Decizia nr. 158/2026 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată inițial la Tribunalul Galați, secția I civilă (cauze privind conflicte de muncă și asigurări sociale), reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne: 1. să se constate vătămarea drepturilor și intereselor sale legitime, prin măsura reglementată de art. XXIV pct. 12 și pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021, respectiv prin modificarea Codul fiscal și aplicarea cotei de contribuție la sistemul de sănătate de 10% în cazul pensiilor ce depășesc suma lunară de 4000 RON; 2. obligarea pârâtei să-i restituie sumele reținute din pensie cu titlu de CASS, începând cu luna ianuarie 2022 și până la momentul încetării reținerii, sume actualizate cu indicele de inflație stabilit pentru anul 2022 și a plății dobânzii legale penalizatoare prevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. În temeiul art. 29 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 coroborat cu art. 9 alin. (1)-(5) din Legea nr. 554/2004, a solicitat să se dispună sesizarea Curții Constituționale a României cu excepția de neconstituționalitate a art. XXIV pct. 11-14, 16-20 și art. XXV din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial nr. 1202/18.12.2021, prin raportare la dispozițiile art. 1 alin. (3) și (5), art. 16 alin. (1), art. 44 alin. (1) și (2), art. 56 alin. (2), art. 61 alin. (1), art. 115 alin. (4) și (6), art. 124 alin. (3), art. 139 alin. (1), art. 147 alin. (4) din Constituția României. Prin sentința civilă nr. 621 din 20.06.2024 pronunțată de Tribunalul Galați s-a admis excepția necompetenței materiale a acestei instanțe și s-a declinat cauza în favoarea Curții de Apel Galați - secția de contencios administrativ și fiscal. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 358 din 19 decembrie 2024, Curtea de Apel Galați - secția de contencios administrativ și fiscal a decis următoarele: - a respins excepțiile invocate de pârâtă prin întâmpinare (excepția netimbrării, excepția lipsei de interes, excepția lipsei calității procesuale active); - a admis în parte acțiunea formulată de reclamant și a obligat pârâta la actualizarea sumelor reținute și restituite cu indicele de inflație și cu dobânda legală penalizatoare de la data reținerii și până la data restituirii efective; - a respins, în rest, acțiunea. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 358 din 19 decembrie 2024 a Curții de Apel Galați - secția de contencios administrativ și fiscal a formulat recurs pârâta Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. Prin primul motiv de nelegalitate invocat, recurenta-pârâtă a susținut că instanța de fond a soluționat greșit excepția lipsei calității procesuale pasive a Casei Sectoriale de Pensii a M.A.I., fără a observa că contribuția de asigurări sociale de sănătate este o creanță fiscală și nu un drept de asigurări sociale (drept de pensie) stabilit ori administrat în virtutea Legii nr. 223/2015, iar Casa Sectorială de Pensii a M.A.I. nu încasează la bugetul propriu sumele reprezentând CASS, ci doar a reținut și virat la bugetul de stat sumele reprezentând CASS, în temeiul calității de plătitor de venit la sistemul de asigurări sociale de sănătate prevăzut de art. 153 alin. (1) din Codul fiscal. Astfel, nelegalitatea respingerii excepției lipsei calității procesuale pasive constă în aceea că prima instanță nu a analizat tipul raportului juridic dedus judecății în sensul stabilirii dacă acesta este unul de drept public sau privat și nici temeiurile legale pe care intimatul-reclamant și-a întemeiat acțiunea - art. 9 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și fiscal. Or, față de obiectul acțiunii intimatului-reclamant, calitate procesuală pasivă are Guvernul României în calitate de emitent al actului normativ prejudiciabil contestat în fața instanței pentru că raportul juridic dedus judecății este unul de drept public, iar pe de altă parte, izvorul acțiunii intimatului-reclamant este reprezentat de prejudiciul cauzat de art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 ce a fost declarat neconstituțional prin decizia nr. 650/15.12.2022 pronunțată de Curtea Constituțională, decizie ce a fost publicată în Monitorul Oficial la data de 28.12.2022. A mai arătat că în acest sens, trebuie avute în vedere prevederile art. 9 alin. (4) coroborate cu cele ale alin. (5) din Legea nr. 554/2004, impunându-se angajarea răspunderii administrative patrimoniale a emitentului O.U.G. nr. 130/2021 declarată neconstituțională și prin raportare la care cel în cauză solicită despăgubiri, respectiv a Guvernului României. Mai mult, prin dispozițiile art. 2 din O.U.G. nr. 4/2023 se reglementează modalitatea de restituire a sumelor privind contribuția de asigurări sociale de sănătate, care se va realiza prin transferul sumelor respective către beneficiari, efectuat de Casa Națională de Asigurări de Sănătate către Casa Națională de Pensii Publice și, ulterior, către Casa de Pensii Sectorială a M.A.I., calitatea instituției recurente fiind doar de intermediar/terț în cauză, neputând fi angajată răspunderea patrimonială a Casei Sectoriale de Pensii a MAI într-un litigiu/raport