Decizia nr. 4968/2024 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 117/2024 a Curții de Apel București

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 07.11.2022, reclamanții A., B. și C. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Prim Ministrul României, obligarea pârâtului Prim-ministrul României, în calitate de conducător al Guvernului, la plata unei amenzi de 20 % din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, calculată de la pronunțarea de către Înalta Curte de Casație si Justitie, secția de contencios administrativ si fiscal în dosarul nr. x/2015 a deciziei nr. 2370/08.05.2019 (care modifică în totalitate sentința civilă nr. 1901/26.06.2015, pronunțată de Curtea de Apel București) și până la executarea obligației impuse în decizia menționată; precum și obligarea pârâtului Guvernul României la plata către fiecare dintre sumei de 1.000 RON/zi de întârziere cu titlu de penalități, calculate din data de 08.05.2019 și până la îndeplinirea obligației menționate în decizia Înaltei Curți de Casație si Justiție, în condițiile art. 906 C. proc. civ.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 117 din data de 30 ianuarie 2024 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiate excepția lipsei calității procesuale active, excepția inadmisibilității și excepția prescripției, precum și cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A., B. și C., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Prim Ministrul României.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței au declarat recurs recurenții-reclamanți B., C., A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., au solicitat casarea în parte a hotărârii cu privire la soluția de respingere a cererii de chemare în judecată, menținerea soluției de respingere a excepțiilor și în principal trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanță, în limitele arătate, iar în subsidiar, reținând cauza spre rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului s-a arătat, subsumat cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., faptul că prima instanță nu a comunicat reclamanților întâmpinarea formulată de pârâți, astfel încât aceștia nu au putut formula apărări sau să manifeste o anumită poziție procesuală față de excepțiile invocate sau cu privire la apărările de fond ale pârâților. Având în vedere faptul că prin cererea de chemare în judecată, reclamanții au solicitat judecarea cauzei și în eventuala lipsă de la dezbateri, instanța a rămas în pronunțare și chiar a pronunțat o hotărâre fără a pune în discuție excepțiile invocate de pârâți și apărările de fond ale acestora, fiind astfel încălcat dreptul la apărare în cauză. În opinia recurenților hotărârea primei instanțe este nelegală și prin prisma faptului că H.G. nr. 746/2022 a fost anulată, potrivit sentinței nr. 76/2023, pronunțată de Curtea de Apel Ploiești în dosarul nr. x/2023, iar instanța trebuia să dispună suspendarea prezentei cauze, până la soluționarea cu titlu definitiv a cauzei care are ca obiect anularea actului administrativ cu caracter normativ reprezentat de H.G. nr. 746/2022 și nu să își fundamenteze soluția pe un act administrativ a cărui legalitate este pusă sub semnul întrebării. Pe cale de consecință, prima instanță a încălcat atât prevederile C. proc. civ. privitoare la suspendarea cauzei (art. 411 și următoarele), cât și cele privitoare la fundamentarea unei soluții pe o hotărâre de Guvern care a fost anulată în primă instanță de către Curtea de Apel Ploiești. Subsumat motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții au apreciat că prima instanță a dat o interpretare eronată dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și a reținut, fără temei, că în executarea obligației stabilite prin titlul executoriu, pârâtul a emis H.G. nr. 746/08.06.2022. Art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, permite salariaților D. S.A. să achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8 % din capitalul social, deci nicidecum doar cumpărarea de acțiuni însumând 1 % din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării, de unde rezultă o neconcordanță vădită între dispoziția legală si H.G. nr. 746/2022. Pe cale de consecință, nu se poate afirma că Guvernul României și-a îndeplinit obligația de a emite o hotărâre, conform celor statuate de Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia ce reprezintă titlu executoriu. Acest aspect urmează a fi tranșat cu titlu definitiv în cadrul litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/2023, aflat în recurs pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție. Au mai arătat recurenții că debitorul nu și-a îndeplinit obligația întocmai, în sensul că prevederile H.G. nr. 746/2022 nu sunt în concordanță cu dispozițiile art. 9 din Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 49/1997, modificat prin O.G. nr. 55/2003, în final fiind invocată și soluția definitivă pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2022 de amendare a primului-ministru la plata unei amenzi de 20 % din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, de la pronunțarea deciziei Î.C.C.J. nr. 2370/08.05.2019.

