ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 28/2017

Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin încheierea din 3 noiembrie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 391/36/2014, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu următoarelor chestiuni de drept: "- în interpretarea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), se poate considera că furnizorul serviciului public de apă și canalizare, astfel cum este definit de Legea serviciului de alimentare cu apă și canalizare nr. 241/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 241/2006), și Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 51/2006), este o autoritate publică? - noțiunea de «autoritate publică», astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, este similară cu cea de «instituție publică», astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 500/2002), și art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele locale, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 273/2006) ?" II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 24.06.2014, cu nr. 391/36/2014, reclamanta societate comercială a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală, solicitând următoarele: - anularea în tot a răspunsului la Plângerea prealabilă administrativă nr. 5.523 din 23.05.2014, materializat în Adresa nr. 959.922 din 6.06.2014 emisă de pârâtă, ca netemeinic și nelegal; - să se constate calitatea reclamantei de serviciu public asimilat autorităților publice, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) teza ultimă din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, astfel cum a fost modificată prin art. 2 pct. 39 din Legea nr. 273/2006; - să se constate că, în această calitate, reclamanta se încadrează în excepția prevăzută de art. 9 alin. (1 2 ) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2011 privind reglementarea acordării eșalonărilor la plată, aprobată prin Legea nr. 15/2012, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2011), în sensul că nu este obligată să constituie garanții în cazul înlesnirilor la plată sub forma eșalonării, prin derogare de la art. 126 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală).

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că s-a adresat pârâtei cu o cerere prin care a solicitat eșalonarea la plată a debitelor pe care le are la buget, fără constituirea de garanții, în temeiul dispozițiilor art. 9 alin. (1 2 ) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2011, raportat la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, astfel cum au fost modificate prin art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, prin derogare de la prevederile art. 126 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală.

Reclamanta a apreciat că răspunsul negativ al pârâtei este total nejustificat, față de temeiurile legale invocate, lezându-i dreptul de acces la o facilitate legală, cum este cea a înlesnirii la plată sub forma eșalonării, fără constituirea de garanții, în conformitate cu prevederile legale invocate. A arătat reclamanta că derulează proiecte cu fonduri europene prin autoritățile locale, acționariatul fiind: județul T., prin consiliul județean, municipiul T., Consiliul Local Municipal T., orașul I., prin consiliul local, orașul M., prin consiliul local, orașul S., prin consiliul local.

Serviciul public furnizat este delegat prin autoritatea delegată denumită Asociația Intercomunitară "Dezvoltarea durabilă a serviciilor de apă și canalizare în județul T.", formată prin asocierea unităților administrativ-teritoriale menționate, la care se adaugă orașul B., prin consiliul local, și comuna S., prin consiliul local; prin urmare, susține reclamanta, aceasta furnizează un serviciu public în regim de putere publică, delegată de unitățile publice mai sus arătate, și are calitatea de persoană juridică de drept public asimilată autorităților publice, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, încadrându-se în excepția prevăzută de art. 9 alin. (1 2 ) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2011, în sensul că poate beneficia de înlesniri la plată sub forma eșalonării fără constituirea de garanții.

Pârâta a depus întâmpinare prin care a invocat inadmisibilitatea acțiunii, arătând că Adresa nr. 959.922 din 6.06.2014 emisă de D.G.R.C.C.B. din cadrul A.N.A.F, atacată în cauză, nu este act administrativ în înțelesul Legii nr. 554/2004, întrucât nu dă naștere și nu modifică sau stinge raporturi juridice, reprezentând doar un punct de vedere la solicitarea reclamantei de a i se comunica dacă, în conformitate cu dispozițiile legale indicate de aceasta, poate accesa eșalonarea tuturor sumelor restante la bugetul de stat, fără constituire de garanții asigurătorii.

