Hotărâre nr. 6 din 03.05.2012

La originea cauzei se află sesizarea depusă de avocatul parlamentar Tudor Lazăr la 11 noiembrie 2011, în temeiul articolului 135 alin. (1) litera a) din Constituția Republicii Moldova, articolului 25 lit. i) din Legea cu privire la Curtea Constituțională , articolului 38 alin.(1) lit. i) din Codul jurisdicției constituționale și articolului 31 din Legea cu privire la avocații parlamentari, pentru controlul constituționalității alineatului 3 al articolului 3 din Legea nr.142-XVI din 07.07.2005 privind aprobarea Nomenclatorului domeniilor de formare profesională și al specialităților pentru pregătirea cadrelor în instituțiile de învățămînt superior, ciclul I.

Autorul sesizării consideră că prevederile alineatului 3 al articolului 3 din Legea nr.142-XVI din 07.07.2005, potrivit cărora Guvernul stabilește modul de coordonare a cotei de pregătire a cadrelor în instituțiile de învățămînt superior private și în cele de stat pe bază de contract, cu achitarea taxei de studii, contravine dispozițiilor art. 4, 35, 43, 54 din Constituția Republicii Moldova, art. 23 și art. 26 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, art. 6 paragraful (1) și art. 13 paragrafele (1) și (2) din Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, art. 5 din Declarația UNESCO (2001) privind diversitatea culturală.

Prin decizia Curții Constituționale din 14 decembrie 2011 sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a prejudicia fondul cauzei.

În procesul examinării sesizării Curtea Constituțională a dispus de opiniile comunicate de Parlament, Guvern, ministerele educației, muncii, protecției sociale și familiei, economiei, finanțelor, tineretului și sportului, culturii, Academia de Științe a Moldovei, Academia de Studii Economice din Moldova, Academia "Ștefan cel Mare" a Ministerului Afacerilor Interne, Universitatea Liberă Internațională din Moldova, Universitatea Pedagogică de Stat "Ion Creangă", Academia de Muzică, Teatru și Arte Plastice, Universitatea Agrară de Stat din Moldova, Universitatea de Stat de Medicină și Farmacie "N. Testemițanu", Sindicatul Educației și Științei din Republica Moldova.

La ședința plenară publică a Curții au participat autorul sesizării, dl Tudor Lazăr, reprezentantul Parlamentului, dl Sergiu Chirică, reprezentantul Guvernului, dl Vladimir Grosu, reprezentantul Ministerului Educației, dna Rodica Josanu.

Prevederile relevante ale Legii învățămîntului nr. 547-XIII din 21.07.95 (M.O. nr.62-63/692, 09.11.1995): Articolul 3 Învățămîntul - prioritate națională „Învățămîntul în Republica Moldova constituie o prioritate națională." Articolul 40 Competența autorităților publice „(1) Autoritățile publice: a) determină politica de stat în sfera învățămîntului; b) emit acte normative privind perfecționarea legislației învățămîntului; c) asigură dezvoltarea bazei tehnico-materiale a sistemului de învățămînt, stabilesc modul de organizare și desfășurare a practicii în producție pentru elevi și studenți; d) aprobă planul (comanda de stat) de pregătire a cadrelor de specialitate în instituțiile de învățămînt secundar profesional, mediu de specialitate și în cele de învățămînt superior; e) stabilesc și aprobă cotele anuale de subvenționare a sistemului de învățămînt de la bugetul de stat, modul și normele de remunerare a cadrelor didactice din instituțiile de învățămînt de stat de toate gradele, precum și normele de asigurare materială a elevilor și studenților; f) acordă licențe pentru activitatea instituțiilor de învățămînt de toate nivelurile, treptele și formele de instruire (cu excepția celor bugetare); g) încheie cu alte state acorduri de colaborare privind învățămîntul și nostrificarea actelor naționale de studii; h) exercită controlul asupra activității Ministerului Educației și evaluează activitatea lui. (2) Delimitarea competențelor între autoritățile publice în domeniul învățămîntului se face conform Constituției, altor acte normative. (3) Organele de conducere a învățămîntului din teritoriile care, în conformitate cu Constituția și cu legile organice, au statut special de autonomie își coordonează activitatea cu autoritățile administrației publice centrale de specialitate."

