteanu, Gheorghe Brega şi dna Corina Fusu, pentru controlul constituţionalităţii Art. IX pct.34 din Legea nr. 324 din 23 decembrie 2013 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, prin care art.88 din Codul fiscal a fost completat cu alineatul (7).

Autorii sesizării au pretins, în special, că prevederile alineatului (7) din art. 88 al Codului fiscal, introduse prin Legea nr. 324 din 23 decembrie 2013, prin care a fost instituit dreptul persoanelor fizice de a dispune asupra destinației cotei de 2% din impozitul pe venit din salariu, prin direcționarea către organizațiile necomerciale de utilitate publică și instituțiile religioase, contravin articolelor 6, 7, 8, 72, 74, 109, 130 şi 131 din Constituţie, precum şi prevederilor actelor internaţionale.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 4 februarie 2014 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei. Totodată, a fost respinsă solicitarea de suspendare a acţiunii prevederilor contestate, în favoarea examinării sesizării în regim de urgenţă.

În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opinia Parlamentului, Guvernului, Președintelui Republicii Moldova, Consiliului Național pentru Participare și organizației comerciale „Business Consulting Institute".

În şedinţa plenară publică a Curţii sesizarea a fost susţinută de dl Valeriu Munteanu, deputat în Parlament, autor al sesizării. Parlamentul a fost reprezentat de dl Valeriu Ghilețchi, deputat, și Sergiu Chirică, consultant principal în cadrul Direcţiei generale juridice a Secretariatului Parlamentului. Guvernul a fost reprezentat de dl Nicolae Eșanu, viceministru al justiţiei. ÎN FAPT

La 23 decembrie 2013 Parlamentul a adoptat Legea nr. 324 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, ce vizează politica bugetar-fiscală pe anul 2014. Prin această lege, inter alia , au fost operate modificări la Codul fiscal.

Prin amendamentele operate la Codul fiscal, supuse controlului constituționalității, a fost instituit dreptul persoanelor fizice de a dispune asupra destinației unei cote de până la 2% din suma impozitului pe venit din salariu calculat la buget, prin redirecționare către organizațiile necomerciale de utilitate publică și instituțiile religioase, în vederea susținerii acestora.

Proiectul politicii bugetar-fiscale a fost aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 959 din 3 decembrie 2013 și a fost înregistrat în Parlament cu nr. 491 la aceeaşi dată.

Amendamentele operate la Codul fiscal, privind redirecționarea cotei de 2% din suma calculată la buget a impozitului pe venit din salariu, nu s-au regăsit în proiectul legii aprobat de către Guvern. Respectivele prevederi au fost incluse de către Parlament la adoptarea proiectului de lege în lectură finală (23 decembrie 2013), fiind propuse de către Comisia economie, buget și finanțe (conform raportului asupra proiectului pentru a doua lectură nr. CEB nr. 6/755 din 23 decembrie 2013).

De asemenea, asupra completărilor propuse, care vizează în mod direct politica bugetar-fiscală a statului, nu a fost solicitat acceptul Guvernului, în conformitate cu articolul 131 alin. (4) din Constituție. Necesitatea solicitării acordului Guvernului a fost constatată după adoptarea proiectului de lege.

Astfel, la solicitarea Președintelui Parlamentului prin scrisoarea nr. DDP/C-6/243 din 24 decembrie 2013, Guvernul a adoptat post factum Hotărârea nr. 1051 din 24 decembrie 2013 „Cu privire la proiectul legii bugetului de stat pe anul 2014". În respectiva hotărâre se menționează că: „Având în vedere aprobarea de către Parlament, la 23 decembrie 2013, a proiectului de lege pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (nr. 491 din 3 decembrie 2013 referitor la politica bugetar-fiscală pe anul 2014) şi, ulterior, a proiectului legii bugetului de stat pe anul 2014 (nr. 488 din 3 decembrie 2013), cu amendamentele operate, se acceptă majorarea veniturilor şi a cheltuielilor bugetului de stat pe anul 2014 de la 25 682 041,6 mii lei şi 28 085 074,8 mii lei la 25 814 830,3 mii lei şi, respectiv, 28 217 863,5 mii lei."

Legea nr. 324 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative a fost publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova la 31 decembrie 2013 și a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2014.

Prevederile relevante ale Regulamentului Parlamentului, adoptat prin Legea nr. 797-XIII din 2 aprilie 1996 (M.O., 2007, nr. 50, art. 237) sunt următoarele: Articolul 47 Condițiile exercitării dreptului de inițiativă legislativă și subiecții acestui drept „ [...] (6) Proiectul de act legislativ şi propunerea legislativă se depun spre dezbatere împreună cu o expunere a obiectivului, scopului, concepţiei viitorului act, a locului acestuia în legislaţia în vigoare, precum şi a efectelor sale social-economice şi de altă natură, potrivit cerinţelor Legii privind actele legislative nr. 780-XV din 27 decembrie 2001. Se indică totodată persoanele care au luat parte la elaborarea proiectului şi se anexează rezultatele expertizelor şi cercetărilor efectuate în cadrul elaborării, precum şi rezultatele consultării publice a proiectului. În cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare, materiale şi de altă natură, se anexează fundamentarea economico-financiară. [...]." Articolul 58 Avizarea de către Guvern a proiectelor de acte legislative și a propunerilor legislative „ [...] (2) Avizul Guvernului este obligatoriu, conform prevederilor art. 131 din Constituţie, la proiectele de acte legislative şi la propunerile legislative sau la amendamentele care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau a împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare."