Pe fondul cauzei, pârâta a arătat că, în vederea obținerii de înlesniri la plată, instituțiile publice exceptate de la constituirea de garanții sunt cele definite prin Legea nr. 500/2002 și prin Legea nr. 273/2006, iar nu cele definite de Legea nr. 554/2004, invocată de reclamantă.

Reclamanta este înființată în temeiul Legii societăților nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 31/1990), forma de constituire societate pe acțiuni fiind prevăzută numai de acest act normativ; este înmatriculată la registrul comerțului potrivit legii, acest aspect nefiind specific instituțiilor publice, astfel că nu se încadrează în situațiile de excepție prevăzute de art. 9 alin. (1 2 ) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2011 și, ca atare, pentru a beneficia de acordarea înlesnirilor la plată a obligațiilor fiscale trebuie să constituie garanții potrivit prevederilor art. 9 din același act normativ.

Excepția invocată în mod eronat de reclamantă se referă la instituțiile publice, astfel cum sunt definite prin Legea nr. 500/2002 și Legea nr. 273/2006, după caz, și nu la asimilarea serviciului public cu calitatea de autoritate publică, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a solicitat reclamanta în acțiunea formulată.

Prin Sentința civilă nr. 172 din 8.10.2014, Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității și a respins acțiunea reclamantei ca nefondată.

Instanța de fond a reținut că, potrivit procedurii instituite de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2011, una dintre condițiile impuse contribuabilului pentru acordarea unei astfel de facilități fiscale este aceea de constituire a garanțiilor prevăzute la art. 9.

Tot art. 9 din actul normativ în discuție prevede, în cuprinsul alin. (1 2 ), că "Prin excepție de la prevederile alin. (1), următoarele categorii de contribuabili nu sunt obligate să constituie garanții: a) instituțiile publice, astfel cum sunt definite prin Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, precum și prin Legea nr. 273/2006, cu modificările și completările ulterioare, după caz (...) ".

Prima instanță a apreciat că, potrivit Legii nr. 500/2002 și Legii nr. 273/2006, noțiunea de "instituție publică" se referă strict la acele entități - autorități publice - implicate în procesul bugetar și care se supun principiilor, procedurilor de formare, administrare, angajare și utilizare a fondurilor publice, precum și responsabilității impuse de legile menționate.

Or, reclamanta nu poate fi asimilată, din acest punct de vedere, unei instituții publice, întrucât ea nu aplică regulile bugetare arătate, ci funcționează ca societate comercială, fiind supusă normelor generale de funcționare privind persoanele juridice de drept privat. Împrejurarea că acționariatul reclamantei este format din autorități/instituții publice nu este de natură a imprima același caracter și societății comerciale constituite prin aportul lor, aceasta fiind o entitate distinctă, cu patrimoniu diferit de cel al acționarilor și cu reguli de funcționare diferite. De asemenea, faptul că societatea prestează un serviciu public, chiar și în gestiune delegată, nu prezintă niciun fel de relevanță sub aspectul calificării acesteia ca fiind o instituție publică.

Instanța de fond a reținut că definiția dată de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 autorităților publice asimilate nu poate fi folosită decât în contextul acestei legi, respectiv pentru a delimita sfera contenciosului administrativ, și în niciun caz nu poate fi extinsă altor situații, neprevăzute expres în lege.

Împotriva acestei soluții a declarat recurs reclamanta, criticând soluția instanței de fond pentru că a fost dată cu încălcarea normelor de drept material aplicabil în cauză și cuprinde, în considerentele sale, motive contradictorii și străine de natura pricinii deduse judecății.

S-a apreciat de către recurentă că instanța de fond a interpretat greșit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, atunci când a susținut că definiția dată de acest articol nu poate fi folosită decât în contextul legii contenciosului administrativ, deoarece, dacă legea nu distinge, atunci nici instanța nu o putea face, în lipsa unui text expres.

