Decizie nr. 139 din 14.12.2018

La originea cauzei se află sesizarea depusă la Curtea Constituțională pe 15 noiembrie 2018, în baza articolelor 135 alin. (1) lit.a) din Constituție, 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin. (1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale, de către dnii Mihai Ghimpu, Ion Apostol, Valerian Bejan, Roman Boțan, Lilian Carp, Ion Casian, Petru Cosoi, Ștefan Vlas și Alina Zotea-Durnea, deputați în Parlament, pentru controlul constituționalității articolelor 64 alin. (2) și 64 1 alin. (1) din Legea nr. 200 din 16 iulie 2010 privind regimul juridic al străinilor în Republica Moldova. Motivele sesizării

Motivele sesizării, așa cum au fost formulate de către autorii acesteia, pot fi rezumate după cum urmează.

În conformitate cu articolul 64 alin. (2) din Legea nr. 200 din 16 iulie 2010 privind regimul juridic al străinilor în Republica Moldova, în cazul străinului împotriva căruia s-a dispus măsura returnării sau care a fost declarat persoană indezirabilă, luarea în custodie publică se dispune de către instanța de judecată pe o perioadă de până la 6 luni, la solicitarea motivată a autorității competente pentru străini.

Totodată, potrivit articolului 64 1 alin. (1) din aceeași lege, minorii neînsoțiți și familiile cu minori sunt luați în custodie publică numai în ultimă instanță și pentru o perioadă cât mai scurtă.

Autorii sesizării pretind că aceste prevederi sunt imprevizibile și că restrâng în mod disproporționat dreptul la libertatea individuală și la siguranța persoanei. B. Legislația pertinentă

Prevederile relevante ale Constituției sunt următoarele: Articolul 23 Dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle „[...] (2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-și cunoaște drepturile și îndatoririle. În acest scop statul publică și face accesibile toate legile și alte acte normative." Articolul 25 Libertatea individuală și siguranța persoanei „(1) Libertatea individuală și siguranța persoanei sunt inviolabile. [...] (4) Arestarea se face în temeiul unui mandat, emis de judecător, pentru o durată de cel mult 30 de zile . Asupra legalității mandatului se poate depune recurs, în condițiile legii, în instanța judecătorească ierarhic superioară. Termenul arestării poate fi prelungit numai de către judecător sau de către instanța judecătorească, în condițiile legii, cel mult până la 12 luni. [...]" Articolul 54 Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți „[… ] (4) Restrângerea trebuie să fie proporțională cu situația care a determinat-o și nu poate atinge existența dreptului sau a libertăți."

