3ra-293/24 — Contestarea actului administrativ

La 21 februarie 2022 Trofimov Serghei a depus acțiune în instanța de contencios administrativ împotriva Uniunii Avocaților privind anularea hotărârii nr. 63/2/2022 din 08.02.2022, cu obligarea eliberării licenței de exercitare a profesiei de avocat.

În motivarea acțiunii reclamantul, Trofimov Serghei a relatat că, la data de 29.06.2010 a fost angajat în funcția de procuror în Procuratura raionului Ștefan Vodă și în data de 23.03.2021 a demisionat din funcția respectivă, având un stagiu de muncă în funcția de procuror de 10 ani și 9 luni. Astfel, considerând că în data de 26.03.2021 întrunește condițiile prevăzute de art. 10 alin. (2) și art. 21 alin. (1) lit. b)-f), alin. (3) lit. a), b) din Legea cu privire la avocatură, a depus cerere la Uniunea Avocaților, prin care a solicitat admiterea sa în profesia de avocat. Iar la cerere a anexat actele necesare prevăzute de Legea cu privire avocatură, precum și alte acte solicitate de Uniunea Avocaților și anume caracteristicile de la Procuratura Generală și Consiliul Superior al Procurorilor, certificate medicale, cazier judiciar, precum și taxa de 15 000 lei prevăzută de lege. Însă, ca rezultat al expirării termenului mandatului membrilor Comisiei de Licențiere și alegerea abia în luna decembrie 2021 a noii componențe a Comisiei, examinarea cererii sale a avut loc abia în data de 08.02.2022, iar conform hotărârii nr. 63/2/2022 din 08.02.2022, Comisia de Licențiere a Profesiei de Avocat a respins cererea ca fiind neîntemeiată.

Din conținutul hotărârii reclamantul constată, că Comisia de licențiere a respins cererea în rezultatul modificării art. 10 din Legea cu privire la avocatură din data de 21.01.2022 și publicării acestor modificări în Monitorul Oficial nr. 13 din 25.01.2022. Or, ca urmare a intrării în vigoare a modificărilor art. 10 alin. (2) din Legea cu privire la avocatură, acesta are un alt conținut.

Conform acestei modificări, a fost exclusă posibilitatea doctorilor în drept de a obține licența de avocat în lipsa stagiului profesional și a examenului de calificare. De asemenea, pentru judecătorii și procurorii cu o vechime în muncă de 10 ani a fost instituită obligația de a susține examenul de admitere în profesia de avocat, deși anterior nu exista vreo condiționalitate în acest sens.

În dispozițiile finale, legea contestată își prevede aplicabilitatea față de persoanele care au cerut admiterea în profesia de avocat pe baza art. 10 alin. (2) din Legea cu privire la avocatură până la intrarea ei vigoare, dacă o decizie pe marginea acestor cereri nu a fost luată până la această dată

Susține reclamantul că, în urma acestor modificări i-au fost încălcate drepturile fundamentale garantate de art. 28 și 46 din Constituție. Or, în data depunerii cererii și anexelor întrunea toate condițiile pentru admiterea în profesia de avocat. Întrucât, conținutul art. 10 din Legea cu privire la avocatură, în data de 26 2 martie 2021, era următorul: Profesia de avocat poate fi exercitată de persoana care are cetățenia Republicii Moldova, în privința căreia nu a fost instituită o măsură de ocrotire judiciară sub forma tutelei, are diplomă de licențiat în drept sau echivalentul acesteia, se bucură de o reputație ireproșabilă și a fost admisă în profesia de avocat după susținerea examenului de calificare. Sunt scutite de efectuarea stagiului profesional și de examenul de calificare persoanele care: dețin titlul de doctor în drept; au cel puțin 10 ani vechime în muncă în funcția de judecător sau procuror, dacă, în termen de 6 luni după demisia din funcția respectivă, au solicitat eliberarea licenței pentru exercitarea profesiei de avocat; au cel puțin 10 ani vechime în muncă în funcția de judecător sau procuror și care, după demisia din funcția de judecător sau procuror, au continuat să activeze în domeniul dreptului, dacă, în termen de 6 luni după demisia din funcția deținută în domeniul dreptului, au solicitat eliberarea licenței pentru exercitarea profesiei de avocat; au cel puțin 6 ani vechime în muncă neîntreruptă în funcția de judecător sau procuror, fiind absolvenți ai cursurilor de formare inițială a judecătorilor sau procurorilor din cadrul Institutului Național al Justiției. Persoana care a depus cerere de eliberare a licenței pentru exercitarea profesiei de avocat nu se consideră persoană cu reputație ireproșabilă și cererea ei nu se admite în cazul în care: a fost condamnată anterior pentru infracțiuni grave, deosebit de grave, excepțional de grave săvîrșite cu intenție, chiar dacă au fost stinse antecedentele penale; nu au fost stinse antecedentele penale pentru comiterea altor infracțiuni; anterior a fost exclusă din avocatură sau i s-a retras licența pentru acordarea asistenței juridice din motive compromițătoare; a fost concediată din cadrul organelor de drept din motive compromițătoare sau a fost eliberată, din aceleași motive, din funcția de judecător, notar, consultant juridic sau funcționar public; comportamentul sau activitatea ei este incompatibilă cu normele Codului deontologic al avocatului; prin hotarîrea instanței judecătorești, s-a stabilit un abuz prin care ea a încălcat drepturile și libertățile fundamentale ale omului.