Dimpotrivă, a susținut recurenta, legiuitorul asimilează autorităților publice, inclusiv persoanele juridice de drept privat care furnizează un serviciu public; în cauză, suntem în prezența unei persoane juridice de drept public, având în vedere structura acționariatului și împrejurarea că aceasta furnizează un serviciu în gestiune delegată de către autoritățile publice locale și județene, conform contractului de delegare, act ce este unul administrativ, conform Legii nr. 51/2006 și Legii nr. 241/2006.

Pe cale de consecință, a concluzionat recurenta, pentru că prestează un serviciu public, este asimilată autorității publice și, de aceea, se încadrează în excepția prevăzută de art. 9 alin. (1 2 ) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2011 și ar putea beneficia de eșalonarea datoriilor către bugetul de stat și bugetele speciale, fără constituirea unor garanții, prin derogare de la art. 126 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală.

Prin Încheierea din 3 noiembrie 2016, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de recurentă, prin care a solicitat, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. III. Dispozițiile legale supuse interpretării

Legea nr. 554/2004: "Art. 2. - Semnificația unor termeni (1) În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații: (...) b) autoritate publică - orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică; (...)"

Legea nr. 500/2002 "Art. 2. - (1) În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos se definesc după cum urmează: (...) 30. instituții publice - denumire generică ce include Parlamentul, Administrația Prezidențială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice, alte autorități publice, instituțiile publice autonome, precum și instituțiile din subordinea/coordonarea acestora, finanțate din bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2); (...)"

Legea nr. 273/2006 "Art. 2. - Definiții (1) În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos se definesc după cum urmează: (...) 39. instituții publice locale - denumirea generică, incluzând comunele, orașele, municipiile, sectoarele municipiului București, județele, municipiul București, instituțiile și serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanțare a activității acestora; (...)". IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Din încheierea de sesizare nu rezultă dacă recurenta a formulat un punct de vedere cu privire la dezlegarea chestiunilor de drept invocate, distinct de cel exprimat prin cererea de sesizare, care a fost expus deja mai sus.

Intimata a susținut că recurenta tinde să obțină o soluție pe fondul cauzei deduse judecății, având în vedere că problema care trebuie dezlegată în speță este dacă recurenta-reclamantă beneficiază de eșalonarea la plată, fără constituirea unei garanții; a susținut că dispozițiile legale supuse interpretării sunt clare și precise în ceea ce privește problema de drept expusă. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reținând următoarele: este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță; soluționarea cauzei depinde de lămurirea modului de interpretare a dispozițiilor legale ce constituie obiectul sesizării; chestiunea de drept este una veritabilă; chestiunea este nouă și asupra ei Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat printr-o altă hotărâre; problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nici a unei alte sesizări, în condițiile art. 519 din Codul de procedură civilă. B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

Completul care a formulat sesizarea a apreciat că, pentru dezlegarea problemelor de drept în discuție, se impune, mai întâi, interpretarea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, prin raportare la dispozițiile art. 1 alin. (2 1 ), art. 2, art. 3 lit. a), art. 10 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 17, 18, 20 și 25 din Legea nr. 241/2006 și art. 1 alin. (2) lit. a) și b) și alin. (3), art. 2 lit. e), g) și h), art. 9 alin. (1) și (2), art. 22, 24, 25 și art. 29 alin. (1), (4) și (7) din Legea nr. 51/2006.

Astfel, în raport cu aceste prevederi legale, furnizorul serviciului public de apă și canalizare este o autoritate publică, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

Conform acestor din urmă dispoziții legale, autoritatea publică este, prin asimilare, persoana juridică de drept privat care, potrivit legii, este autorizată să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.

