Decizie nr. 163 din 30.11.2023

La originea cauzei se află sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a articolului II alin. (2) din Legea nr. 13 din 21 ianuarie 2022 pentru modificarea Legii nr. 1260 din 19 iulie 2002 cu privire la avocatură (în continuare, Legea de modificare ), ridicată de dl Grigore Belîi, parte în dosarul nr. 3-2404/2022, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani.

Sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a fost trimisă la Curtea Constituțională de dl judecător Vitalii Ciumac, pe baza articolului 135 alin. (1) lit. a) și lit. g) din Constituție. ÎN FAPT A. Circumstanțele litigiului principal

La 18 ianuarie 2022, dl Grigore Belîi a depus la Uniunea Avocaților din Republica Moldova o cerere prin care a solicitat admiterea sa în profesia de avocat . Cererea avea la bază prevederile articolului 10 alin. (2) din Legea cu privire la avocatură, așa cum erau în vigoare la data depunerii cererii. Potrivit prevederilor legale în discuție, judecătorii și procurorii care aveau o vechime în muncă de 10 ani, precum și doctorii în drept puteau fi admiși în profesia de avocat fără efectuarea stagiului profesional și fără susținerea vreunui examen.

La 25 ianuarie 2022 a intrat în vigoare Legea de modificare. Prin această Lege a fost instituită obligația de a susține examenul de admitere în profesia de avocat pentru judecătorii și procurorii cu o vechime în muncă de 10 ani care doresc să acceadă în profesia de avocat, iar doctorii în drept au fost lipsiți de orice beneficiu la accederea în profesia de avocat. În dispozițiile finale, la articolul II alin. (2), Legea de modificare și-a stabilit aplicabilitatea față de persoanele care au cerut admiterea în profesia de avocat pe baza articolului 10 alin. (2) din Legea cu privire la avocatură până la intrarea ei vigoare, dacă aceste cereri nu au fost soluționate încă.

Așadar, bazându-se pe articolul II alin. (2) din Legea de modificare , Comisia de licențiere a profesiei de avocat i-a respins cererea dlui Grigore Belîi la 8 februarie 2022.

Dl Grigore Belîi a formulat o acțiune în contencios administrativ împotriva Uniunii Avocaților din Republica Moldova prin care a solicitat anularea Hotărârii Comisiei de licențiere a profesiei de avocat din 8 februarie 2022 și obligarea acesteia să-l admită în profesia de avocat.

În cadrul examinării cauzei, reclamantul a ridicat excepția de neconstituționalitate a articolului II alin. (2) din Legea de modificare.

Printr-o încheiere din 9 iunie 2023, Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani, a admis ridicarea excepției de neconstituționalitate și a trimis sesizarea la Curtea Constituțională, în vederea soluționării acesteia. B. Legislația pertinentă

Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele: Articolul 1 Statul Republica Moldova „[...] (3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile și libertățile lui, libera dezvoltare a personalității umane, dreptatea și pluralismul politic reprezintă valori supreme și sunt garantate.” Articolul 16 Egalitatea „(1) Respectarea și ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului. (2) Toți cetățenii Republicii Moldova sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără deosebire de rasă, naționalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenență politică, avere sau de origine socială.” Articolul 22 Neretroactivitatea legii „Nimeni nu va fi condamnat pentru acțiuni sau omisiuni care, în momentul comiterii, nu constituiau un act delictuos. De asemenea, nu se va aplica nici o pedeapsă mai aspră decât cea care era aplicabilă în momentul comiterii actului delictuos.” Articolul 23 Dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle „(1) Fiecare om are dreptul să i se recunoască personalitatea juridică. (2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle. În acest scop statul publică și face accesibile toate legile și alte acte normative.” Articolul 43 Dreptul la muncă și la protecția muncii „(1) Orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiții echitabile și satisfăcătoare de muncă, precum și la protecția împotriva șomajului. (2) Salariații au dreptul la protecția muncii. Măsurile de protecție privesc securitatea și igiena muncii, regimul de muncă al femeilor și al tinerilor, instituirea unui salariu minim pe economie, repaosul săptămânal, concediul de odihnă plătit, prestarea muncii în condiții grele, precum și alte situații specifice. (3) Durata săptămânii de muncă este de cel mult 40 de ore. (4) Dreptul la negocieri în materie de muncă și caracterul obligatoriu al convențiilor colective sunt garantate.” Articolul 54 Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți „(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile și libertățile fundamentale ale omului și cetățeanului. (2) Exercițiul drepturilor și libertăților nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional și sunt necesare în interesele securității naționale, integrității teritoriale, bunăstării economice a țării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă și infracțiunilor, protejării drepturilor, libertăților și demnității altor persoane, împiedicării divulgării informațiilor confidențiale sau garantării autorității și imparțialității justiției. (3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24. (4) Restrângerea trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o și nu poate atinge existența dreptului sau a libertății.”