Prevederile relevante ale Legii nr. 142-XVI din 7 iulie 2005 privind aprobarea Nomenclatorului domeniilor de formare profesională și al specialităților pentru pregătirea cadrelor în instituțiile de învățămînt superior, ciclul I (M.O. nr.101-103/476, 29.07.2005): Art.3. - Guvernul: „va întreprinde măsurile necesare în vederea aplicării Nomenclatorului nominalizat, parte componentă a standardelor de stat în domeniul pregătirii cadrelor, în instituțiile de învățămînt superior de stat și private, începînd cu anul de studii 2005-2006, pentru studenții admiși la anul I; va asigura, exclusiv în instituțiile de învățămînt de stat, pregătirea cadrelor la domeniile de formare profesională "Administrație publică", "Medicină", "Farmacie", "Militărie" și cele ce țin de menținerea ordinii publice și securitatea statului; va stabili modul de coordonare a cotei de pregătire a cadrelor în instituțiile de învățămînt superior private și în cele de stat pe bază de contract, cu achitarea taxei de studii." ÎN DREPT

La 7 iulie 2005 Parlamentul a adoptat Legea nr.142-XVI privind aprobarea Nomenclatorului domeniilor de formare profesională și al specialităților pentru pregătirea cadrelor în instituțiile de învățămînt superior, ciclul I. Ca urmare, potrivit art. 3 din lege, Guvernul va întreprinde măsurile necesare în vederea aplicării Nomenclatorului, parte componentă a standardelor de stat în domeniul pregătirii cadrelor, în instituțiile de învățămînt superior de stat și private, începînd cu anul de studii 2005-2006, pentru studenții admiși la anul I, iar potrivit alineatului 3, contestat, al articolului: „[...] va stabili modul de coordonare a cotei de pregătire a cadrelor în instituțiile de învățămînt superior private și în cele de stat pe bază de contract, cu achitarea taxei de studii."

În opinia autorului sesizării, norma legală privind stabilirea cotei de înmatriculare a studenților în instituțiile de învățămînt superior private și de stat pe bază de contract, cu achitarea taxei de studii, contravine dispozițiilor articolelor 4, 35, 43, 54 din Constituția Republicii Moldova, art. 23 și art. 26 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, art. 6 paragraful (1) și art. 13 paragrafele (1) și (2) din Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, art. 5 din Declarația UNESCO (2001) privind diversitatea culturală.

Curtea reține că prerogativa cu care a fost învestitiă prin articolul 135 alin.(1) lit. a) din Constituție presupune stabilirea corelației dintre normele legislative și textul Constituției, ținînd cont de principiul supremației acesteia.

În acest context, Curtea reține faptul că, în esență, norma contestată vizează posibilitatea statului de a stabili cota de înscriere în instituțiile de învățămînt superior private și în cele de stat pe bază de contract, cu achitarea taxei de studii.

Curtea Constituțională va analiza prevederile legale contestate prin prisma normelor cuprinse în articolele 35, 43 din Constituție, invocate de autorul sesizării. Avînd în vedere irelevanța prevederilor articolelor 4 și 54 din Constituție pentru prezenta cauză, Curtea nu va examina pretinsa încălcare a acestora.

Avocatul parlamentar menționează că stabilirea cotelor de înmatriculare în instituțiile de învățămînt superior private și în cele de stat, cu achitarea taxei de studii, contravine Constituției. În opinia sa, persoana, dispunînd de certificatul de studii medii generale, care este un merit al său, are dreptul să acceadă la studii superioare, așa cum prevede art.35 alin. (7) din Constituție. El susține că la acreditare instituțiile de învățămînt superior private sînt verificate sub toate aspectele impuse de legislație și, deci, pot să înscrie un număr de studenți potrivit potențialului profesoral și material de care dispun. În situația cînd statul se află în imposibilitatea de a asigura finanțarea completă a învățămîntului superior, stabilirea de către Guvern a cotelor de înmatriculare pentru instituțiile private și cele de stat pe bază de contract, cu achitarea taxei de studii, ar însemna nerespectarea Procesului de la Bologna.

El remarcă, de asemenea, că Guvernul nu este abilitat prin legea sa specială cu dreptul de a institui cote de înmatriculare în instituțiile de învățămînt, precum nici Ministerul Educației, conform Legii învățămîntului, nu are acest drept. B. Argumentele autorităților

Reprezentanții Parlamentului și Guvernului au relevat că articolul 3 alineatul 3 din Legea nr.142-XVI nu contravine normelor constituționale și prevederilor tratatelor internaționale invocate. Nomenclatorul adoptat are drept obiectiv asigurarea țării cu specialiști, ținînd cont de cererea de pe piața muncii. În acest sens autoritățile au invocat Hotărîrea nr.30 din 18.12.2007 pentru controlul constituționalității unor prevederi din Hotărîrea Guvernului nr.594 din 28 mai 2007 "Cu privire la planurile de înmatriculare în anul 2007 în instituțiile de învățămînt superior (ciclul I), mediu de specialitate și secundar profesional", în care Curtea Constituțională a statuat că stabilirea cotelor de înmatriculare nu intră în contradicție cu dispozițiile constituționale. C. Aprecierea Curții

Curtea observă că, în esență, norma contestată vizează posibilitatea statului de a stabili cota de înscriere în instituțiile de învățămînt superior private și în cele de stat pe bază de contract, cu achitarea taxei de studii.