Prevederile relevante ale Legii nr. 200 din 16 iulie 2010 privind regimul juridic al străinilor în Republica Moldova sunt următoarele: Articolul 52 Decizia de returnare „(1) Decizia de returnare este un act administrativ al autorității competente pentru străini prin care șederea unui străin este declarată ca fiind ilegală și care obligă străinii indicați la art. 51 să părăsească teritoriul Republicii Moldova într-un anumit termen, după cum urmează: a) în maximum 15 zile calendaristice - străinul căruia i s-a anulat viza sau a cărui ședere a devenit ilegală; b) în 30 de zile calendaristice - străinul căruia i s-a refuzat prelungirea dreptului de ședere ori căruia acest drept a fost anulat sau revocat, precum și străinul care solicită emiterea unei decizii de returnare înainte de a fi depistat în situație de ședere ilegală; c) în 3 luni - străinul care trebuie să lichideze o investiție; d) în 15 zile calendaristice - foștii solicitanți de azil, solicitanții statutului de apatrid sau străinii al căror statut de apatrid a fost anulat. [… ]" Articolul 54 Contestarea deciziei de returnare „(1) Decizia de returnare poate fi atacată în instanța de judecată în a cărei rază de competență se află subdiviziunea teritorială a autorității competente pentru străini care a emis decizia de returnare, în termen de 5 zile lucrătoare de la data comunicării. Instanța de judecată este obligată să soluționeze cererea în termen de 30 de zile calendaristice de la data primirii. Decizia primei instanțe este executorie, însă poate fi contestată cu recurs în instanța de apel. (2) Exercitarea căii de atac prevăzute la alin. (1) are efect suspensiv de executare a deciziei de returnare , cu excepția cazului în care decizia de returnare este emisă la solicitarea străinului. [...]" Articolul 64 Luarea în custodie publică „(1) Luarea în custodie publică este o măsură de restrângere a libertății de mișcare, dispusă de instanța de judecată împotriva străinului care nu a executat decizia de returnare sau care nu a putut fi returnat în termenul prevăzut de legislație, care a trecut sau care a încercat sa treacă ilegal frontiera de stat, care a intrat în țară în perioada de interdicție dispusă anterior, a cărui identitate nu a putut fi stabilită, care a fost declarat indezirabil, împotriva căruia a fost dispusă expulzarea sau dacă există riscul sustragerii acestuia. (2) În cazul străinului împotriva căruia s-a dispus măsura returnării sau care a fost declarat persoană indezirabilă , luarea în custodie publică se dispune de către instanța de judecată pe o perioadă de până la 6 luni , la solicitarea motivată a autorității competente pentru străini. [...] (5) Prelungirea duratei de luare în custodie publică a străinilor prevăzuți la alin. (2) și (3), care nu au putut fi îndepărtați de pe teritoriul Republicii Moldova în termenul stabilit, se dispune de către instanța de judecată la solicitarea motivată a autorității competente pentru străini. (6) Perioada maximă de luare în custodie publică a străinului împotriva căruia s-a dispus măsura returnării nu poate depăși 6 luni, iar în cazul străinului care a fost declarat indezirabil, perioada maximă de luare în custodie publică nu poate depăși 12 luni. [...]" Articolul 64 1 Luarea în custodie publică a minorilor și a familiilor „(1) Minorii neînsoțiți și familiile cu minori sunt luați în custodie publică numai în ultimă instanță și pentru o perioadă cât mai scurtă . [...]" ÎN DREPT A. Argumentele autorilor sesizării

Potrivit autorilor sesizării, luarea în custodie publică a străinului ( i.e. în privința căruia a fost dispusă măsura returnării sau care a fost declarat persoană indezirabilă) pentru o perioadă de până la șase luni este o măsură excesivă. Ea ar restrânge în mod disproporționat dreptul la libertate individuală și la siguranță al persoanei. În acest sens, autorii sesizării fac o paralelă cu arestul, care, de altfel, se aplică doar pentru o perioadă de cel mult 30 de zile, dar nu pentru șase luni.

De asemenea, autorii sesizării pretind că dispozițiile articolului 64 1 alin. (1) din Legea nr. 200 din 16 iulie 2010 privind regimul juridic al străinilor în Republica Moldova, conform cărora minorii neînsoțiți și familiile cu minori sunt luați în custodie publică numai în ultimă instanță și pentru o perioadă cât mai scurtă, sunt imprevizibile. Legea nu ar prevedea un termen concret de menținere a persoanelor în discuție în custodie. B. Aprecierea Curții

Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea reține următoarele.

Curtea remarcă faptul că articolele 25 lit. g) din Legea cu privire la Curtea Constituțională și 38 alin.(1) lit. g) din Codul jurisdicției constituționale îi conferă deputatului din Parlament prerogativa sesizării Curții Constituționale.

În conformitate cu articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție, controlul constituționalității legilor ține de competența Curții Constituționale.

Obiectul controlului constituționalității îl constituie articolele 64 alin. (2) și 64 1 alin. (1) din Legea nr. 200 din 16 iulie 2010 privind regimul juridic al străinilor în Republica Moldova (în continuare - Legea nr. 200 din 2010), norme care reglementează termenul de luare în custodie publică a străinilor.

Cu titlu preliminar, Curtea reține că, potrivit articolului 51 din Legea nr. 200 din 2010, autoritatea competentă pentru străini dispune măsura returnării de pe teritoriul Republicii Moldova și aplică interdicția intrării în Republica Moldova pentru o perioadă determinată în privința străinilor care au intrat ilegal pe teritoriul Republicii Moldova, a căror ședere pe acest teritoriu a devenit ilegală, a căror viză sau al căror drept de ședere a fost anulat sau revocat, cărora li s-a refuzat prelungirea dreptului de ședere provizorie, al căror drept de ședere permanentă a încetat, a căror cerere privind recunoașterea statutului de apatrid a fost respinsă, a fost încetată procedura respectivă sau al căror statut de apatrid a fost anulat, precum și în privința foștilor solicitanți de azil.