Față de dispozițiile art. 1 alin. (2 1 ) și art. 2 și art. 3 lit. a), art. 10 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 17, 18, 20 și 25 din Legea nr. 241/2006 și art. 1 alin. (2) lit. a) și b) și alin. (3), art. 2 alin. (1) lit. e), g) și h), art. 9 alin. (1) și (2), art. 22, 24, 25 și art. 29 alin. (1), (4) și (7) din Legea nr. 51/2006 rezultă că un furnizor de serviciu public de apă și canalizare, chiar dacă este o societate comercială înființată potrivit Legii nr. 31/1990, pentru că este autorizată (licențiată) să presteze un serviciu public, în regim de putere publică, este asimilat unei autorități publice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

În speță, societatea comercială recurentă a fost înființată potrivit Legii nr. 31/1990, dar are ca acționari numai autoritățile publice locale și autoritățile publice județene, potrivit art. 8 alin. (3) lit. c) și f) din Legea nr. 51/2006, iar serviciul de apă și canalizare îl furnizează ca urmare a delegării de gestiune, delegare dispusă conform art. 29 din același act normativ.

În această calitate de autoritate publică asimilată, recurenta-reclamantă a solicitat aplicarea art. 9 alin. (1 2 ) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2011, pentru a putea beneficia de eșalonare la plată, fără constituirea unei garanții, autoritățile fiscale refuzând aplicarea acestui text legal, în cazul recurentei, cu motivarea că nu este instituție publică, în sensul Legii nr. 500/2002 sau al Legii nr. 273/2006.

Conform art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, instituția publică reprezintă denumirea generică ce include Parlamentul, Administrația Prezidențială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice, alte autorități publice, instituțiile publice autonome, precum și instituțiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanțare a acestora, iar potrivit art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 sunt instituții publice locale - comunele, orașele, municipiile, sectoarele municipiului București, județele, municipiul București, instituțiile și serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanțare a activității acestora.

Deși termenul folosit de aceste acte normative este acela de instituții publice, se poate considera că acesta este sinonim cu termenul de autoritate publică, astfel cum este folosit în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, chiar dacă unul dintre cele două acte normative (Legea nr. 273/2006) a intrat în vigoare după legea contenciosului administrativ. VI. Jurisprudența instanțelor naționale și opiniile exprimate de acestea

În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție nu au fost identificate decizii care să prezinte relevanță directă cu privire la problemele de drept ce fac obiectul sesizării.

Pot fi menționate, totuși, Decizia nr. 20 din 29 septembrie 2014, pronunțată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie penală (publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 766 din 22 octombrie 2014), și deciziile nr. 3.971 din 24 august 2011 și nr. 407 din 29 ianuarie 2013, pronunțate de Secția de contencios administrativ și fiscal (nepublicate) care, prin considerentele pe care le conțin, pot prezenta relevanță pentru dezlegarea chestiunilor de drept supuse dezbaterii.

Astfel, prin Decizia nr. 20 din 29 septembrie 2014, instanța supremă a statuat că "Art. 175 alin. (2) din Codul penal asimilează funcționarului public și persoana care exercită un serviciu de interes public pentru care a fost învestită de autoritățile publice sau care este supusă controlului ori supravegherii acestuia cu privire la îndeplinirea respectivului serviciu public. Așadar, pentru ca o persoană să facă parte din această categorie este necesară întrunirea, în mod cumulativ, a două cerințe obligatorii: să exercite un serviciu de interes public și să fie învestită cu îndeplinirea respectivului serviciu public de către o autoritate publică sau să exercite serviciul de interes public sub controlul ori supravegherea unei autorități publice. Analiza îndeplinirii primei cerințe, care vizează sfera atribuțiilor persoanei, se face ținând seama de definiția dată serviciului de interes public în doctrina de drept administrativ. Altfel spus, trebuie observat dacă, prin realizarea serviciului, se urmărește satisfacerea unor nevoi de interes general și dacă se relevă, în mod direct sau indirect, o autoritate publică. Cu referire la cea de-a doua condiție, care privește relația persoanei ce realizează serviciul public cu autoritățile publice, aceasta este îndeplinită, alternativ, dacă învestirea pentru îndeplinirea serviciului s-a făcut de către o autoritate publică ori dacă activitatea persoanei este supusă controlului sau supravegherii unei autorități publice, indiferent de modalitatea de învestire. Prin învestirea pentru realizarea unui serviciu public se înțelege fie acordarea calității din care derivă obligația de a realiza respectivul serviciu de către o autoritate publică (numirea în funcția de notar, autorizarea ca interpret etc.), fie încredințarea realizării serviciului de interes public printr-o decizie a autorității (numirea de către instanța judecătorească a administratorului și lichidatorului judiciar în cadrul procedurii insolvenței ori a expertului tehnic judiciar). Sunt incluși, așadar, particularii care primesc gestiunea unui serviciu public național sau local, economic sau sociocultural, devenind, astfel, de utilitate publică. Este vorba despre subiecți care își desfășoară activitatea în cadrul persoanelor juridice de drept privat cu scop lucrativ: societăți comerciale care, prin intermediul contractelor administrative, valorifică, în interesul colectivității, naționale sau locale, după caz, bunurile și serviciile publice."