Iar, modificările art. 10 din Legea cu privire la avocatură din 25 ianuarie 2022, prevăd că, profesia de avocat poate fi exercitată de persoana care are cetățenia Republicii Moldova, în privința căreia nu a fost instituită o măsură de ocrotire judiciară sub forma tutelei, are diplomă de licențiat în drept sau echivalentul acesteia, se bucură de o reputație ireproșabilă și a fost admisă în profesia de avocat după efectuarea stagiului profesional și susținerea examenului de calificare. Sunt scutite de efectuarea stagiului profesional persoanele care au cel puțin 10 ani vechime în muncă în funcția de judecător sau procuror, dacă, în termen de 6 luni de la demisia din funcția respectivă, au solicitat participarea la examenul de calificare. Persoanele scutite de efectuarea stagiului profesional, până la participarea la examenul de calificare, sunt obligate să urmeze cursuri, în volum de cel puțin 20 de ore, în cadrul Centrului de Instruire a Avocaților, privind etica și deontologia avocaților, administrarea profesiei și din alte domenii stabilite în statutul profesiei de avocat. Persoana nu are reputație ireproșabilă și nu poate fi admisă la examen, nici nu i se eliberează licența pentru exercitarea activității de avocat dacă: a fost condamnată pentru infracțiuni grave, deosebit de grave, excepțional de grave săvârșite cu intenție, chiar dacă au fost stinse antecedentele penale; are antecedente penale nestinse pentru comiterea altor infracțiuni sau interdicții aplicate pentru comiterea acestora; i-a fost retrasă licența pentru exercitarea profesiei de avocat; a plecat din funcția de judecător, procuror, notar, executor judecătoresc, administrator autorizat, consultant juridic, funcționar public sau din alte organe din domeniul dreptului în 3 circumstanțe care nu sunt onorabile; are un comportament sau desfășoară o activitate care nu este compatibilă cu normele Codului deontologic al avocatului; a comis un abuz prin care a încălcat drepturile și libertățile fundamentale ale omului, stabilit prin hotărâre judecătorească emisă de instanțele naționale sau internaționale.

Art. 20 a fost completat cu alineatul (2¹) cu următorul cuprins: „Persoanele scutite de efectuarea stagiului profesional conform art. 10 alin. (2) sunt obligate, sub sancțiunea decăderii din drept, să se prezinte la examenul de calificare în termen de un an de la solicitarea de a fi admis în profesie. Acest termen se prelungește de Consiliul Uniunii Avocaților, pentru o durată rezonabilă, în cazul în care constată imposibilitatea persoanei de a respecta condițiile art. 10 alin. (3), în circumstanțe care nu depind de voința acesteia, sau imposibilitatea organizării în acest termen a cel puțin unui examen de calificare. În cazul nesusținerii examenului, persoana care dorește să-l susțină repetat este obligată să se prezinte la examenul de calificare imediat următor. Dacă nu promovează de două ori examenul de calificare, aceasta va fi admisă în profesie în condițiile art. 18 și 19”.

Conform art. II din Legea pentru modificarea Legii nr. 1260/2002 cu privire la avocatură nr. 13 din 21.01.2022 modificările respective intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Prevederile prezentei legi sunt aplicabile și față de persoanele care au cerut admiterea în profesia de avocat în temeiul art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1260/2002 cu privire la avocatură până la intrarea în vigoare a prezentei legi, dacă o decizie pe marginea acestor cereri nu a fost luată până la intrarea în vigoare a prezentei legi.

Astfel, consideră reclamantul că, urmare a modificărilor Legii cu privire la avocatură din data de 25.01.2022 legiuitorul a încălcat principiul previzibilității, deoarece în data de 26.03.2021 a depus cererea pentru a fi admis în profesia de avocat și întrunea toate condițiile pentru a exercita această profesie. Or, conform pct. 3 din Hotărârea Curții Constituționale nr. 26 din 23.05.2002, Curtea a reținut că legea ca act normativ se adoptă de către organul competent pentru a reglementa anumite relații sociale, a determina conduita și comportamentul subiecților de drept, al tuturor celor chemați să o respecte atât timp cât ea este în vigoare. Din momentul intrării în vigoare legea guvernează raporturile sociale ce fac obiectul ei de reglementare și acționează numai pentru prezent și viitor.