Articolul 52 din Lege stabilește că decizia de returnare este un act administrativ al autorității competente pentru străini ( i.e. Biroul de migrație și azil) prin care șederea unui străin este declarată ilegală și care obligă străinii să părăsească teritoriul Republicii Moldova într-un anumit termen, după cum urmează: a) în maximum 15 zile calendaristice - străinul căruia i s-a anulat viza sau a cărui ședere a devenit ilegală; b) în 30 de zile calendaristice - străinul căruia i s-a refuzat prelungirea dreptului de ședere ori căruia acest drept i-a fost anulat sau revocat, precum și străinul care solicită emiterea unei decizii de returnare înainte de a fi depistat în situație de ședere ilegală; c) în 3 luni - străinul care trebuie să lichideze o investiție; d) în 15 zile calendaristice - foștii solicitanți de azil, solicitanții statutului de apatrid sau străinii al căror statut de apatrid a fost anulat.

Totodată, conform articolului 64 alin. (2) din Legea menționată, în cazul străinului împotriva căruia s-a dispus măsura returnării sau care a fost declarat persoană indezirabilă, luarea în custodie publică se dispune de către instanța de judecată pe o perioadă de până la 6 luni , la solicitarea motivată a autorității competente pentru străini.

Curtea observă că persoana poate fi luată în custodie publică în cazul în care: 1) în privința acesteia a fost dispusă măsura returnării sau 2) dacă a fost declarat persoană indezirabilă. La nivelul Uniunii Europene, articolul 15 din Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală („Directiva privind returnarea") prevede la alin. (1): „Cu excepția cazului în care se pot aplica în mod eficient alte măsuri suficiente, dar mai puțin coercitive într-un caz concret, statele membre pot ține în custodie publică un resortisant al unei țări terțe care face obiectul unor proceduri de returnare doar în vederea pregătirii procesului de returnare și/sau în vederea desfășurării procesului de îndepărtare, în special în cazul în care: a) există riscul de sustragere sau b) resortisantul în cauză al unei țări terțe evită sau împiedică pregătirea returnării sau procesul de îndepărtare".

Curtea consideră că, prin intensitatea și prin efectele sale, luarea în custodie privează persoana de libertatea fizică (a se vedea, mutatis mutandis , Khlaifia și alții v. Italia [MC], 15 decembrie 2016, § 72).

Așadar, Curtea notează că prezenta cauză trebuie examinată prin prisma articolului 25 din Constituție. Acest articol garantează principiul inviolabilității libertății individuale și al siguranței persoanei, potrivit căruia nimeni nu poate fi reținut și arestat, decât în cazurile și în modul prevăzute de lege.

În același sens, în conformitate cu articolul 5 § 1 din Convenția Europeană, orice persoană are dreptul la libertate și la siguranță.

Totuși, dreptul la libertate și la siguranță nu este unul absolut. Articolul 5 § 1 din Convenția Europeană enumeră exhaustiv cazurile când o persoană poate fi lipsită de libertatea sa. Între altele, litera f) din articolul citat permite statelor să restrângă libertatea străinilor în contextul controlului imigrației.

Atunci când se pune în discuție „legalitatea" detenției, Convenția Europeană face trimitere la legislația națională. Prevederile normative care permit deținerea unei persoane trebuie să respecte standardul de calitate a legii ( Khlaifia și alții , citată mai sus, § 91). 23. „Calitatea legii" presupune ca legea națională care autorizează privarea de libertate să fie suficient de accesibilă și previzibilă în aplicarea sa, pentru a evita orice risc de arbitrariu. Orice lege trebuie să fie suficient de previzibilă pentru a-i permite persoanei - în caz de necesitate, cu o asistență juridică adecvată - să prevadă, într-o măsură rezonabilă în circumstanțele cauzei, consecințele pe care le poate avea o anumită acțiune. Legislația internă trebuie să definească de o manieră clară condițiile detenției (a se vedea Khlaifia și alții , citată mai sus, § 92).

Cerința legalității nu este îndeplinită prin simpla respectare a dreptului intern relevant; trebuie ca dreptul intern să se conformeze el însuși Constituției și Convenției Europene, inclusiv principiilor generale enunțate sau presupuse de acestea (a se vedea HCC nr. 27 din 30 octombrie 2018 , § 74).