Dispozițiile relevante ale Legii nr. 13 din 21 ianuarie 2022 pentru modificarea Legii nr. 1260 din 19 iulie 2002 cu privire la avocatură sunt următoarele: „Art. I. – Legea nr.1260/2002 cu privire la avocatură (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2010, nr.159, art.582), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează: 1. Articolul 10 va avea următorul cuprins: "Articolul 10. Cerințe pentru exercitarea profesiei de avocat (1) Profesia de avocat poate fi exercitată de persoana care are cetățenia Republicii Moldova, în privința căreia nu a fost instituită o măsură de ocrotire judiciară sub forma tutelei, are diplomă de licențiat în drept sau echivalentul acesteia, se bucură de o reputație ireproșabilă și a fost admisă în profesia de avocat după efectuarea stagiului profesional și susținerea examenului de calificare. (2) Sunt scutite de efectuarea stagiului profesional persoanele care au cel puțin 10 ani vechime în muncă în funcția de judecător sau procuror, dacă, în termen de 6 luni de la demisia din funcția respectivă, au solicitat participarea la examenul de calificare. [...].” Art. II. – (1) Prezenta lege intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. (2) Prevederile prezentei legi sunt aplicabile și față de persoanele care au cerut admiterea în profesia de avocat în temeiul art.10 alin. (2) din Legea nr.1260/2002 cu privire la avocatură până la intrarea în vigoare a prezentei legi, dacă o decizie pe marginea acestor cereri nu a fost luată până la intrarea în vigoare a prezentei legi .” ÎN DREPT A. Argumentele autorului sesizării

În opinia autorului sesizării, articolul II alin. (2) din Legea nr. 13 din 21 ianuarie 2022 pentru modificarea Legii nr. 1260 din 19 iulie 2002 cu privire la avocatură este contrar principiului supremației dreptului prevăzut de articolul 1 alin. (3) din Constituție.

Autorul sesizării susține că norma contestată este contrară articolului 16 din Constituție, pentru că discriminează persoanele ale căror cereri de admitere în profesia de avocat nu au fost soluționate până la data intrării în vigoare a Legii de modificare în raport cu persoanele care au fost admise în profesia de avocat anterior intrării ei în vigoare.

Potrivit autorului sesizării, norma contestată contravine articolului 22 din Constituție care interzice retroactivitatea legii.

De asemenea, autorul sesizării consideră că prevederile criticate nu sunt conforme cu exigența previzibilității legii stabilită de articolul 23 alin. (2) din Constituție, pentru că a anulat un drept dobândit anterior intrării în vigoare a legii, i.e. dreptul de a accede în profesia de avocat.

Autorul sesizării a afirmat și incidența articolului 43 alin. (1) din Constituție, susținând că norma contestată limitează dreptul la libera alegere a muncii. Acesta menționează că unii procurori sau judecători au exercitat aceste funcții în dorința de a accede ulterior în profesia de avocat, iar după ce au depus cereri în acest sens, a intrat în vigoare norma contestată.

Autorul sesizării consideră că, în această cauză, este incident și articolul 54 din Constituție, care stabilește că în Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile și libertățile fundamentale ale omului și cetățeanului. De altfel, în opinia sa, norma contestată a diminuat dreptul unor persoane de a deveni avocați. B. Aprecierea Curții

Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea reține următoarele.

Curtea reține că excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de o parte în proces, subiect căruia i s-a conferit acest drept, pe baza articolului 135 alin. (1) literele a) și g) din Constituție, așa cum a fost interpretat prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 2 din 9 februarie 2016.