Prevederile relevante ale Legii nr. 780-XV din 27 decembrie 2001 privind actele legislative (M.O., 2002, nr. 36-38, art. 210) sunt următoarele: Articolul 3 Trăsăturile și calitatea actului legislativ „ [...] (2) Actul legislativ trebuie să respecte condiţiile legalităţii, accesibilităţii, preciziei şi, o dată intrat în vigoare, este executoriu şi opozabil tuturor subiectelor de drept." Articolul 4 Principiile de bază ale legiferării „(1) Actul legislativ trebuie să corespundă prevederilor tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, principiilor şi normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional, inclusiv legislaţiei comunitare. (2) Actul legislativ trebuie să corespundă dispoziţiilor constituţionale şi să fie în concordanţă cu cadrul juridic existent, cu sistemul de codificare şi unificare a legislaţiei. (3) La elaborarea, adoptarea şi aplicarea actului legislativ se respectă principiile: a) oportunităţii, coerenţei, consecvenţei şi echilibrului între reglementările concurente; b) consecutivităţii, stabilităţii şi predictabilităţii normelor juridice; c) transparenţei, publicităţii şi accesibilităţii."

Prevederile relevante ale Legii nr. 847-XIII din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar și procesul bugetar (republicat în M.O., 2005, ediție specială) sunt următoarele: Articolul 2 Sistemul bugetar „Sistemul bugetar este un sistem unitar de bugete şi fonduri, care constituie bugetul public naţional, cuprinzând: a) bugetul de stat; b) bugetul asigurărilor sociale de stat; c) bugetele unităţilor administrativ-teritoriale; d) fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală." Articolul 6 Politica bugetar-fiscală „(1) Îndeplinindu-și responsabilitățile în condițiile prezentei legi, Ministerul Finanțelor, Guvernul și Parlamentul acționează pentru asigurarea: a) elaborării unui buget în condițiile: - stabilității monedei naționale; - stabilității la prețuri și salarii; - dezvoltării stabile a economiei; b) echilibrului în timp al colectării veniturilor și efectuării cheltuielilor; [...]." Articolul 7 Clasificația bugetară „(1) Bugetele se elaborează şi se execută în baza unui sistem unic de clasificaţie bugetară. (2) Clasificaţia bugetară include clasificaţia veniturilor bugetare, clasificaţia funcţională, clasificaţia organizaţională şi clasificaţia economică a cheltuielilor bugetare, după cum urmează: a) clasificaţia veniturilor bugetare grupează veniturile bugetare în baza legislaţiei ce determină sursele de venituri; b) clasificaţia funcţională a cheltuielilor bugetare grupează cheltuielile bugetare ce reflectă utilizarea mijloacelor financiare în scopul implementării funcţiilor de bază ale statului; [...]." Articolul 8 Veniturile bugetare „(1) Veniturile bugetare se constituie din impozite, taxe, granturi şi alte încasări. [...]." Articolul 10 Cheltuielile bugetare „(1) Cheltuielile bugetare sînt determinate de alocaţiile specificate în legea bugetară anuală. (2) Cheltuielile includ: [...] f) transferuri pentru autorităţile administraţiei publice locale, instituţiile finanţate de la buget, întreprinderile de stat; [...]" Articolul 11 Balanța bugetului „(1) Egalitatea între venituri şi cheltuieli reprezintă echilibrul bugetului. [...] (3) Dacă cheltuielile depăşesc veniturile, rezultă deficit bugetar. [...]." Articolul 13 4 Principiul unității „(1) Toate veniturile şi toate cheltuielile statului se includ în buget. (2) Veniturile şi cheltuielile fiecărui element al sistemului bugetar se consolidează în bugetul public naţional. [...]." Articolul 14 Scopurile bugetului de stat „Scopurile bugetului de stat sînt: [...] c) asigurarea echilibrului bugetar necesar pentru menţinerea unei situaţii macroeconomice stabile a statului; d) asigurarea administrării efective, calitative şi responsabile a finanţelor aflate la dispoziţia Guvernului. [...]." Articolul 16 Bazele elaborării bugetului de stat „Ministerul Finanţelor, în condiţiile art. 15 alin. (2), elaborează proiectul bugetului de stat bazat pe: a) scopurile prevăzute la art. 14; b) sursele de venituri şi destinaţia cheltuielilor; [...] d) propunerile de venituri ale autorităţilor administraţiei publice locale prezentate în condiţiile titlului III; [...]." Articolul 18 Cadrul bugetar pe termen mediu „(1) În temeiul estimărilor Ministerului Finanţelor, efectuate în baza prevederilor art.17, Guvernul, în fiecare an, aprobă în termene proxime prognoza cadrului bugetar pe termen mediu, care include obiectivele politicii bugetar-fiscale pe anul bugetar imediat următor şi pe încă cel puţin 2 ani ulteriori, precum şi cadrul de venituri şi cheltuieli bugetare pe anii respectivi, inclusiv limitele de cheltuieli pe autorităţi ale administraţiei publice centrale." Articolul 29 Examinarea în prima lectură „(1) În decursul primei lecturi, Parlamentul audiază raportul Guvernului şi coraportul Comisiei pentru buget şi finanţe asupra proiectului legii bugetare anuale şi examinează: a) direcţiile principale ale politicii bugetar-fiscale; b) concepţiile de bază ale proiectului. [...]." Articolul 30 Examinarea în a doua lectură „(1) În decursul lecturii a doua, Parlamentul, la prezentarea Comisiei pentru buget şi finanţe, examinează: a) veniturile estimate sub formă de calcule şi structura lor; b) cheltuielile estimate, structura şi destinaţia lor; c) deficitul sau excedentul bugetului de stat. [...]." Articolul 31 Examinarea în a treia lectură „ [...] (2) Până la 5 decembrie a fiecărui an, Parlamentul adoptă legea bugetară anuală." Articolul 32 Responsabilitatea pentru executarea bugetului de stat „(1) Responsabilitatea generală pentru executarea bugetului de stat revine Guvernului. [...]." Articolul 45 Bugetele unităților administrativ-teritoriale „(1) Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale asigură cu resurse financiare efectuarea măsurilor pentru satisfacerea necesităţilor social-economice şi culturale ale populaţiei şi pentru dezvoltarea teritoriului din subordine, în condiţiile Legii privind administraţia publică locală şi ale altor acte legislative. (2) Procesul elaborării şi executării bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se reglementează prin Legea privind finanţele publice locale. [...]."