Din conținutul respectiv reclamantul deduce că, modificările din data de 25.01.2022 la Legea cu privire la avocatură nu pot să se răsfrângă asupra raporturilor sociale care s-au început anterior modificărilor și urmează ca cererea depusă să fie examinată conform prevederilor Legii cu privire la avocatură pînă la modificările din data de 25.01.2022. Or, Comisia de licențiere a profesiei de avocat în pct. 10 al Hotărârii sale nr. 63/2/2022 din data de 08.02.2022 face trimitere la Hotărârea Curții Constituționale nr. 26 din 23.05.2002 în care se referă la principiul neretroactivității că acesta este un principiu absolut, și că în teoria contemporană se admit excepții și anume când normele juridice au caracter imperativ - legile imperative, cu toate că în Hotărârea Curții Constituționale nr. 26 din 23.05.2002 conținutul este altul și anume legile interpretative, precum și normele juridice în care legiuitorul expres aplică retroactivitatea. În acest context, consideră reclamantul, că art. 10 din Legea cu privire la avocatură este o normă juridică care expres explică modalitatea pentru procurori, judecători care au un stagiu de activitate de 10 ani care sunt condițiile pentru a exercita profesia de avocat, în cazul de față este posibilă aplicarea principiului neretroactivității. 4

Prin încheierea din 29 iunie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani s-a ridicat excepția de neconstituționalitate a prevederilor Art. II pct. (2) din Legea nr. 13 din 21.01.2022 pentru modificarea Legii nr. 1260/2002 cu privire la avocatură și anume a conținutului „Prevederile prezentei legi sunt aplicabile și față de persoanele care au cerut admiterea în profesia de avocat în temeiul art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1260/2002 cu privire la avocatură până la intrarea în vigoare a prezentei legi, dacă o decizie pe marginea acestor cereri nu a fost luată până la intrarea în vigoare a prezentei legi”.

Prin decizia Curții Constituționale din 22 noiembrie 2022 s-a declarat inadmisibilă excepția de inadmisibilitate.

Curtea de Apel Chișinău a constatat că Trofimov Serghei nu întrunea exigențele legale pentru accederea în profesia de avocat, sub imperiul noilor prevederi legale reflectate la art. II alin. (2) din Legea nr. 13 din 21.01.2022, aplicabile cererilor pendinte cu privire la admiterea în profesia de avocat. Or, la data examinării prezentei proceduri administrative, lipsește temeiul legal care ar permite reclamantului să fie admis în profesia de avocat fără susținerea examenului de calificare.

Instanța de apel a reținut că Trofimov Serghei, la data de 26 martie 2021, a depus o cerere prin care solicita admiterea în profesia de avocat, bazându-se pe prevederile art. 10 alin. (2) și art. 21 alin. (1) lit. b)-f) și alin. (3) lit. a), b) din Legea cu privire la avocatură. Cererea a fost soluționată la data de 8 februarie 2022, fiind respinsă prin Hotărârea Uniunii Avocaților nr. 63/2/2022 din aceeași dată, motivându-se că apelantul nu întrunea condițiile prevăzute de noua lege.

Curtea de Apel a stabilit că Trofimov Serghei nu îndeplinea cerințele legale pentru accederea în profesia de avocat, conform noilor prevederi reflectate la art. II alin. (2) din Legea nr. 13 din 21 ianuarie 2022, aplicabile cererilor pendinte privind admiterea în profesia de avocat. Or, la data examinării prezentei proceduri administrative, lipsea temeiul legal care ar fi permis reclamantului admiterea în profesia de avocat fără susținerea examenului de calificare.

De asemenea, Trofimov Serghei nu a contestat refuzul sau nesoluționarea cererii până la intrarea în vigoare a modificărilor menționate. Conform art. II alin. (2) din Legea nr. 13/2022, prevederile legii sunt aplicabile și persoanelor care au 5 cerut admiterea în profesia de avocat în baza art. 10 alin. (2) din Legea nr. 1260/2002 până la intrarea în vigoare a prezentei legi, dacă o decizie privind aceste cereri nu a fost luată până la acea dată.

În acest context, instanța de apel a menționat că, doar argumentul apelantului privind nesoluționarea cererii în termen nu poate constitui în sine un temei plauzibil și suficient pentru admiterea în profesie.