juridic de drept public față de care este străină. Totodată, a învederat faptul că, obligația civilă este un raport juridic civil care se constituie între, cel puțin, două persoane. Astfel, raportul obligațional este alcătuit din două laturi inseparabile: una activă, adică creditorul (și dreptul său de creanță) și una pasivă, adică debitorul (și datoria ce-i incubă). În concluzie, Casa de Pensii sectorială a M.A.I. în temeiul prevederilor legale menționate anterior, a reținut contribuția de asigurări sociale de sănătate la sursă și, ulterior, a virat sumele în cauză la bugetul de stat gestionat de Ministerul Finanțelor Publice, prin A.N.A.F, destinația finală a acestora fiind Casa Asigurărilor de Sănătate a Apărării, Ordinii Publice, Siguranței Naționale și Autorității Judecătorești, denumită în continuare C.A.S.A O.P.S.N.A.J. Prin urmare, a solicitat admiterea excepției și respingerea acțiunii față de instituția pârâtă ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesual pasivă. În continuare, pe fondul cauzei, recurenta-reclamantă a criticat sentința civilă din punct de vedere al soluționării eronate a petitelor accesorii și acordării de despăgubiri constând în daune moratorii și compensatorii a căror natură juridică nu a fost avută în vedere de instanța de fond, aceasta dând o interpretare și o soluționare a accesoriilor contrară principiului de drept exprimat prin adagiul latin "Accesorium Sequitur Principale" potrivit căruia regula de drept este că soluționarea capetelor de cerere accesorii urmărește soluționarea capetelor de cerere principale, precum și prevederilor art. 30 alin. (4) din C. proc. civ. conform cu care, cererile accesorii sunt acele cereri a căror soluționare depinde de soluția dată unui capăt de cerere principal. În esență, a arătat că nelegalitatea și netemeinicia soluției constă în aceea că, deși prima instanță a constatat faptul că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile privind exercitarea acțiunii civile prevăzute de art. 32 din C. proc. civ. (care trebuie atât la momentul introducerii unei cereri, cât și ulterior, pe parcursul desfășurării procesului civil) și a respins petitul principal ca rămas fără obiect din prisma constatării lipsei de interes pe tot parcursul derulării procesului, aceasta în mod eronat și contrar prevederilor art. 30 alin. (4) din C. proc. civ. a admis petitul accesoriu privind acordarea de despăgubiri în beneficiul intimatului-reclamant, reținând eronat culpa procesuală în sarcina unei instituții care nu a fost și nu este parte a raportului juridic de drept public dedus judecății și fără ca aceasta să aibă calitate procesuală pasivă în cauză, simplul fapt că instituția Casa Sectorială de Pensii a MAI a avut obligația reținerii și, ulterior, virării la bugetul de stat a sumelor de bani reprezentând CASS neavând semnificația calității de debitor și, în consecință, neputând fi atrasă răspunderea patrimonială a acestei instituții. Întrucât în cauză, nu există o scadență prevăzută în cuprinsul O.U.G. nr. 4/2023 privind restituirea sumelor reținute cu titlu de C.A.S.S, dar și având în vedere faptul că raportul juridic dedus judecății este unul de drept public, respectiv că izvorul acțiunii intimatului-reclamant este reprezentat de prejudiciul cauzat de art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 emisă de Guvernul României ce a fost declarat neconstituțional prin decizia nr. 650/15.12.2022 - rezultă că în mod nelegal s-a reținut în sarcina Casei Sectoriale de Pensii a M.A.I. culpa procesuală și producerea unui presupus prejudiciu material intimatului-reclamant prin neexecutarea la scadență a unei presupuse obligații fără a se avea în vedere faptul că aceasta instituție nu este emitentul actului normativ vătămător. Totodată, este neîntemeiată opinia conform căreia scadența sumelor ar fi intervenit la data fiecărei rețineri lunare deoarece prevederile constatate ca fiind neconstituționale prin Decizia nr. 650/2022 au produs efecte de la data de 01.01.2022, dată indicată în cuprinsul art. XXV din O.U.G. nr. 130/2021, până la data publicării deciziei nr. 650/2022 în MOF, respectiv 28.12.2022, când au fost suspendate de drept, iar declararea neconstituționalității unor prevederi legale nu are efecte retroactive ca să poată constitui temei pentru acordarea accesoriilor creanței de la data fiecărei rețineri lunare, motivat de faptul că fiecare dintre aceste rețineri a fost în mod legal efectuată, iar temeiul restituirii nu este reprezentat de neconstituționalitatea prevederilor care au impus aceste rețineri, ci dimpotrivă, de prevederile O.U.G. nr. 4/2023 care plasează în viitor scadența sumelor de restituit. 1.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului și a excepțiilor procesuale (de procedură și de fond) invocate de pârâtă ca neîntemeiate și, în consecință, menținerea sentinței civile ca fiind legală și temeinică. 1.