Prevederile relevante ale Legii nr. 397-XV din 16 octombrie 2003 privind finanțele publice locale (M.O., 2003, nr. 248-253, art. 996) sunt următoarele: Articolul 1 Noțiuni de bază „În sensul prezentei legi, se definesc următoarele noţiuni principale: bugetele unităţilor administrativ-teritoriale - bugetele locale care reprezintă bugetele satelor (comunelor), oraşelor (municipiilor, cu excepţia municipiilor Bălţi şi Chişinău), bugetele raionale, bugetul central al unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special, bugetele municipale Bălţi şi Chişinău; [...] venituri proprii - venituri ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, formate, conform Codului fiscal şi altor acte legislative, din impozitele, taxele şi alte plăţi care se încasează direct şi integral la bugetele respective; [...]." Articolul 2 Finanțele publice locale „(1) Finanţele publice locale fac parte integrantă din sistemul finanţelor publice şi includ bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întîi şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, care reprezintă totalitatea veniturilor şi cheltuielilor pentru exercitarea funcţiilor ce sînt în competenţa acestora conform legislaţiei şi a funcţiilor delegate de Parlament la propunerea Guvernului. [...]." Articolul 3 Garanțiile autonomiei financiare „(1) Bugetele unităţilor administrativ-teritoriale constituie elemente independente care se elaborează, se aprobă şi se execută în condiţii de autonomie financiară, în conformitate cu prevederile prezentei legi şi ale Legii privind administraţia publică locală. (2) Suma veniturilor aprobate (prognozate) şi neîncasate în bugetul unităţii administrativ-teritoriale, precum şi cheltuielile efectuate suplimentar de la bugetul acesteia nu se recuperează de la bugetul de alt nivel. [...] (5) Autorităţile administraţiei publice locale urmează a fi consultate în modul corespunzător asupra procedurilor de redistribuire a resurselor ce urmează a fi alocate acestora, precum şi asupra modificărilor operate în legislaţie referitor la funcţionarea sistemului finanţelor publice locale." Articolul 4 Veniturile bugetelor unităților administrativ-teritoriale „(1) Veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe, alte venituri prevăzute de legislaţie şi se formează din: a) venituri proprii; b) mijloace speciale; c) defalcări, conform cotelor procentuale, de la impozitele şi taxele de stat, stabilite prin prezenta lege; d) transferuri cu destinaţie generală; d 1 ) transferuri cu destinaţie specială; d 2 ) granturi; e) fonduri speciale." Articolul 5 Repartizarea veniturilor între bugetele unităților administrativ-teritoriale „(1) Veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe, alte venituri prevăzute de legislaţie şi se formează din: [...] 2) defalcări de la impozitul pe venitul persoanelor fizice , excepţie făcînd bugetele satelor (comunelor) şi ale oraşelor (municipiilor) din componenţa unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special: a) pentru bugetele satelor (comunelor) şi oraşelor (municipiilor), cu excepţia oraşelor-reşedinţă de raion, - 75% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective; b) pentru bugetele satelor (comunelor) şi oraşelor (municipiilor), cu excepţia oraşelor-reşedinţă de raion, - 75% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective; [...] (2) Veniturile bugetelor raionale se formează din: [...] 2) defalcări de la următoarele tipuri de impozite şi taxe de stat: a) impozitul pe venitul persoanelor fizice - 25% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective; [...]." (4) Veniturile bugetului municipal Bălţi şi bugetului municipal Chişinău se formează din: [...] 2) defalcări de la următoarele tipuri de impozite şi taxe de stat: a) impozitul pe venitul persoanelor fizice : - pentru bugetul municipal Bălţi - 45% din volumul total colectat pe teritoriul municipiului Bălţi (cu excepţia unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întîi din componenţa municipiului); - pentru bugetul municipal Chişinău - 50% din volumul total colectat pe teritoriul municipiului Chişinău (cu excepţia unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întîi din componenţa municipiului); [...]." Articolul 7 Cheltuielile bugetelor unităților administrativ-teritoriale „(1) În bugetele unităţilor administrativ-teritoriale se prevăd alocaţii necesare asigurării funcţionării instituţiilor publice şi serviciilor publice din unitatea administrativ-teritorială respectivă. [...] (2) Cheltuielile anuale ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se aprobă de autoritatea reprezentativă şi deliberativă respectivă numai în limita resurselor financiare disponibile. Această prevedere nu are efect în cazul angajării împrumuturilor prevăzute la art. 14 din prezenta lege. [...]." Articolul 12 Balanța bugetului „(1) Bugetele anuale ale unităţilor administrativ-teritoriale nu pot fi aprobate şi executate cu deficit bugetar. [...] (3) Autorităţile administraţiei publice locale sînt obligate să întreprindă toate măsurile necesare pentru menţinerea echilibrului bugetar. (4) În cazul în care nu se încasează venituri în mărimea sumei aprobate, autoritatea reprezentativă şi deliberativă respectivă este obligată să reducă cheltuielile ce includ obligaţiile şi plăţile stabilite în scopul încheierii anului cu un buget echilibrat, prin rectificarea bugetului unităţii administrativ-teritoriale respective." Articolul 19 Elaborarea bugetelor unităților administrativ-teritoriale „(1) Autorităţile administraţiei publice locale sînt responsabile de elaborarea şi aprobarea bugetelor proprii conform prevederilor legale, în baza clasificaţiei bugetare şi metodologiei bugetare aprobate de Ministerul Finanţelor. [...]." Articolul 20 Examinarea și aprobarea bugetelor unităților administrativ-teritoriale „(1) Autoritatea executivă prezintă autorităţii reprezentative şi deliberative respective, printr-o dispoziţie, cel târziu la data de 1 noiembrie, proiectul bugetului unităţii administrativ-teritoriale pe anul următor spre examinare şi aprobare. (2) Proiectul bugetului unităţii administrativ-teritoriale, însoţit de nota informativă, prezentat spre aprobare autorităţii reprezentative şi deliberative respective, include: [...] b) anexele la proiectul deciziei, în care se vor reflecta: - veniturile şi cheltuielile bugetului respectiv prevăzute pentru anul bugetar următor; - cotele impozitelor şi taxelor locale ce vor fi încasate în buget; [...] (6) Autoritatea reprezentativă şi deliberativă aprobă bugetul unităţii administrativ-teritoriale pe anul bugetar următor cel târziu la data de 10 decembrie ." Articolul 25 Repartizarea veniturilor și a cheltuielilor bugetelor unităților administrativ-teritoriale „[...] (2) Până la data de 20 decembrie, autoritatea executivă aprobă repartizarea veniturilor şi cheltuielilor bugetului unităţii administrativ-teritoriale conform clasificaţiei bugetare."