În acest context, în cazul J.N. v. Regatul Unit , 19 iunie 2016, §§ 90-96, reclamantul s-a plâns, între altele, în baza articolului 5 § 1 din Convenția Europeană, că sistemul detenției imigranților ilegali din Regatul Unit nu corespunde cu condițiile impuse de articolul 5 § 1 lit. f) din Convenție, din cauza lipsei unor limite de timp fixe și a unui control judiciar automat. La rândul ei, Curtea Europeană a respins susținerea reclamantului potrivit căreia jurisprudența Curții Europene ar trebui interpretată astfel încât să se deducă din articolul 5 § 1 lit. f) din Convenție o condiție a fixării detenției în așteptarea expulzării la o limită de timp maximă și/sau o condiție a controlului judiciar automat. De vreme ce era clar că existența sau lipsa unor limite de timp reprezenta unul dintre factorii pe care Curtea Europeană ar fi putut să-i ia în considerare în analiza sa generală privind „accesibilitatea, precizia și previzibilitatea suficiente" ale legii interne, acestea nu fuseseră necesare și suficiente în și prin sine, încât să asigure respectarea condițiilor articolului 5 § 1 lit. f). De asemenea, s-a stabilit că articolul 5 § 1 lit. f) din Convenție nu impune controlul judiciar automat al detenției imigranților, deși Curtea Europeană poate avea în vedere efectivitatea oricărui remediu existent în analiza sa generală cu privire la suficiența garanțiilor procedurale ale dreptului național împotriva arbitrarului.

Raportând cele menționate supra la pretinsa problemă de neconstituționalitate cu care a fost sesizată, Curtea constată că, potrivit articolului 64 alin. (6) din Legea nr. 200 din 2010, perioada maximă de luare în custodie publică a străinului împotriva căruia s-a dispus măsura returnării nu poate depăși 6 luni, iar în cazul străinului care a fost declarat indezirabil, perioada maximă de luare în custodie publică nu poate depăși 12 luni. Prin urmare, textele „nu poate depăși 6 luni" și „nu poate depăși 12 luni" din articolul citat stabilesc perioada maximă în care persoana poate fi ținută în custodie . În același sens, s-a pronunțat și Curtea Supremă de Justiție în Opinia sa nr. 102 cu privire la termenul de luare în custodie publică a străinilor.

Spre deosebire de durata aplicării măsurii de luare în custodie, articolul 25 alin. (4) din Constituție prevede că „arestarea se face în temeiul unui mandat, emis de judecător, pentru o durată de cel mult 30 de zile. Asupra legalității mandatului se poate depune recurs, în condițiile legii, în instanța judecătorească ierarhic superioară. Termenul arestării poate fi prelungit numai de către judecător sau de către instanța judecătorească, în condițiile legii, cel mult până la 12 luni". În schimb, Constituția nu stabilește termenul inițial de aplicare a măsurii de luare în custodie. Nici Legea nr. 200 din 2010 nu-l stabilește, ci doar termenul maxim. În cazul Auad v. Bulgaria , 11 octombrie 2011, § 128, Curtea Europeană a stabilit că durata de detenție nu trebuie să depășească durata rezonabil necesară pentru atingerea scopului urmărit. Aceeași concluzie este împărtășită și de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene (a se vedea cauza C‑357/09, Said Shamilovich Kadzoev , hotărârea din 30 noiembrie 2009).

Sub acest aspect, autorii sesizării pretind că nu ar exista o practică judiciară uniformă cu privire la termenul inițial de luare în custodie publică a străinilor. Însă Curtea reține că în Opinia consultativă a Curții Supreme de Justiție nr. 102 se menționează că Legea nr. 200 din 2010 lasă la discreția instanțelor de judecată sarcina de a aprecia în fiecare caz concret termenul (inițial) adecvat și necesar pentru realizarea scopului urmărit, adică pentru executarea deciziei de returnare și îndepărtarea de pe teritoriul Republicii Moldova. Având în vedere caracterul neuniform al practicii judiciare relevante [în timp ce unele instanțe au dispus luarea în custodie a persoanei pe un termen de 30 de zile , de 60 de zile sau de 90 de zile, dimpotrivă, altele au aplicat din start măsura în discuție pentru șase luni ] și dat fiind rolul instanței supreme de remediere a contradicțiilor dintre soluțiile judiciare în cauze similare, Curtea Supremă de Justiție a stabilit că, în prezența unor condiții suficiente, instanțele de judecată trebuie să aplice măsura luării în custodie pentru o durată inițială de cel mult 30 de zile . De asemenea, Curtea Supremă a stabilit că prelungirea duratei custodiei se va dispune pentru o perioadă nu mai mare de 30 de zile , care cumulativ nu va depăși șase luni (în cazul persoanelor în privința cărora s-a aplicat măsura returnării) și, respectiv, 12 luni (pentru persoanele declarate indezirabile), pentru a asigura exercitarea controlului judecătoresc al acțiunilor organelor abilitate cu competențe de a executa deciziile de returnare și îndepărtare a străinilor de pe teritoriul Republicii Moldova. Astfel, Curtea constată că există premisele unificării practicii judiciare în acest sens.