De asemenea, prin Decizia nr. 3.971 din 24 august 2011, s-a reținut că " (...) pârâta Compania Națională de Căi Ferate C.F.R. - S.A. poate fi încadrată în noțiunea de autoritate publică, astfel cum ea este definită în art. 2 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Legea nr. 554/2004; sunt asimilate autorităților publice și persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public în regim de putere publică. Desigur, entitatea aflată în discuție constituie o persoană juridică de drept privat, care, potrivit legii, e autorizată să presteze un serviciu public (transport feroviar), în regim de putere publică".

Tot astfel, prin Decizia nr. 407 din 29 ianuarie 2013, s-a reținut că " (...) nu se poate ignora faptul că pârâta (Universitatea «Spiru Haret» - n.r.) este încadrată în noțiunea de autoritate publică, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, care include în această definiție persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică. (...) În cauza de față, Universitatea «Spiru Haret» nu poate fi o autoritate administrativă autonomă, întrucât actele administrative pe care le poate emite sunt consecința unei delegări de competențe, iar nu a învestirii sale cu dreptul de a lucra în regim de putere publică, la nivelul întregului sistem național de învățământ. (...) Prin urmare, pârâta aflată în discuție este o autoritate publică descentralizată din punct de vedere teritorial."

La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, majoritatea instanțelor de judecată au comunicat că nu au identificat jurisprudență referitoare la problemele de drept supuse dezlegării, transmițând puncte de vedere cu privire la acestea; câteva instanțe au transmis hotărâri care nu prezintă relevanță cu privire la problemele de drept supuse dezlegării sau sunt parțial relevante; din analiza acestora și a opiniilor formulate de instanțele de judecată rezultă următoarele orientări: A. Într-o primă orientare (Tribunalul Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Cluj, Tribunalul Galați, Tribunalul Satu Mare, Judecătoria Mizil) s-a apreciat că: a) furnizorul serviciului public de apă și canalizare, astfel cum este definit de Legea nr. 241/2006 și Legea nr. 51/2006, este autoritate publică, întrucât are statut de utilitate publică și este autorizată să presteze un serviciu public, așa cum rezultă din interpretarea dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 241/2006; b) noțiunea de "autoritate publică", astfel cum este definită la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 este similară cu noțiunea de "instituție publică", astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 și art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006 (Sentința nr. 469 din 5.11.2015, rămasă definitivă prin Decizia nr. 853 din 3.06.2016, pronunțată de Curtea de Apel Bacău -- Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal). B. Într-o altă orientare (Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal, Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Sălaj, Tribunalul Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal, Tribunalul Bihor, Tribunalul Dâmbovița - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Judecătoria Câmpina) s-a considerat că: a) furnizorul serviciului public de apă și canalizare nu este o autoritate publică, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, aceasta fiind una dintre entitățile indicate la art. 2 alin. (1) lit. g) și h) din Legea nr. 51/2006, desfășurând activitățile specifice serviciului public în baza unui raport contractual încheiat cu autoritatea publică delegatară (sentințele nr. 70 din 30 ianuarie 2015, nr. 12 din 25 iunie 2015, nr. 26 din 10 septembrie 2015, pronunțate de Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal; deciziile nr. 327 din 5.04.2016, nr. 449 din 21.04.2016, pronunțate de Tribunalul Sălaj; Sentința nr. 1.764 din 9.12.2016, pronunțată de Tribunalul Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal); - s-a arătat că nu are calitate de autoritate publică furnizorul serviciului public de apă și canalizare, nefiind îndeplinite cerințele art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, care asimilează autorităților publice persoanele juridice de drept privat care au obținut, potrivit legii, statut de utilitate publică sau care sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică. Statutul de utilitate publică, ca premisă de definire a unei autorități publice asimilate, trebuie dobândit în condițiile Ordonanței Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 246/2005, cu modificările