Prevederile relevante ale Legii nr. 435-XVI din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea administrativă (M.O., 2007, nr. 29-31, art. 91) sunt următoarele: Articolul 1 Noțiuni de bază „În sensul prezentei legi, se definesc următoarele noţiuni: autonomie locală - dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor publice locale de a reglementa şi gestiona, în condiţiile legii, sub propria lor responsabilitate şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice ; autonomie decizională - dreptul autorităţilor publice locale de a adopta liber decizii, în condiţiile legii, fără intervenţii din partea altor autorităţi publice, în scopul realizării intereselor sale; [...] autonomie financiară şi bugetară - dreptul autorităţilor publice locale de a dispune de resurse financiare proprii suficiente şi de a le utiliza liber, în condiţiile legii, prin adoptarea propriilor bugete locale; [...]." Articolul 3 Principiile descentralizării administrative „Descentralizarea administrativă are la bază următoarele principii: a) principiul autonomiei locale, care presupune garantarea dreptului şi capacităţii efective a autorităţilor publice locale de a reglementa şi gestiona, conform legii, sub propria lor responsabilitate şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice; b) principiul subsidiarităţii, care presupune exercitarea responsabilităţilor publice de către autorităţile care sînt cel mai aproape de cetăţeni, cu excepţia cazurilor în care intervenţia autorităţilor de nivel superior prezintă avantaje evidente ce rezultă din volumul şi natura responsabilităţilor şi din necesitatea de a asigura eficacitatea acţiunii publice; [...] d) principiul integrităţii competenţelor, care presupune că orice competenţă atribuită autorităţilor publice locale trebuie să fie deplină şi exclusivă, exercitarea acesteia nu poate fi contestată sau limitată de o altă autoritate decât în cazurile prevăzute de lege; e) principiul corespunderii resurselor cu competenţele, care presupune corespunderea resurselor financiare şi materiale alocate autorităţilor publice locale cu volumul şi natura competenţelor ce le sînt atribuite pentru a asigura îndeplinirea eficientă a acestora; [...] g) principiul dialogului instituţional, care presupune informarea şi consultarea de către stat, în timp util, a autorităţilor publice locale, în procesul de planificare şi de luare a deciziilor, prin structurile lor asociative, asupra oricăror chestiuni ce le privesc în mod direct ori sînt legate de procesul descentralizării administrative. [...]." Articolul 8 Consultarea autorităților administrației publice locale „(1) Autorităţile administraţiei publice locale sînt consultate în procesul de elaborare, adoptare sau modificare a legilor sau altor acte normative referitoare la organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale. [...]." Articolul 11 Capacitatea administrativă „(1) O unitate administrativ-teritorială este considerată viabilă din punct de vedere administrativ dacă ea dispune de resurse materiale, instituţionale şi financiare necesare pentru gestionarea şi realizarea eficientă a competenţelor ce îi revin. (2) Capacitatea administrativă este recunoscută ca fiind adecvată statutului legal al unei autorităţi publice locale atunci când cheltuielile administrative ale acesteia nu depăşesc 30 la sută din suma totală a veniturilor proprii. [...]." Articolul 12 Descentralizarea financiară „(1) Autorităţile publice locale se bucură, în condiţiile legii, de autonomie financiară, adoptă bugetul lor propriu care este independent şi separat de bugetul de stat. (2) Unităţile administrativ-teritoriale dispun în mod efectiv de resurse financiare proprii, pe care le utilizează liber în realizarea competenţelor lor. (3) Autorităţile publice locale dispun de venituri fiscale proprii, stabilite de Legea privind finanţele publice locale, care constituie baza fiscală a unităţii administrativ-teritoriale. Ele dispun, de asemenea, şi de alte venituri proprii stabilite de legea menţionată şi de alte acte normative. (4) În vederea sporirii capacităţii financiare, autorităţilor publice locale li se acordă transferuri cu destinaţie generală. Modalităţile de calcul al sumei generale a acestor transferuri sînt stabilite de Legea privind finanţele publice locale. [...]."