Apărările formulate de intimați Intimații-pârâți Guvernul României și Prim-ministrul României au depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Prin decizia nr. 2370 din 08 mai 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2015, astfel cum a fost îndreptată și completată prin încheierile din 30 mai 2019 și 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acțiuni ale D. S.A. până la limita de 8% din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației. Este de reținut că, potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997:"Acțiunile societății comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va tine evidenta acțiunilor și acționarilor în Registrul acționarilor, deschis și operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariații D. - S.A. București au dreptul sa achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8 % din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului." Prin cererea de chemare în judecată, reclamanții au solicitat, în condițiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, constrângerea pârâților la executarea deciziei nr. 2370/08.05.2019 a Î.C.C.J. - S.C.A.F., prin stabilirea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe fiecare zi de întârziere, aplicată conducătorului Guvernului României și plata penalităților de 1000 de RON/zi de întârziere. Prima instanță a constatat că cererea este neîntemeiată, dată fiind adoptarea de către Guvernul României a H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-au stabilit următoarele: "ART. 1 - (1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de D. - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. (2) Vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023. ART. 2 - În termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I." Răspunzând punctual susținerilor din recursul promovat de recurenții-reclamanți împotriva soluției de respingere a cererii de chemare în judecată, Înalta Curte reține caracterul nefondat al argumentelor subsumate cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Astfel, motivul de recurs invocat presupune dovedirea unei încălcări a normelor de procedură care să fi produs părții o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin casarea hotărârii. În prezenta cauză recurenții invocă necomunicarea întâmpinării, fără însă a demonstra în mod efectiv că această neregularitate le-a afectat posibilitatea de a formula apărări și de a răspunde excepțiilor invocate. De asemenea, nu poate fi reținută o astfel de vătămare și nici o încălcare a dreptului la apărare, în contextul în care, pe de o parte, prima instanță a respins excepțiile invocate de pârâți, iar pe de altă parte, dispozițiile C. proc. civ. nu reglementează o sancțiune expresă pentru omisiunea instanței de a comunica întâmpinarea părților din dosar. În ceea privește pretinsa respingere nelegală a cererii de amânare/suspendare a judecării cauzei până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2023, Înalta Curte subliniază caracterul facultativ al suspendării reglementate de dispozițiile art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., precum și caracterul de act administrativ individual al H.G. nr. 746/2022, astfel încât soluția ce urma a se pronunța în respectiva cauză nu ar fi putut produce efecte juridice și în cazul recurenților. Analizând sentința primei instanțe și prin prisma susținerilor subsumate cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că problema de drept dedusă judecății prin prezentul recurs este aceea a verificării corectei aplicări de către prima instanță a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 în raport de obligația instituită prin titlul executoriu invocat de recurenți. Raportând conținutul H.G. nr. 746/2022 la dispozițiile art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, prima instanță a reținut că debitorul Guvernul României prin emiterea acestui act administrativ și-a îndeplinit obligația stabilită în sarcina sa prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunțată în dosarul nr. x/2015 de către Înalta Curte de Casație și Justiție. Prin urmare, ceea ce trebuie stabilit este dacă, în lumina dispozițiilor art. 24 din Legea 554/2004, în cauză se reține o executare sau o neexecutare a titlului executoriu emis de instanța de contencios administrativ, aspect care intră în sfera de aplicare a legii, chiar dacă implică în sine și verificări de fapt ce nu pot fi însă desprinse de conținutul normei juridice a cărei aplicare se discută în cauză. Din analiza dispozitivului deciziei menționate, Înalta Curte reține că hotărârea la emiterea căreia a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească pe de o parte cota procentuală ce urmează a fi achiziționata de salariați, iar pe de altă parte momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia. Or, prin H.G. nr. 746/2022 s-a stabilit că vânzarea acțiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023 și cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. Înalta Curte constată că, anterior înregistrării cererii de chemare în judecată pe rolul primei instanțe, pârâtul Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022. În preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispozițiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înființarea D. - S.A. București, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum și la decizia civilă nr. 2.370 din 08 mai 2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 pârâtul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de D. - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut că vânzarea acțiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023. Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, în termen de 180 de zile de la data expirării interdicției de înstrăinare a acțiunilor deținute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele și condițiile pentru vânzarea acțiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii". Potrivit art. 24 alin. (3) din aceeași lege: "La cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) și care nu au fost respectate în mod culpabil, instanța de executare, prin hotărâre dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 906 din C. proc. civ..". Având în vedere că prin titlul executoriu, pârâtul Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003 în vederea vânzării de actiuni ale D. S.A. până la limita de 8% din capitalul social, iar la data de 8 iunie 2022, anterior judecării prezentei cauze, pârâtul a adoptat H.G. nr. 746/2022, prin care a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de D. - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării, Înalta Curte constată că prima instanță, cu corecta aplicare a legii, a reținut că este neîntemeiată cererea de chemare în judecată având ca obiect executarea silită a acestei obligații de a face în baza