Procedura de soluționare a recursurilor În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 15 ianuarie 2026, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de criticile invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne este fondat, în limitele și pentru considerentele arătate în continuare. 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante În esență, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a susținut existența unei vătămări în drepturile și interesele sale legitime prin modificările legislative operate de O.U.G. nr. 130/2021, pusă în aplicare începând cu data de 01.01.2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuțiilor de asigurări sociale de sănătate și în cazul veniturilor din pensii, pentru partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON. În acest sens, reclamantul a investit instanța de contencios administrativ, în condițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, invocând excepția de neconstituționalitate a prevederilor din cuprinsul O.U.G. nr. 130/2021 pe care le consideră a fi vătămătoare și solicitând restituirea sumelor reținute conform acestui act normativ, actualizate cu rata inflației și plata dobânzii legale penalizatoare aferente acestor sume. Prin decizia Curții Constituționale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, a fost admisă admis excepția de neconstituționalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a1) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 1573 Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum și al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2), alin. (5) în privința trimiterii la art. 1573 și alin. (7) 1 Codul fiscal] și pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal] și art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privința alin. (1) și (5) ale art. 168 Codul fiscal și pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, dispozițiile mai sus menționate fiind declarate neconstituționale. Prin O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate a fost reglementată modalitatea de restituire a sumelor reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv. Instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, a admis în parte acțiunea reclamantului și a obligat pârâta la actualizarea sumelor reținute și restituite cu indicele de inflație și cu dobânda legală penalizatoare de la data reținerii și până la data restituirii efective. Prin criticile formulate în recurs cu privire la nelegalitatea soluției de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive, recurenta-pârâtă a arătat că prima instanță nu a analizat tipul raportului juridic dedus judecății în sensul stabilirii dacă acesta este unul de drept public sau privat și nici temeiurile legale pe care intimatul-reclamant și-a întemeiat acțiunea - art. 9 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și fiscal. Astfel, a susținut că față de obiectul acțiunii intimatului-reclamant, calitate procesuală pasivă în cauză are Guvernul României în calitate de emitent al actului normativ prejudiciabil contestat în fața instanței pentru că raportul juridic dedus judecății este unul de drept public, iar pe de altă parte, izvorul acțiunii intimatului-reclamant este reprezentat de prejudiciul cauzat de art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 care a fost declarat neconstituțional prin decizia nr. 650/15.12.2022 pronunțată de Curtea Constituțională. În baza dispozițiilor art. 489 alin. (3) C. proc. civ., Înalta Curte invocă din oficiu, ca motiv de ordine publică, cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. din același cod, prin raportare la incidența dispozițiilor art. 16 1 și art. 9 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului", conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare, posibilitatea promovării unei acțiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative". În acest sens, instanța de recurs are în vedere că acțiunea de față are ca obiect, în condițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională, astfel cum s-a reținut anterior în considerentele de mai sus. În concret, pretențiile rămase în litigiu, după adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, vizează doar despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, sub forma dobânzii legale și a actualizării sumelor restituite cu indicele de inflație. Odată constatat "ilicitul constituțional" printr-o decizie a Curții Constituționale, instanța de contencios administrativ este obligată să constate că este îndeplinită condiția angajării răspunderii patrimoniale privitoare la săvârșirea faptei ilicite. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanței neconstituționale care a prejudiciat în mod direct reclamantul. Se reține că în procesul civil operează, în primul rând, principiul disponibilității părților cu privire la derularea procedurii, art. 9 din C. proc. civ. prevăzând la alin. (1) că "Procesul civil poate fi pornit la cererea celui interesat sau, în cazurile anume prevăzute de lege, la cererea altei persoane, organizații ori a unei autorități sau instituții publice ori de interes public", iar la alin. (2) că "Obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților." Pe de altă parte se reține că, în scopul respectării principiului fundamental al procesului civil al contradictorialității și implicit al dreptului la apărare, art. 153 alin. (1) C. proc. civ. prevede