Prevederile relevante ale Legii nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală (M.O., 2007, nr. 32-35, art. 116) sunt următoarele: Articolul 3 Principiile de bază ale administrării publice locale „(1) Administrarea publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor publice locale şi consultării cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit. (2) Autorităţile administraţiei publice locale beneficiază de autonomie decizională, organizaţională, gestionară şi financiară, au dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor publice locale, exercitându-şi, în condiţiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat. [...]." Articolul 7 Autonomia și legalitatea în activitatea autorităților administrației publice locale „În realizarea competenţelor lor, autorităţile administraţiei publice locale dispun de autonomie, consfinţită şi garantată prin Constituţia Republicii Moldova, Carta Europeană a Autonomiei Locale şi prin alte tratate la care Republica Moldova este parte." Articolul 9 Suportul financiar al autonomiei locale „Pentru asigurarea autonomiei locale, autorităţile administraţiei publice locale elaborează, aprobă şi gestionează în mod autonom bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, având dreptul să pună în aplicare taxe şi impozite locale şi să stabilească cuantumul lor în condiţiile legii." Articolul 10 Organizarea activității autorităților publice locale „(3) Autorităţile administraţiei publice centrale nu pot să stabilească ori să impună competenţe autorităţilor publice locale fără o evaluare prealabilă a impactului financiar pe care aceste competenţe l-ar putea genera, fără o consultare a autorităţilor locale de nivelul corespunzător şi fără ca colectivităţile locale să fie asigurate cu mijloacele financiare necesare. [...]." Articolul 81 Finanțele publice locale „(1) Finanţele unităţilor administrativ-teritoriale se administrează în condiţiile Legii privind finanţele publice locale, conform principiului autonomiei locale. [...] (3) Autorităţile publice locale dispun de bază fiscală proprie (distinctă de cea a statului), constituită din impozite, cuantumul cărora este stabilit în conformitate cu Legea finanţelor publice locale. Baza fiscală a autorităţilor publice locale va fi proporţională competenţelor lor proprii prevăzute de Constituţie, de prezenta lege şi de alte acte legislative. [...] (6) Procedurile de distribuire a resurselor financiare proprii ale autorităţilor publice locale, precum şi orice modificare a legislaţiei referitoare la funcţionarea sistemului finanţelor publice locale vor fi coordonate în mod obligatoriu cu structurile reprezentative ale autorităţilor publice locale ."

Prevederile relevante ale Codului fiscal nr. 1163-XIII din 24 aprilie 1997 (republicat în M.O., 2007, pag. 4) sunt următoarele: Articolul 6 Impozite şi taxe şi tipurile lor „(1) Impozitul este o plată obligatorie cu titlu gratuit, care nu ţine de efectuarea unor acţiuni determinate şi concrete de către organul împuternicit sau de către persoana cu funcţii de răspundere a acestuia pentru sau în raport cu contribuabilul care a achitat această plată. [...]." Articolul 88 Reţinerea impozitului din salariu „[...] (7) Persoanele fizice, cu excepţia intreprinzătorilor individuali şi a gospodăriilor ţărăneşti (de fermier), pot dispune asupra destinaţiei unei sume de pînă la 2% din suma calculată la buget a impozitului pe venit din salariu pentru susţinerea organizaţiilor necomerciale de utilitate publică şi a instituţiilor religioase. Mecanismul de repartizare procentuală şi lista organizaţiilor necomerciale de utilitate publică şi a instituţiilor religioase care beneficiază de direcţionarea unui cuantum procentual din impozitul pe venit achitat pe parcursul unui an se stabilesc de Guvern." ÎN DREPT

Din conţinutul sesizării, Curtea observă că aceasta vizează în esenţă instituirea dreptului contribuabilului persoană fizică de a dispune asupra destinației cotei de până la 2% din impozitul pe venit din salariu, calculat pe parcursul unui an calendaristic, prin redirecționarea sumei respective de la bugetul de stat și, în mod implicit, de la bugetele locale, către organizațiile necomerciale de utilitate publică și instituțiile religioase.

Astfel, sesizarea se referă la un ansamblu de elemente şi principii cu valoare constituţională interconexe, precum procedura de formare a bugetului public național, principiul autonomiei locale, implicit, autonomia financiară și bugetară a unităților publice locale.

Articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin. (1) lit. g) din Codul Jurisdicţiei Constituţionale abilitează deputatul în Parlament cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională.

Curtea constată că obiectul controlului constituționalității îl constituie Art. IX pct.34 din Legea nr. 324 din 23 decembrie 2013 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, prin care art.88 din Codul fiscal a fost completat cu alineatul (7). Prin respectivele amendamente a fost instituită posibilitatea redirecționării de către persoana fizică a unei cote de până la 2% din suma impozitului pe venit din salariul calculat, de la bugetul public național către organizațiile necomerciale de interes public și instituțiile religioase.