și completările ulterioare, dar condițiile de dobândire a statutului de utilitate publică nu prezintă legătură cu Legea nr. 241/2006 sau cu Legea nr. 51/2006. - în ceea ce privește calitatea de autoritate publică, dobândită ca efect al prestării unui serviciu public, în regim de putere publică, cele două acte normative aplicabile furnizorului de servicii de alimentare cu apă și canalizare nu reglementează atribute de putere publică în favoarea furnizorului, aceste atribute rămânând în sarcina autorităților administrației publice locale sau a Autorității Naționale de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice (A.N.R.S.C.). Ca atare, furnizorul de servicii operează într-un cadru strict contractual, fără atribuții de putere publică. b) noțiunea de "autoritate publică", astfel cum este definită la art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, nu este similară cu noțiunea de "instituție publică", astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 și art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006; - cele trei acte normative oferă trei criterii de definire a calității de instituție publică, acestea nefiind exclusive: astfel, art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, într-o manieră de reglementare extensivă, insistă pe finanțarea bugetară a activității acestora, art. 2 din Legea nr. 273/2006 reglementează instituțiile publice locale ce includ unitățile administrativ- teritoriale și instituțiile și serviciile publice subordonate (operând criteriul raporturilor de subordonare funcțională sau financiară, respectiv personalitatea juridică, iar aplicarea acestor criterii trebuind a fi coroborată în mod necesar cu dispozițiile Legii administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare), iar art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 reglementează autoritățile publice, din punct de vedere funcțional; - cele trei norme nu au niciun grad de similaritate, de la caz la caz trebuind a fi analizate atât premisele de autoritate publică, cât și cele de instituție publică sau instituție publică locală (în ceea ce privește ultimele două categorii, dispozițiile Legii nr. 500/2002, precum și cele ale Legii nr. 273/2006 fiind clare asupra inexistenței caracterului similar între autoritățile publice ale administrației centrale și de specialitate, față de instituțiile publice locale). C. Un punct de vedere distinct, nuanțat a formulat Tribunalul Prahova - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, conform căruia: a) problema supusă dezbaterii la pct. 1 din sesizare nu este nouă, fiind reflectată într-o practică neunitară în urmă cu aproximativ 10 ani, în litigiile având ca obiect pretenții rezultate din contracte încheiate între furnizorul de utilități și beneficiar, privind interpretarea dispozițiilor art. 51 alin. (3) din Legea nr. 51/2006; față de înțelesul larg al noțiunii de "autoritate publică", cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, furnizorul de servicii comunitare de utilități publice poate fi considerat o autoritate publică asimilată, dar o astfel de interpretare trebuie abordată cu prudență, întrucât determinant pentru aplicarea normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004 este regimul juridic de putere publică, în care se emit actele acestor autorități publice; asimilarea, pur și simplu, a furnizorului serviciului public de apă și canalizare cu o autoritate publică, în înțelesul Legii nr. 554/2004, este lipsită de consecințe practice, întrucât, așa cum administrația poate acționa în calitate de persoană juridică civilă, la rândul său, furnizorul nu poate fi tratat în toate situațiile drept emitent de acte administrative; astfel, nu orice act al autorității publice este act administrativ; totodată, dacă actul juridic are natură civilă, iar o anumită autoritate administrativă are competența de a-l emite, atunci și refuzul emiterii acestuia este tot de natura civilă; b) problema supusă dezbaterii la pct. 2 este lipsită de consecințe practice, întrucât ceea ce atrage aplicarea sau nu a normelor din contenciosul administrativ este natura actelor emise (în regim de putere publică), iar nu calitatea emitentului; astfel, în practică, nu s-au întâlnit situații din care să reiasă că actul dedus judecății este emis în regim de putere publică, dar că, fiind emis de o instituție ce nu se încadrează în noțiunea de "autoritate publică", nu ar putea fi atacat pe calea contenciosului administrativ. VII. Jurisprudența Curții Constituționale, Curții Europene a Drepturilor Omului și Curții de Justiție a Uniunii Europene