că: "Instanța poate hotărî asupra unei cereri numai dacă părțile au fost citate ori s-au prezentat, personal sau prin reprezentant, în afară de cazurile în care prin lege se dispune altfel." Potrivit art. 78 din același C. proc. civ.: "(1) În cazurile expres prevăzute de lege, precum și în procedura necontencioasă, judecătorul va dispune din oficiu introducerea în cauză a altor persoane, chiar dacă părțile se împotrivesc. (2) În materie contencioasă, când raportul juridic dedus judecății o impune, judecătorul va pune în discuția părților necesitatea introducerii în cauză a altor persoane. Dacă niciuna dintre părți nu solicită introducerea în cauză a terțului, iar judecătorul apreciază că pricina nu poate fi soluționată fără participarea terțului, va respinge cererea, fără a se pronunța pe fond." În mod similar, art. 16 1 din Legea nr. 554/2004 prevede: "Când raportul juridic dedus judecății o impune, instanța de contencios administrativ va pune în discuția părților necesitatea introducerii în cauză a altei persoane. Dacă niciuna dintre părți nu solicită introducerea în cauză a terțului și instanța apreciază că pricina nu poate fi soluționată fără participarea terțului, aceasta va respinge cererea fără a se pronunța pe fond." Din interpretarea acestor dispoziții legale, ce reprezintă norma generală procesual-civilă și respectiv norma specială, care a preluat ca atare prevederea corespunzătoare din norma generală, rezultă că legiuitorul a instituit acest cadru legal în scopul de a oferi instanțelor de judecată o soluție legislativă clară în interpretarea principiului disponibilității și în stabilirea cadrului procesual. Astfel, în măsura în care natura juridică a litigiului o impune, este necesară participarea terților (ale căror drepturi și obligații ar putea fi lezate de efectele pe care o eventuală declarare a nelegalității actului atacat le-ar produce) pentru respectarea dreptului la apărare consacrat de art. 13 din C. proc. civ., cât și a principiului contradictorialității, prevăzut de art. 14 din același cod, iar stabilirea de către reclamant a unui cadru procesual incomplet este sancționată cu inadmisibilitatea acțiunii. Pe de altă parte, este de reținut că o atare sancțiune nu este aplicabilă în mod automat, prin simpla constatare a viciului actului de sesizare, ci le este conferită părților posibilitatea de a solicita complinirea unei astfel de carențe prin extinderea cadrului procesual. Ca atare, este evident că în materie contencioasă legea conferă instanței un drept de apreciere numai în ceea ce privește posibilitatea judecării procesului fără participarea terțului, care nu poate fi cenzurat, aceasta punând în discuția părților, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a altor persoane în ipoteza în care consideră că raportul juridic dedus judecății impune acest lucru. Cu alte cuvinte, pentru a fi incident art. 78 alin. (2) din C. proc. civ., este necesar să fie întrunite condițiile privind invocarea de către instanță, din oficiu, precum și punerea în discuția părților a introducerii altor persoane în proces atunci când apreciază necesar și raportul juridic dedus judecății o impune. Pentru situația în care niciuna dintre părți nu solicită introducerea în cauză a terțului, legiuitorul a oferit soluția respingerii cererii, fără a se pronunța pe fondul cauzei. Deși specificul raporturilor de drept administrativ impune, în anumite cazuri, prezența în proces a unor terți, dispozițiile art. 78 C. proc. civ. și cele cuprinse la art. 16 1 din Legea nr. 554/2004 obligă instanța de judecată doar la punerea în discuția părților a necesității introducerii în cauză a altor persoane, însă nu îi conferă dreptul de a dispune cu privire la cadrul procesual pasiv în contra dreptului de dispoziție al părților, reglementat de art. 9 C. proc. civ.. Aceasta, deoarece, în cazul procedurii contencioase, legiuitorul a adoptat o soluție de compromis între principiul disponibilității și imposibilitatea obiectivă a instanței de a soluționa cauza fără participarea terțului. Or, în temeiul art. 22 alin. (3) teza I din C. proc. civ., judecătorul poate dispune introducerea în cauză a altor persoane, în condițiile legii. În concluzie, Înalta Curte constată că în raport de obiectul acțiunii deduse judecății, prin care se solicită despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța de guvern declarată neconstituțională în condițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, se impune casarea cu trimitere spre rejudecare la instanța de fond, pentru ca aceasta să pună în discuția părților, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a emitentului ordonanței neconstituționale, respectiv Guvernul României. În raport cu această soluție nu se mai impune analizarea celorlalte critici din recurs care privesc fondul raportului juridic dedus judecății, invocate de recurenta-pârâtă. 2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) și (2) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să admită recursul formulat de pârâta Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, să caseze sentința atacată și să trimită cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.