Curtea reține că, potrivit normelor de tehnică legislativă, dispozițiile de modificare și completare a unui act legislativ se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Intervențiile ulterioare de modificare și de completare a acestora trebuie raportate la actul de bază.

În acest context, pentru a asigura o mai mare claritate și accesibilitate a hotărârilor Curții Constituționale, ca urmare a practicii statuate (a se vedea paragrafele 18-19 din Hotărârea nr.11 din 28 mai 2013), Curtea va raporta obiectul sesizării la actul de bază. În consecință, Curtea va supune controlului constituționalității prevederile alineatului (7) al art. 88 din Codul fiscal, introdus prin Legea nr. 324 din 23 decembrie 2013 pentru modificarea și completarea unor acte legislative.

Curtea reține că prevederile contestate ale articolului 88 alin. (7) din Codul fiscal, în redacția Legii nr. 324 din 23 decembrie 2013, nu au mai făcut obiectul controlului constituționalității.

Prin urmare, Curtea apreciază că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă şi nu există nici un alt temei de sistare a procesului, în conformitate cu prevederile articolului 60 din Codul Jurisdicţiei Constituţionale.

Reieșind din argumentele invocate în sesizare, obiectul controlului de constituţionalitate este abordat prin prisma criticii de neconstituţionalitate extrinsecă, în ceea ce privește procedura de adoptare a prevederilor legale contestate, precum şi sub aspectul criticii de neconstituţionalitate intrinsecă , în ceea ce privește materia și conținutul reglementărilor introduse prin legea de modificare a Codului Fiscal.

Curtea reţine că, potrivit normelor constituţionale, prerogativa Curții este de a stabili corelaţia dintre normele legislative şi textul Constituţiei, ţinând cont de principiul supremaţiei acesteia.

Prin urmare, Curtea Constituţională va analiza textul contestat din lege prin prisma normelor constituţionale.

Pentru a elucida corespunderea dispozițiilor contestate cu normele constituţionale, Curtea va opera, în special, cu prevederile articolului 131 alin. (4) și alin. (6), precum și cu prevederile articolului 109 din Constituție.

Autorii sesizării au pretins, în special, că prevederile contestate vin în contradicţie cu articolul 131 alin. (4) și alin. (6) din Constituție, potrivit căruia: „[...] (4) Orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sînt acceptate de Guvern. [...] (6) Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fară stabilirea sursei de finanţare." 1. Argumentele autorilor sesizării

Autorii sesizării au apreciat ca fiind eludată procedura constituțională și legală de adoptare a proiectului de lege cu impact bugetar, nefiind obținut acceptul Guvernului în privința amendamentelor operate, care urma să identifice și să prevadă surse financiare suplimentare în vederea compensării reducerilor de venituri rezultate la bugetul public național. 2. Argumentele autorităţilor

Potrivit opiniei scrise a Președintelui Republicii Moldova, Parlamentul este organul reprezentativ suprem și unica autoritate legislativă a statului, având competență materială generală. Potrivit atribuțiilor de bază stabilite la art. 66 din Constituție, Parlamentului aprobă bugetul de stat și exercită controlul asupra lui. Astfel, din dispozițiile constituționale citate rezultă dreptul exclusiv al legiuitorului de a stabili impozite.

La fel, cu referire la art. 131 alin. (4) din Constituție, Președintele, în opinia sa, menționează că respectiva normă reprezintă o restrângere a legislativului în domeniul legiferării și implică asigurarea exercitării efective a atribuțiilor Guvernului.

Totodată, Președintele susține că, analizând norma supusă controlului constituționalității prin prisma dispozițiilor constituționale, aceasta nu afectează atribuțiile Guvernului în domeniul elaborării și executării bugetului, nu stabilește cheltuieli fără a determina sursa de finanțare și nici nu aduce atingere veniturilor la bugetul de stat. Această normă doar vine să faciliteze participarea cetățenilor la gestionarea treburilor publice.

Potrivit opiniei Parlamentului, propunerea de repartizare a unei cote procentuale din impozitul pe venit către organizațiile necomerciale a fost înaintată cu titlu de inițiativă legislativă de un grup de deputați în Parlament (inițiativa cu nr. 2849 din 23 decembrie 2011). În cadrul examinării proiectului cu nr.491 din 3 decembrie 2013 în a doua lectură, Comisia economie, buget și finanțe a propus și completarea art.88 din Codul fiscal cu alin. (7), propunere care a fost acceptată de reprezentantul Ministerului finanțelor.

Parlamentul a decis asupra necesității adoptării normei contestate în cadrul examinării Strategiei de dezvoltare a societății civile pentru perioada 2012-2015, aprobată prin Hotărârea Parlamentului nr. 205 din 28 septembrie 2011.

Guvernul, în opinia prezentată, consideră că avizul Guvernului este necesar în mod obligatoriu, atunci când proiectul de lege care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare, nu este prezentat de Guvern, iar când Guvernul este autor și în procedură parlamentară sunt înaintate amendamente la proiectul de lege, este necesar ca amendamentele să fie acceptate de Guvern, dar nu avizate.

Astfel, cu referire la speța examinată, Guvernul a menționat că amendamentele au fost acceptate în cadrul ședinței plenare a Parlamentului de către ministrul finanțelor. 3. Aprecierea Curţii 3.1. Principii generale

Conceptul juridic de buget public național a fost consacrat în ordine constituțională la articolul 131, legiuitorul constituant definind în mod enumerativ elementele componente ale acestuia, identificate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele raioanelor, oraşelor şi satelor, elemente interconexe, care alcătuiesc sistemul bugetar unitar al statului.