Recurentul consideră decizia Comisiei de licențiere a profesiei de avocat ilegală, deoarece aceasta a aplicat în mod eronat modificările Legii cu privire la avocatură din 25 ianuarie 2022 unui raport juridic inițiat la 26 martie 2021, când a depus cererea.

Această situație contravine principiului securității raporturilor juridice, care impune ca cererea să fie examinată conform legislației în vigoare la momentul inițierii procedurii. Potrivit art. 30 din Codul administrativ, autoritățile publice nu pot aplica măsuri cu efect retroactiv, iar conform art. 73 din Legea nr. 100/2017, actele normative produc efecte doar cât sunt în vigoare și, de regulă, nu retroactivează.

De asemenea, este încălcat principiul previzibilității, întrucât la momentul depunerii cererii întrunea toate condițiile legale pentru admiterea în profesie și aveam o așteptare legitimă că aceasta va fi examinată conform normelor în vigoare atunci. Modificările ulterioare ale legii nu pot afecta raporturile juridice deja inițiate.

În consecință, cererea sa trebuia examinată în baza legislației aplicabile la data de 26 martie 2021, și nu conform modificărilor ulterioare.

Art. 244 alin. (1) din Codul administrativ: „Hotărârile curţii de apel ca instanţa de fond, precum şi deciziile instanţei de apel pot fi contestate cu recurs.”

Art. 2451 alin. (1) și (3) din Codul administrativ: „Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții Supreme de Justiție; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale. Aprecierea probelor dată de prima instanță și instanța de apel este obligatorie pentru instanța de recurs, cu excepția cazului în care se invocă temeiul de la alin. (1) lit. d) sau a cazului în care Curtea Supremă de Justiție examinează cauza după trimitere la rejudecare. La examinarea recursului într-o cauză 6 care a fost trimisă anterior la rejudecare pot fi prezentate probe noi dacă acestea au fost restituite nejustificat sau nu au fost reclamate de către instanța de judecată contrar prezentului cod.”

Art. 246 alin. (1) din Codul administrativ: „Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele și temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții Supreme de Justiție și se comunică părților.”

Art. 246 alin. (2) lit. h) din Codul administrativ: „Recursul se declară inadmisibil în special când: recursul este vădit neîntemeiat.”

Din analiza prevederilor art. 2451 – 246 din Codul administrativ, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase. Astfel, normele pre citate oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă.

În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curţii Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

Completul Curţii Supreme de Justiție atestă că motivele de casare invocate în recurs, nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 245¹ din Codul administrativ, deoarece se referă la dezacordul recurentului cu soluția pronunțata de către instanța de apel și nu relevă interpretarea contrară a legii și aplicarea eronată a normelor de drept material sau procedural sau că aceasta s-ar baza în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei recurate.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că recursul depus conține obiecții de fapt şi de drept similare celor expuse în cererea de chemare în judecată, care au fost analizate de către Curtea de Apel Chişinău, fiind apreciate în mod corespunzător.

În consecință, nu există aparența unei încălcări a dreptului recurentului la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat de art. 6 § 1 al Convenției.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează faptul că 7 dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia hotărârii/deciziei și care se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 245¹ din Codul administrativ. Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe care se bazează, precum și dezvoltarea lor. Motivarea recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de dispoziție pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată. Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci implică determinarea greșelilor imputate Curții de Apel Chişinău și o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează aceste critici.

Simpla trimitere la un text de lege, fără explicarea pretinsei interpretări și/sau aplicări eronate a prevederilor legale de către Curtea de Apel Chişinău, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la examinarea unei asemenea pretins argument, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție s-ar substitui autorului recursului, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu.

Completul de judecată al Curţii Supreme de justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special, în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Practica judiciară pe problema ridicată de Trofimov Serghei este clarificată prin decizia CSJ nr. 3ra-402/24 în cauza Lealin Iuri către Uniunea Avocaților, unde în pct. 64, în componența a 5 judecători „Completul nu consideră că în acest caz este vorba de aplicarea retroactivă a Legii nr. 13/2022. Procedura administrativă este guvernată de principiul tempus regit actum, care impune ca la adoptarea actului administrativ să fie aplicată legea în vigoare la ziua emiterii actului administrativ.” 8

În circumstanțele menționate, Completul de judecată al Curţii Supreme de Justiţie ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus de Trofimov Serghei. 45. Ţinând cont de cele expuse şi în temeiul art. 230 și 246 alin. (2) lit. h) din Codul administrativ COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Trofiov Serghei. Încheierea este irevocabilă. Președinte, judecător Stela Procopciuc Judecători Oxana Parfeni Diana Stănilă 9