În jurisprudența instanței de contencios constituțional și a instanțelor europene nu au fost identificate decizii relevante în privința chestiunilor de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

Prin Adresa nr. 438/C/645/III-5/2017 din 23 martie 2017, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat și nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problemele de drept ce formează obiectul sesizării. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă se apreciază că, față de dispozițiile art. 519 din același cod, sunt întrunite condițiile pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile numai cu privire la cea de-a doua dintre întrebările formulate, prima chestiune neîntrunind condiția ce impune ca soluționarea pe fond a cauzei pendinte să depindă de lămurirea unei atare chestiuni de drept.

Pe fondul problemei, în ce privește cea de-a doua chestiune de drept supusă dezlegării, prin raport se propune soluția potrivit căreia noțiunea de "autoritate publică", astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, nu este similară cu cea de "instituție publică", astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006. X. Înalta Curte de Casație și Justiție

Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor și chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele: A. Cu privire la prima întrebare:

"În interpretarea art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 se poate considera că furnizorul serviciului public de apă și canalizare, astfel cum este definit de Legea nr. 241/2006 și Legea nr. 51/2006, este o autoritate publică?"

Definiția "autorității publice" cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 este importantă și necesară în scopul calificării unei entități ca fiind emitenta actului administrativ atacat sau a refuzului nejustificat de soluționare a unei cereri.

Pentru a avea calitate procesuală pasivă în litigiile întemeiate pe dispozițiile Legii nr. 554/2004, pârâta/pârâtul trebuie să fie emitenta/emitentul actului, conform art. 13 - "Citarea părților, relații", din legea sus-menționată.

Obiectul acțiunii de fond îl reprezintă refuzul autorității fiscale centrale de a da curs cererii reclamantei, societate comercială pe acțiuni și titulară a contractului de delegare a Gestiunii serviciilor publice de alimentare cu apă și canalizare din județul T., prin care s-a solicitat eșalonarea la plată a debitelor pe care aceasta le are la buget, fără constituirea de garanții, în temeiul art. 9 alin. (1 2 ) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2011.

Aceste dispoziții legale prevăd o excepție de la regula constituirii unei garanții, arătând că instituțiile publice, astfel cum sunt definite prin Legea nr. 500/2002, precum și prin Legea nr. 273/2006, după caz, nu constituie garanții.

Litigiul care se poartă între societatea comercială și autoritatea fiscală este întemeiat pe dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală.

Niciun moment nu a fost analizată, în cadrul litigiului de fond, cererea contribuabilului societate comercială, din perspectiva încadrării acestuia în noțiunea de autoritate publică asimilată și a actelor emise sau încheiate de un furnizor al serviciului public de apă și canalizare, deoarece acesta poate acționa atât în calitate de persoană juridică civilă, cât și în calitate de persoană de drept administrativ.