Reiterând jurisprudența sa anterioară (Hotărârea nr. 2 din 28 ianuarie 2014) Curtea menționează că mecanismul financiar al statului, parte integrantă a mecanismului economic, este format din totalitatea structurilor, formelor, metodelor, principiilor şi pârghiilor economico-financiare, prin intermediul cărora se constituie, se administrează şi se utilizează fondurile financiare publice ale statului, necesare îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor sale, direcţionate în special pentru o dezvoltare economică durabilă şi, pe această bază, pentru asigurarea unui standard de viaţă corespunzător.

În Hotărârea nr. 23 din 6 septembrie 2013, Curtea a reținut: „65. Finanţele publice ale statului generează un întreg sistem de relaţii economice, exprimate sub formă bănească, prin intermediul cărora se asigură satisfacerea necesităţilor generale ale societăţii. Constituirea, repartizarea şi utilizarea fondurilor publice se realizează după metode şi tehnici specifice, având la bază principiul rambursabilităţii sau al nerambursabilităţii, care ulterior capătă diverse destinaţii. 66. Ansamblul metodelor şi tehnicilor, prin intermediul cărora instituţiile statului special create constituie şi utilizează resursele financiare publice, creează un sistem coerent de relaţii financiare, denumit „sistemul financiar-bugetar" . 67. [...] administrarea resurselor financiare în cadrul acestui sistem se realizează printr-un complex întreg de planuri financiare (bugete), care împreună formează sistemul bugetar . Acesta este un sistem unitar de bugete şi fonduri, care formează bugetul public naţional, cuprinzând: bugetul de stat; bugetul asigurărilor sociale de stat; bugetele unităţilor administrativ-teritoriale; fondurile asigurărilor obligatorii de asistenţă medicală ."

Având în vedere construcția logico-juridică și reperele de conținut ale articolului 131 din Constituție, Curtea relevă că respectivul instituie, pe de o parte, bazele fundamentale ale bugetului public național în materie de structură şi esență, iar, pe de altă parte, stabilește în sarcina legislativului și executivului obligații și restricţii cu caracter imperativ, în ceea ce privește procesul bugetar. Cel de-al doilea aspect al conţinutului normei constituţionale invocate este impus pregnant de importanţa sistemului bugetar pentru securitatea economică a statului, fapt ce dictează necesitatea stabilirii unor rigori exigente şi previzibile, inclusiv pentru procedurile de elaborare de către autorităţile competente a tuturor componentelor bugetului naţional.

În această ordine de idei, Curtea menționează prevederile alineatului (4) al articolului 131 din Constituție, conform cărora „Orice propunere legislativă sau amendament care atrag majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum şi majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sînt acceptate de Guvern ".

Astfel, Curtea consideră inerentă reiterarea faptelor constatate anterior (Hotărârea nr. 2 din 28 ianuarie 2014) în privința principiului constituțional incident procedurii bugetare de la articolul 131 alin. (4), care consacră obligativitatea existenţei acceptului prealabil al Guvernului în privința amendamentelor sau propunerilor legislative care implică majorarea sau reducerea cheltuielilor, veniturilor sau împrumuturilor și reprezintă o condiție imperativă, de la care legislativul nu poate deroga, nerespectarea căreia constituind o încălcare a procedurii stabilit e de Constitu ţ ie, î n materie de legiferare î n domeniul bugetar .

Cât privește esența și natura procedurii bugetare relevate exigent de legiuitorul constituant, Curtea s-a pronunțat anterior în Hotărârea nr. 29 din 22 mai 2001 privind interpretarea prevederilor art. 131 alin. (4) din Constituția Republicii Moldova: „Condiţia imperativă privind controlul apriori al autorităţii executive asupra procesului bugetar este determinată de dreptul şi obligaţiunea Guvernului de a asigura realizarea politicii interne şi externe a statului, expusă în programul său de activitate, acceptat de Parlament (art. 96, art. 98 alin. (3) din Constituţie)."

Reieșind din competențele atribuite în ordine constituțională conform articolului 72 alin. (3), legiuitorul a detaliat și a reflectat în cadrul legislativ subsecvent Legii Supreme totalitatea aspectelor procedurale, tehnice și metodice privind sistemul bugetar și procesul bugetar.

Astfel, Legea nr. 847-XIII din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar și procesul bugetar, care constituie legea-cadru în domeniu, la articolul 2 preia construcția sistemului bugetar expusă la articolul 131 alin. (1) din Constituție.

Având la bază construcția tehnico-juridică a actului legislativ menționat supra , Curtea constată caracterul special și general obligatoriu al acestuia în ceea ce privește procesul de elaborare, examinare, aprobare, modificare și executare a bugetului statului, prevederi legale ce urmează a fi respectate de subiecții procesului bugetar și aplicate în coroborare cu prevederile constituționale de procedură conexe. 3.2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

Având în vedere prevederile articolului 7 din Legea nr. 847/1996, Curtea atestă în mod cert faptul că bugetul de stat, în calitate de parte integrantă a sistemului bugetar și element interconex cu bugetele publice locale, are la bază două grupuri mari de indicatori bugetari, exprimate prin venituri și cheltuieli bugetare.

În această ordine de idei, veniturile bugetare au la bază sursele de venituri identificate în conformitate cu cadrul legal pertinent, destinația funcțională de bază a acestora fiind acoperirea cheltuielilor bugetare, în scopul implementării funcțiilor de bază ale statului.