art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Potrivit dispozițiilor art. 9 din O.U.G. nr. 49/1997 privind înființarea D. - S.A. București, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 55/2003: "Salariații D. - S.A. București au dreptul sa achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8% din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achizitionata de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului". Legea recunoaște autorității publice posibilitatea de a stabili o cotă, până la limita de 8%, marjă de apreciere ce a fost exercitată prin intermediul H.G. nr. 746/2022. Pe de altă parte, termenul la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia a fost, de asemenea, stabilit (decembrie 2023). În ceea ce privește pretinsa nerespectare a dispoziției instanței de a se realiza vânzarea "la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare", neincluderea prețului în H.G. nr. 746/2022 nu reprezintă o neexecutare a hotărârii judecătorești, deoarece dispozițiile art. 1234 C. civ. permit determinarea prețului prin raportare la un factor de referință, cum este cazul trimiterii din dispozitivul titlului executoriu la prețul din cadrul procesului de privatizare. Sub acest aspect, în considerentele deciziei ce reprezintă titlul executoriu, Înalta Curte de Casație și Justiție a considerat esențial pentru admiterea cererii de chemare în judecată simplul refuz nejustificat de emitere a hotărârii de guvern prin care să se stabilească, pe de o parte, cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și, pe de altă parte, momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor. Cu privire la prețul de vânzare, considerentele hotărârii nu dezvoltă obligația stabilită prin dispozitiv prin care s-a făcut trimitere la un factor de referință, care se presupune că va fi respectat în momentul vânzării efective. Prin urmare, în ceea ce privește prețul de achiziție, se constată că acesta este stabilit prin lege, nefiind necesar un act administrativ de forță juridică inferioară care să stabilească prețul acestor achiziții ("același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare"). Având în vedere că, la data de 08 iunie 2022, pârâtul Guvernul României a îndeplinit obligația de a face stabilită prin titlul executoriu decizia nr. 2370/2019 definitivă, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2015, Înalta Curte reține că la momentul soluționării cererii de către prima instanță, nu se mai justifica aplicarea acestor mijloace de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în mod corect reținând prima instanță că a fost executată obligația stabilită prin titlul executoriu. Astfel, cu corecta aplicare a legii, prima instanță a reținut că aplicarea amenzii și acordarea penalităților de întârziere nu mai sunt necesare în condițiile care chiar anterior sesizării instanței, debitorul Guvernul României a executat obligația stabilită în sarcina sa pentru hotărârea definitivă; obligația fiind executată, nu mai subzista necesitatea constrângerii debitorului și, prin urmare, aplicarea amenzii și acordarea penalităților de întârziere au devenit inutile. De asemenea, în sarcina pârâților nu se poate reține o culpă determinantă în întârzierea executării obligației, condiție prevăzută în mod expres de dispozițiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cât timp, potrivit prevederilor Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările și completările ulterioare aduse prin O.U.G. nr. 166/2020: "(1) Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acțiunilor deținute de stat la companiile și societățile naționale, la instituții de credit, precum și la orice altă societate la care statul are calitatea de acționar, indiferent de cota de capital social deținută". Aceste modificări legislative au intervenit după pronunțarea deciziei nr. 2370/2019 în dosarul nr. x/2015, însă produc efecte în ceea ce privește situațiile pendinte, împiedicând autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ prin care să demareze procedurile de vânzare a acțiunilor D. S.A. Prin hotărârea judecătorească menționată nu a fost suplinit consimțământul unei părți la contractul de vânzare, obligația nu poată fi considerată a avea efect constitutiv de drepturi, ci doar a fost constatată o omisiune legată de inițierea unui proces de vânzare a acțiunilor, acesta fiind motivul pentru care, prin H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca vânzarea efectivă să aibă loc după expirarea interdicției de înstrăinare prevăzute de Legea nr. 173/2020. Prin urmare, nu se poate reține nici refuzul Guvernului de a adopta o hotărâre prin care să pună în aplicare dispozițiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003, iar punerea în aplicare cu întârziere nu poate înlătura concluzia că reclamanții au obținut executarea obligației prin emiterea actului administrativ la care pârâtul fusese obligat. Cât privește invocarea de către recurenți a Deciziei nr. 2/16.01.2023, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanța de recurs constată că prin această decizie interpretativă s-a tranșat o chestiune de drept care nu prezintă relevanță în speță, fiind străină de problema litigioasă. Mai exact, decizia amintită a statuat cu privire la interpretarea prevederilor art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura de executare a unei hotărâri judecătorești definitive pronunțate de o instanță de contencios administrativ este aplicabilă inclusiv în situația în care obligația stabilită prin respectiva hotărâre este aceea de adoptare a unui act administrativ unilateral cu caracter individual, or în speța de față nu s-a invocat un astfel de fine de neprimire în apărările intimaților-pârâți, instanța de fond nefiind învestită cu tranșarea unei astfel de probleme și, pe cale de consecință, sentința recurată nu cuprinde considerente vizând aspectele dezlegate prin decizia interpretativă. Înalta Curte mai reține că răspunderea reglementată prin dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 funcționează ca un mijloc de constrângere la executare. Prin reglementare, caracter și scop, aplicarea acestui text de lege presupune, cu necesitate, ipoteza neexecutării hotărârii judecătorești definitive până la momentul epuizării tuturor fazelor procesuale în litigiul ce urmărește obligarea la executarea titlului executoriu și sancționarea conducătorului autorității publice. Or, în cauza de față, la momentul soluționării cererii de către prima instanță, nu se justifica aplicarea acestor mijloace de constrângere, având în vedere adoptarea H.G. nr. 746/2022, astfel că în mod corect prima instanță a reținut că cererea este neîntemeiată, întrucât obligația stabilită prin titlul executoriu a fost îndeplinită. Pentru considerentele expuse, constatând că sentința recurată nu este afectată de nelegalitate și nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.