Din această perspectivă rezultă că actele încheiate de furnizorul serviciului de apă și canalizare constituit în societate pe acțiuni nu sunt întotdeauna acte administrative, deși se poate afirma că este o autoritate publică asimilată conform art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

Împrejurarea că societatea comercială poate fi asimilată unei autorități publice este lipsită de consecințe practice în litigiul pe care instanța de trimitere îl are de soluționat, deoarece nu lămurește problema încadrării contribuabilului în excepția prevăzută la art. 9 alin. (1 2 ) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2011.

Din această perspectivă rezultă că prima întrebare este inadmisibilă, sesizarea sub acest aspect urmând a fi respinsă ca atare, pentru neîndeplinirea condiției referitoare la existența unui raport de dependență între soluționarea pe fond a cauzei pendinte și lămurirea chestiunii de drept invocate. B. Cu privire la cea de-a doua întrebare:

"Noțiunea de «autoritate publică», astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, este similară cu cea de «instituție publică», astfel cum este prevăzută de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 și art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006?"

Dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 definesc "autoritatea publică" ca fiind orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, și asimilează noțiunii, inclusiv persoanele de drept privat care au fost autorizate să presteze un serviciu public.

Pe de altă parte, art. 9 alin. (1 2 ) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2011 exceptează de la regula constituirii unei garanții instituțiile publice, astfel cum sunt definite de Legea nr. 500/2002 și Legea nr. 273/2006.

Dispozițiile Legii nr. 500/2002 nu au legătură cu speța dedusă judecății, definind instituțiile publice centrale, respectiv Parlamentul, Administrația Prezidențială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice, alte autorități publice, instituțiile publice autonome, indiferent de modul de finanțare al acestora, motiv pentru care referirea la acest act normativ urmează să fie îndepărtată din conținutul întrebării.

Analizând prevederile art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, incidente cauzei, se constată că acestea prevăd că sunt instituții publice locale: "comunele, orașele, municipiile, sectoarele municipiului București, județele, municipiul București, instituțiile și serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanțare a activității acestora;".

Dacă din perspectiva dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, autoritățile publice, indiferent de rangul acestora, inclusiv cele asimilate, urmează să acționeze în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, Legea nr. 273/2006 cuprinde în categoria generică de "instituții publice" numai anumite entități, adică unitățile administrativ-teritoriale, instituțiile și serviciile publice din subordinea acestora.

Pentru categoria serviciilor publice, Legea nr. 273/2006 a introdus o condiție specială, și anume, subordonarea față de unitățile administrativ-teritoriale: comune, orașe, municipii, sectoarele municipiului București, județele, municipiul București.

Din conținutul acestor dispoziții legale rezultă că noțiunea de "autoritate publică" din cuprinsul Legii nr. 554/2004 nu este similară cu cea de "instituție publică" din cuprinsul Legii nr. 273/2006.

Legea nr. 273/2006 a introdus o noțiune autonomă, având drept suport serviciile publice despre care face vorbire și Legea nr. 554/2004, însă nu în orice condiții, ci numai dacă sunt în subordinea unităților administrativ-teritoriale.

Răspunsul la cea de-a doua întrebare formulată de autorul sesizării este, așadar, în mod firesc, negativ, noțiunile nefiind similare.

În raport cu cele prezentate mai sus, chestiunea care poate conduce la dezlegarea pricinii este aceea dacă furnizorul serviciului public de apă și canalizare, constituit în societate comercială pe acțiuni, este o instituție publică, în sensul art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, coroborat cu art. 9 alin. (1 2 ) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 29/2011, și dacă se află în subordinea unităților administrativ- teritoriale acționare, care au înființat societatea.

Or, analiza existenței/inexistenței subordonării o poate face numai completul care soluționează recursul, în baza probelor administrate în cauză, nefiind o chestiune de drept care să necesite pronunțarea unei hotărâri preliminare.

Pentru considerentele arătate, în temeiul dispozițiilor art. 521, cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,