Conform art.72 alin.(3) lit.k) din Constituție, organizarea generală a învățămîntului se reglementează prin lege organică. Legea specială în domeniu este Legea învățămîntului nr.547-XIII din 21 iulie 1995. Această lege determină politica de stat în sfera învățămîntului, reglementează organizarea și funcționarea învățămîntului. Potrivit normelor legale, învățămîntul în Republica Moldova constituie o prioritate națională.

Prin art.96 alin.(1) Constituția statuează că Guvernul asigură realizarea politicii interne și externe a statului și exercită conducerea generală a administrației publice.

Potrivit Legii cu privire la Guvern nr.64-XII din 31 mai 1990, cu modificările și completările ulterioare, una din direcțiile principale ale activității Guvernului este elaborarea strategică a dezvoltării tehnico-științifice, promovarea unei politici naționale în domeniul culturii, științei, tehnicii, tehnologiei, rezolvării problemelor reglementării de stat a progresului tehnico-științific. Guvernul asigură condiții social-economice, creează o bază tehnico-materială și fonduri speciale pentru dezvoltarea învățămîntului public și celui privat (art.3 pct.4) și art. 11 pct.4)).

În acest context art.40 din Legea învățămîntului stabilește competența autorităților publice în administrarea sistemului de învățămînt, care include determinarea politicii de stat în sfera învățămîntului și aprobarea planului (comandă de stat) de pregătire a cadrelor de specialitate în instituțiile de învățămînt secundar profesional, mediu de specialitate și în cele de învățămînt superior

Legea învățămîntului statuează că organul central al administrației publice în domeniul învățămîntului este Ministerul Educației, de competența căruia este elaborarea strategiei și promovarea politicii de stat în sfera învățămîntului, stabilirea, în condițiile legii și de comun acord cu Ministerul Economiei, Ministerul Finanțelor, Ministerul Sănătății, a cotelor de admitere pe specializări în colegii și în învățămîntul universitar (art.41 alin.(1), alin.(5) lit.a) și lit.h)).

În conformitate cu art.3 din Legea nr.142-XVI din 7 iulie 2005 privind aprobarea Nomenclatorului domeniilor de formare profesională și al specialităților pentru pregătirea cadrelor în instituțiile de învățămînt superior, ciclul I, Guvernul este obligat să întreprindă măsurile necesare în vederea aplicării Nomenclatorului, parte componentă a standardelor de stat în domeniul pregătirii cadrelor în instituțiile de învățămînt superior private, să stabilească modul de coordonare a cotei de pregătire a cadrelor în instituțiile de învățămînt superior private și în cele de stat pe bază de contract, cu achitarea taxei de studii.

În Hotărîrea nr.30 din 18.12.2007 pentru controlul constituționalității unor prevederi din Hotărîrea Guvernului nr.594 din 28 mai 2007 „Cu privire la planurile de înmatriculare în anul 2007 în instituțiile de învățămînt superior (ciclul I), mediu de specialitate și secundar profesional" Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra unei situații similare, referindu-se la aspectul juridic al unor dispoziții contestate în prezenta cauză.

Curtea a reținut că, potrivit Legii învățămîntului nr.547-XIII, pentru admiterea candidaților la studii este necesară stabilirea unor criterii generale care decurg logic din apartenența tuturor instituțiilor de învățămînt la sistemul național de învățămînt, care are la bază standardele unice educaționale de stat, precum și din finalitatea comună a întregului sistem de învățămînt. În această hotărîre Curtea a mai constatat că criteriile de admitere sînt generale atît pentru instituțiile de învățămînt de stat, cît și pentru cele private. Potrivit art.36 alin.(8) din Legea nr.547-XIII, admiterea în instituțiile de învățămînt privat se efectuează conform reglementărilor stabilite de Ministerul Educației pentru instituțiile de stat.

Avînd în vedere faptul că procesul de organizare și de funcționare a sistemului de învățămînt este unic, fiind bazat pe standardele educaționale de stat, care asigură pregătirea specialiștilor necesari societății, Curtea nu poate reține argumentul autorului sesizării că Guvernul, în baza Legii nr.142-XVI din 7 iulie 2005, poate să fixeze cote de înmatriculare doar pentru instituțiile de stat finanțate de la bugetul de stat.