Având în vedere prevederile articolului 8 alin. (1) al Legii nr. 847/1996, veniturile bugetare se constituie din impozite, taxe, granturi și alte încasări , iar conform articolului 6 alin. (5) lit. a) din Codul fiscal, impozitul pe venit constituie o categorie distinctă de impozit , ca plată obligatorie cu titlu gratuit și parte componentă a sistemului impozitelor și taxelor de stat.

Interpretând coroborat dispozițiile legale invocate supra , Curtea concluzionează că impozitul pe venit din salariu constituie o sursă a veniturilor bugetare, în baza cărora se formează bugetul de stat , urmând a se lua în considerare faptul că salariul, în conformitate cu articolele 6 alin. (9) lit. c) și 14 din Codul fiscal, constituie o varietate normativă a sursei de plată a impozitului, din care contribuabilul urmează să calculeze și să achite impozitul pe venit.

Urmând consecutivitatea logică a expunerii, Curtea reiterează că bugetele unităţilor administrativ-teritoriale fac parte din bugetul public național.

În acelaşi sens, articolul 2 din Legea nr. 397-XV din 16 octombrie 2003 privind finanțele publice locale prevede că finanţele publice locale fac parte integrantă din sistemul finanţelor publice şi includ bugetele unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi şi nivelul al doilea, fiind constituite din totalitatea veniturilor şi cheltuielilor necesare, în vederea exercitării funcţiilor atribuite acestora conform legislaţiei şi a celor delegate de Parlament la propunerea Guvernului.

Articolul 4 al Legii nr. 397-XV din 16 octombrie 2003 stipulează că veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se constituie din impozite, taxe, alte venituri prevăzute de legislaţie şi se formează din: a) venituri proprii; b) mijloace speciale; c) defalcări, conform cotelor procentuale, de la impozitele şi taxele de stat, stabilite prin prezenta lege; d) transferuri cu destinaţie generală; d 1 ) transferuri cu destinaţie specială; d 2 ) granturi; e) fonduri speciale.

Curtea menționează că Legea privind finanțele publice locale a fost modificată și completată prin Legea nr. 267 din 1 noiembrie 2013.

Astfel, potrivit noilor modificări, articolul 5 alin. (1) pct.2) din Legea menționată supra prevede că veniturile bugetelor satelor și orașelor se formează și din defalcările de la impozitul pe venitul persoanelor fizice , fiind instituită cota de 75% din volumul total colectat pe teritoriul unității administrativ-teritoriale, pentru bugetele satelor și orașelor, precum și cota de 20% din volumul total colectat pe teritoriul unității administrativ-teritoriale, pentru bugetele orașelor-reședință de raion.

La fel, potrivit acestui articol, defalcările de la impozitul pe venit al persoanelor fizice către bugetele raioanelor este de 25% din volumul total colectat pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective; pentru bugetul municipal Bălţi - 45% din volumul total colectat pe teritoriul municipiului Bălţi (cu excepţia unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi din componenţa municipiului); pentru bugetul municipal Chişinău - 50% din volumul total colectat pe teritoriul municipiului Chişinău (cu excepţia unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul întâi din componenţa municipiului); iar pentru unitatea teritorială autonomă cu statut juridic special defalcările sunt în proporție de 100%.

Curtea observă că noile amendamente operate atât la articolul 5, cât și la celelalte articole din Legea privind finanțele publice locale, citate mai sus, potrivit dispozițiilor finale ale Legii nr. 267 din 1 noiembrie 2013, urmează a fi puse în aplicare începând cu 1 ianuarie 2015, cu excepția raioanelor Basarabeasca, Ocniţa, Râşcani şi municipiul Chişinău, unități teritoriale pilot, pentru care legea a fost pusă în aplicare începând cu 1 ianuarie 2014.

În același timp, Curtea reține că, potrivit prevederilor legale anterioare modificărilor (și în vigoare pentru toate unitățile administrativ-teritoriale, cu excepția celor pilot), impozitul pe venitul persoanelor fizice la fel formează o parte a veniturilor bugetelor acestora.

Art. 9 din Legea menționată mai sus (conform modificărilor operate prin Legea nr. 267 din 1 noiembrie 2013) prevede că veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale sub forma transferurilor se efectuează de la bugetul de stat , iar volumul acestor transferuri se stabilește expres în legea bugetului de stat pentru fiecare unitate administrativ-teritorială. Concomitent, potrivit art. 16 din Legea nr. 847-XIII din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar și procesul bugetar, Ministerul Finanțelor elaborează proiectul bugetului de stat, inclusiv în baza propunerilor de venituri ale autorităților administrației publice locale.

Astfel, în contextul prevederilor enunțate, Curtea observă o interdependență directă între legea bugetului de stat, care reflectă cadrul bugetar pe termen mediu, exprimat prin cadrul de venituri bugetare și limitele de cheltuieli bugetare, și bugetele unităţilor administrativ-teritoriale , în calitate de părți componente ale bugetului public național.

Curtea reține că prin completarea normativă adusă articolului 88 din Codul fiscal, operată prin Legea nr. 324 din 23 decembrie 2013, a fost instituit dreptul persoanei fizice, cu excepția întreprinzătorilor individuali și a gospodăriilor țărănești (de fermier), de a dispune de până la 2% din impozitul pe venit din salariu calculat la buget, prin redirecționarea sumei respective către organizațiile necomerciale de utilitate publică și instituțiile religioase, în vederea susținerii acestora.

Curtea observă că prevederile contestate au fost incluse prin Legea nr. 324 din 23 dece