În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor ține de competența Curții Constituționale.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie articolul II alin. (2) din Legea nr. 13 din 21 ianuarie 2022 pentru modificarea Legii nr. 1260 din 19 iulie 2002 cu privire la avocatură. Prevederile în discuție au mai constituit obiectul unor sesizări la Curtea Constituțională (a se vedea DCC nr. 155 din 22 noiembrie 2022 și DCC nr. 7 din 26 ianuarie 2023). De principiu, această situație nu poate să constituie un impediment pentru a solicita controlul de constituționalitate al unor prevederi din perspectiva altor critici de neconstituționalitate. În asemenea cazuri, Curtea trebuie să verifice dacă sesizarea conține argumente noi sau dacă există circumstanțe de ordin general care să justifice o altă soluție privind admisibilitatea (a se vedea DCC nr. 42 din 1 aprilie 2021, § 18). Curtea observă că, în prezenta sesizare, autorul excepției a afirmat incidența unor articole din Constituție, i.e. 1 alin. (3), 16, 22, 23 alin. (2), 43 și 54, care au fost invocate de autorul sesizării soluționate prin Decizia nr. 7 din 26 ianuarie 2023. Totuși, în Decizia nr. 7 din 26 ianuarie 2023, Curtea a constatat că norma contestată nu era aplicabilă la soluționarea litigiului principal și a declarat sesizarea inadmisibilă, fără a o examina pe fond. De asemenea, deși într-o sesizare care a stat la baza Deciziei nr. 155 din 22 noiembrie 2022 a fost invocat articolul 16 din Constituție, Curtea a respins acest capăt al ei, dată fiind lipsa motivării corespunzătoare. Așadar, pentru că anterior nu a analizat în substanță incidența articolelor invocate în raport cu prevederile contestate, Curtea conchide că, în prezenta cauză, exigența lipsei unei hotărâri anterioare este îndeplinită.

Pentru a putea fi declanșat controlul de constituționalitate, Curtea trebuie să confirme aplicabilitatea prevederilor contestate în cauza examinată în fața instanței care a trimis excepția de neconstituționalitate.

Din argumentele sesizării și din încheierea instanței de judecată de admitere a excepției de neconstituționalitate, Curtea observă că litigiul principal își are originea într-o cerere de admitere în profesia de avocat depusă la Uniunea Avocaților din Moldova la 18 ianuarie 2022. Cererea se baza pe prevederile articolului 10 alin. (2) din Legea cu privire la avocatură, în redactarea la data depunerii cererii. La 25 ianuarie 2022, a intrat în vigoare Legea nr. 13 din 21 ianuarie 2022. Noua lege a exclus doctorii în drept din categoria persoanelor care pot cere admiterea în profesia de avocat. Aceeași Lege a instituit obligația de a susține examenul de admitere în profesia de avocat pentru judecătorii și procurorii cu o vechime în muncă de 10 ani. Dispozițiile ei tranzitorii stabilesc că noile prevederi sunt aplicabile și față de persoanele vizate care au cerut admiterea în profesia de avocat până la intrarea sa în vigoare, „dacă o decizie pe marginea acestor cereri nu a fost luată”. Aplicând dispozițiile tranzitorii ale legii, la 8 februarie 2022, Comisia de licențiere a adoptat hotărârea de respingere a cererii din 18 ianuarie 2022. Având în vedere că excepția de neconstituționalitate a fost ridicată într-o cauză de contencios administrativ în care se solicită anularea unei hotărâri a Comisiei de licențiere a profesiei de avocat, care are la bază prevederile contestate din articolul II alin. (2) din Legea de modificare, Curtea admite că prevederile contestate ar putea fi aplicate în cauza în care a fost ridicată excepția de neconstituționalitate.

Curtea notează că, spre deosebire de circumstanțele litigiului în care a fost ridicată excepția de neconstituționalitate care a stat la baza Deciziei nr. 7 din 26 ianuarie 2023, în cazul în discuție, prevederile contestate au intrat în vigoare în timp ce Comisia de licențiere se afla în termenul legal de examinare a cererii de accedere în profesia de avocat și, prin urmare, au servit ca motiv pentru respingerea cererii reclamantului (a se vedea, a contrario , DCC nr. 7 din 26 ianuarie 2023, §§ 23-25, în care Curtea a constatat că prevederile criticate nu erau aplicabile în litigiul principal, deoarece nu intraseră în vigoare la data la care cererea reclamantului era considerată respinsă deja prin nesoluționarea în termenul prevăzut de lege).

Autorul excepției menționează că prevederile contestate încalcă articolele 1 alin. (3), ( preeminența dreptului ), 16 ( egalitatea ), 22 ( neretroactivitatea legii ), 23 alin. (2) ( dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle ), 43 ( dreptul la muncă și la protecția muncii ) și 54 ( restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți ) din Constituție.