Sub un alt aspect, în cazul minorilor neînsoțiți și al familiilor cu minori măsura luării în custodie publică se aplică, în conformitate cu articolul 64 1 alin. (1) din Legea nr. 200/2010, doar în ultimă instanță și pentru o perioadă cât mai scurtă . Curtea menționează că, prin definiție, în cazul acestor categorii de persoane, durata inițială de aplicare a măsurii luării în custodie (precum și prelungirea acestei măsuri) trebuie să fie mai mică decât cea stabilită pentru persoanele prevăzute la articolul 64 din Legea nr. 200 din 2010 ( i.e. mai mică de 30 de zile).

Curtea observă că textul „pentru o perioadă cât mai scurtă" se regăsește și în Directiva 2008/115/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 16 decembrie 2008 privind standardele și procedurile comune aplicabile în statele membre pentru returnarea resortisanților țărilor terțe aflați în situație de ședere ilegală. În particular, articolul 15 alin. (1) din această Directivă prevede că orice măsură de luare în custodie publică este pentru o perioadă cât mai scurtă cu putință și se menține numai pe durata desfășurării și executării, în mod adecvat, a dispozițiilor de îndepărtare. Totodată, alin. (5) al aceluiași articol prevede că fiecare stat membru stabilește o perioadă limitată de custodie publică, care nu poate depăși șase luni .

Statele membre ale Uniunii Europene nu pot extinde perioada menționată decât cu o perioadă limitată de timp, care să nu depășească o perioadă suplimentară de 12 luni, în conformitate cu legislația sa națională, în cazurile în care, în pofida tuturor eforturilor rezonabile depuse de către acestea, este probabil ca operațiunea de îndepărtare să dureze mai mult, datorită: a) lipsei de cooperare a resortisantului în cauză al unei țări terțe sau b) întârzierilor în obținerea documentației necesare din partea țărilor terțe [a se vedea articolul 15 alin. (6) din Directivă].

Republica Moldova are obligația armonizării legislației sale cu cadrul normativ al Uniunii Europene, în baza Acordului de asociere cu Uniunea Europeană. Totuși, nimic nu împiedică Parlamentul să reglementeze durata inițială a luării în custodie a minorilor neînsoțiți și a familiilor cu minori.

În fine, Curtea reține că hotărârea instanței prin care a fost aplicată măsura luării în custodie poate fi contestată. Așadar, există un control judecătoresc.

Prin urmare, Curtea constată că sesizarea pentru controlul constituționalității articolelor 64 alin. (2) și 64 1 alin. (1) din Legea nr. 200 din 16 iulie 2010 privind regimul juridic al străinilor în Republica Moldova este inadmisibilă. Din aceste motive, în baza articolului 26 din Legea cu privire la Curtea Constituțională și a articolelor 61 alin. (3) și 64 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională DECIDE : 1. Se declară inadmisibilă sesizarea depusă de deputații în Parlament, dnii Mihai Ghimpu, Ion Apostol, Valerian Bejan, Roman Boțan, Lilian Carp, Ion Casian, Petru Cosoi, Ștefan Vlas și Alina Zotea-Durnea, pentru controlul constituționalității articolelor 64 alin. (2) și 64 1 alin. (1) din Legea nr. 200 din 16 iulie 2010 privind regimul juridic al străinilor în Republica Moldova. 2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Președinte Mihai POALELUNGI Chișinău, 14 decembrie 2018 DCC nr. 139 Dosarul nr. 167a/2018