În jurisprudența sa, Curtea a subliniat că articolul 1 alin. (3) are un caracter general, reprezintă un imperativ care stă la baza oricăror reglementări și nu poate constitui un reper individual și separat (DCC nr. 175 din 13 decembrie 2022, § 21). De asemenea, Curtea a reținut că articolele 16 și 23 din Constituție nu au o aplicabilitate de sine stătătoare. Pentru a fi aplicabile, autorul sesizării trebuie să demonstreze, în mod argumentat, existența unei ingerințe în drepturile garantate de Constituție (HCC nr. 8 din 5 aprilie 2022, § 26). Cu privire la articolul 54 din Constituție, Curtea reiterează că acesta îi impune un mod de analiză a caracterului proporțional al ingerințelor în drepturile fundamentale. Pentru a putea fi aplicat, de asemenea, trebuie să se constate incidența unui drept fundamental (HCC nr. 21 din 6 decembrie 2022, § 34).

Articolul 22 din Constituție stabilește că nimeni nu va fi condamnat pentru acțiuni sau omisiuni care, în momentul comiterii, nu constituiau un act delictuos. De asemenea, nu se va aplica nicio pedeapsă mai aspră decât cea care era aplicabilă în momentul comiterii actului delictuos. Curtea subliniază că dispozițiile articolului 22 din Constituție garantează neretroactivitatea legii penale, în sensul larg al noțiunii „penal”, aceasta fiind o garanție a principiului legalității incriminării și a pedepsei penale ( nullum crimen, nulla poena sine lege (a se vedea DCC nr.37 din 30 martie 2021, § 42). Nimic din textul acestui articol nu sugerează aplicabilitatea sa în privința legilor cu caracter civil. Dimpotrivă, în jurisprudența sa, Curtea a menționat că principiul neretroactivității legii nu este un principiu cu caracter absolut. Teoria dreptului admite excepții de la principiul neretroactivității legii, cum ar fi normele juridice în care legislatorul a stabilit expres că ele se vor aplica retroactiv (a se vedea Fabris v. Franța [MC], 7 februarie 2013, §§ 54-66). În acest context, deși pentru certitudinea juridică este dezirabil ca legile să nu retroactiveze, Constituția nu interzice, per se , adoptarea unor legi civile retroactive (a se vedea DCC nr. 155 din 22 noiembrie 2022, § 41).

În continuare, Curtea observă că autorul a motivat incidența articolului 43 din Constituție, susținând cu unii procurori și judecători au exercitat aceste funcții în dorința de a accede ulterior în profesia de avocat, iar după ce au depus cereri în acest sens, a intrat în vigoare norma contestată.

Curtea a notat că stabilirea unor criterii pentru exercitarea unor activități nu poate fi privită, a priori , ca o încălcare a dreptului constituțional la muncă sau ca o discriminare în raport cu exercitarea altor activități (a se vedea HCC nr.5 din 23 aprilie 2013, § 57, 58). Este firesc și necesar ca exercitarea unor funcții importante sub aspectul interesului general al societății să fie reglementată prin lege, inclusiv să fie impuse unele condiții și restricții (a se vedea HCC nr.6 din 22 martie 2011, § 2).

Așadar, Curtea nu poate constata lezarea dreptului la muncă prin stabilirea condiției susținerii unui examen de calificare pentru foștii procurori și judecători care intenționează să acceadă în profesia de avocat.

Mai mult, referitor la pretinsa lezare a dreptului la muncă prin aplicarea dispozițiilor care exclud facilitățile accederii în profesia de avocat față de persoanele care au cerut admiterea în profesia de avocat până la intrarea în vigoare a modificărilor, însă nu fusese luată o decizie până la data intrării în vigoare, Curtea s-a pronunțat în Decizia nr. 155 din 22 noiembrie 2022, la §§ 38-43.

Deși a fost chemată să se pronunțe cu privire la incidența articolului 28 din Constituție, care garantează dreptul la respectarea vieții private, Curtea a notat că, potrivit jurisprudenței Curții Europene, noțiunea de viață privată nu exclude, în principiu, activitățile de natură profesională sau comercială. Curtea Europeană a susținut că restricțiile privind înregistrarea ca membru al unor profesii (de exemplu, avocat sau notar), care ar putea afecta, într-o anumită măsură, posibilitatea reclamantului de a-și dezvolta relațiile cu lumea înconjurătoare, intră sub incidența vieții sale private ( Mateescu v. România , 14 ianuarie 2014, § 20). Există câteva aspecte tipice vieții private care ar putea fi afectate în astfel de cauze. Aceste aspecte vizează „cercul intim” al reclamantului, oportunitatea reclamantului de a stabili și de a dezvolta relații cu ceilalți și reputația socială și profesională a reclamantului ( Denisov v. Ucraina , 25 septembrie 2018, §§ 95-101) (DCC nr. 155 din 22 noiembrie 2022, § 38)

Potrivit Curții Europene, există două moduri în care se poate naște o problemă ce ține de viața privată într-un caz care vizează relațiile de muncă: fie din cauza motivelor care au stat la baza măsurii contestate, fie din cauza consecințelor pentru viața privată. Atunci când se pun în discuție motivele care au stat la baza adoptării măsurii, Curtea analizează dacă aceste motive care stau la baza măsurii care afectează viața profesională sunt legate de viața privată a persoanei. Este, de exemplu, cazul în care o persoană a fost retrogradată din cauza convingerilor religioase ( Denisov v. Ucraina , §§ 102-106). Dacă este în joc abordarea ghidată de consecințe, pragul gravității în privința aspectelor tipice ale vieții private presupune o importanță crucială. Reclamantul trebuie să demonstreze în mod convingător faptul că pragul a fost atins. Reclamantul trebuie să prezinte dovezi care să justifice consecințele măsurii contestate. Curtea Europeană acceptă faptul că articolul 8 este aplicabil doar în cazul în care aceste consecințe sunt foarte grave și i-ar fi afectat viața privată în mod semnificativ. Suferința unui reclamant trebuie să fie evaluată prin compararea vieții sale dinaintea și de după implementarea măsurii în discuție ( Denisov v. Ucraina , §§ 107-114) ( ibidem , § 39).

Având în vedere această jurisprudență europeană, Curtea a menționat că stabilirea unei încălcări a dreptului la respectarea vieții private prin excluderea dreptului de a accede în profesia de avocat în condițiile articolului 10 alin. (2) din Legea cu privire la avocatură (în redactarea de până la intrarea în vigoare a modificărilor) depinde de o analiză de la caz la caz, analiză care are un caracter concret, nu abstract. Curtea Constituțională nu analizează cazuri concrete. Ea admite că în unele cazuri ar putea fi incident și încălcat dreptul în discuție; în altele ar putea fi doar incident, însă nu și încălcat dreptul; în altele nu ar fi incident și, prin urmare, nu ar fi încălcat acest drept. Ține de competența instanțelor de drept comun să evalueze dacă într-un caz particular se poate vorbi despre incidența dreptului la viața privată al unui solicitant de licență pentru exercitarea profesiei de avocat și de o încălcare a acestui drept ca urmare a refuzului de a-l primi în profesie, inclusiv prin aplicarea retroactivă a legii ( ibidem , § 40).

În acest sens, Curtea a notat că, pe baza principiului subsidiarității, judecătorii naționali au rolul de protectori principali ai drepturilor garantate de Convenția Europeană și, prin urmare, ei dețin competența aplicării directe a Convenției într-un caz concret în care printr-o lege retroactivă ar putea fi încălcat vreun drept fundamental. Caracterul retroactiv al unei legi care interferează cu un drept fundamental constituie doar un element al analizei efectuate la punerea în balanță a principiilor concurente. Judecătorii de drept comun sunt cei care dau pondere acestui element și stabilesc dacă prin retroactivitatea unei legi a fost încălcat sau nu vreun drept fundamental al unei persoane concrete ( ibidem , § 42).

Prin urmare, pe baza celor menționate supra , Curtea constată că sesizarea este inadmisibilă și nu poate fi acceptată pentru examinare în fond. Având în vedere cele menționate, pe baza articolelor 135 alin. (1) lit. a) și g), 140 alin. (2) din Constituție, 26 alin. (1) din Legea cu privire la Curtea Constituțională, 61 alin. (3) și 64 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională DISPUNE 1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a articolului II alin. (2) din Legea nr. 13 din 21 ianuarie 2022 pentru modificarea Legii nr. 1260 din 19 iulie 2002 cu privire la avocatură, ridicată de dl Grigore Belîi, parte în dosarul nr. 3-2404/2022, pendinte la Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani. 2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Președinte Domnica MANOLE Chișinău, 30 noiembrie 2023 DCC nr. 163 Dosarul nr. 178g/2023