Reiterînd ideile expuse în hotărîrea anterioară, Curtea relevă că Guvernul, abilitat prin legea contestată să asigure realizarea politicii de stat în domeniul învățămîntului, întru executarea Legii învățămîntului, este în drept să fixeze cote de înmatriculare a studenților în instituțiile de învățămînt superior private și de stat cu finanțare în bază de contract (ciclul I), avînd în vedere obiectivele economice naționale, necesitățile sociale și cererea pieței muncii. 2. Dreptul la învățătură și la autonomia universitară A. Argumentele autorului sesizării

Autorul sesizării consideră că prevederile art.3 alin. 3 din Legea nr. 142-XVI din 7 iulie 2005 încalcă dreptul fundamental la învățătură, consfințit de art.35 din Constituție. În opinia sa, aceste prevederi legale necesită a fi raportate la art. 35 din Constituție, care statuează în alin.(1): „Dreptul la învățătură este asigurat prin învățămîntul general obligatoriu, prin învățămîntul liceal și prin cel profesional, prin învățămîntul superior, precum și prin alte forme de instruire și de perfecționare. [...]"

În această ordine de idei, autorul sesizării consideră că prin prevederile art. 35 alin. (6) din Constituție: „[...] Instituțiile de învățămînt superior beneficiază de dreptul la autonomie.[...]" s-ar putea înțelege și dreptul fiecărei instituții de a-și stabili, în funcție de baza tehnico-materială și științifică, cotele de înmatriculare.

În viziunea autorului sesizării, prevederile contestate contravin, de asemenea, normelor tratatelor internaționale, la care Republica Moldova este parte. B. Argumentele autorităților

Autoritățile au subliniat că instituirea de către stat a cotelor de înmatriculare nu limitează dreptul la învățătură consfințit de Constituție. Cu referire la autonomia universitară, ei au remarcat că Legea învățămîntului nu include în domeniile autonomiei universitare stabilirea cotelor de înmatriculare.

În acest context, autoritățile au reținut că prevederile contestate sînt în deplină concordanță și cu prevederile tratatelor internaționale invocate de către autorul sesizării. C. Aprecierea Curții

Constituția consacră expres dreptul la învățătură, care este asigurat prin învățămîntul general obligatoriu, prin învățămîntul liceal și cel profesional, prin învățămîntul superior, precum și prin alte forme de instruire și de perfecționare (art.35 alin.(1)).

Potrivit art.35 alin.(5) din Constituție, dreptul la învățătură poate fi realizat atît prin instituțiile de învățămînt statale, cît și prin cele private.

Preluînd principiul constituțional al accesibilității învățămîntului, art.6 din Legea nr.547-XIII din 21.07.1995 stipulează că dreptul la învățătură este garantat, că statul asigură șanse egale de acces în instituțiile de stat de învățămînt liceal, profesional, mediu de specialitate și superior, în funcție de aptitudini și capacități.

În acest context Curtea reține că marja de apreciere a statului și dreptul său de intervenție în procesul de învățămînt este mai mare decît în alte domenii și poate fi realizat prin diverse instrumente de reglementare (licențiere, acreditare ș.a).

Studiile superioare reprezintă o investiție în viitorul individului, care trebuie să producă rezultate cuantificabile și tangibile: garanția unui loc de muncă și oportunități de dezvoltare profesională. Prin urmare, este justificată reglementarea de către stat a cotelor de înmatriculare, pentru a se asigura că întreg sistemul educațional servește interesele societății.

Cotele de înmatriculare constituie pentru stat, de asemenea, un instrument important de reglementare a modului de distribuire a resurselor limitate de care dispune. Pentru că formarea anumitor specialiști este mai costisitoare, luînd în considerare natura resurselor disponibile, statul este în drept să încurajeze în unele perioade de timp admiterea la anumite specialități.

Curtea reține că prevederile referitoare la cotele de înmatriculare nu încalcă dreptul la învățătură în substanța sa, ci doar impune anumite limite pe criterii numerice, legate de cererea pieței muncii, pentru satisfacerea necesităților societății în specialiști de înaltă calificare, care ulterior să se poată angaja în cîmpul muncii fără dificultate, în funcție de capacitățile profesionale obținute.

Curtea nu poate reține nici argumentele autorului sesizării privind încălcarea de către Guvern a autonomiei universitare. Potrivit art.35 alin.(6) din Constituție, instituțiile de învățămînt superior beneficiază de dreptul la autonomie. Curtea reiterează că această autonomie constă în dreptul instituției de a se conduce, de a-și exercita libertățile academice fără nici un fel de ingerințe ideologice, politice, religioase, de a-și asuma un ansamblu de competențe, obligații și responsabilități în concordanță cu opțiunile și orientările strategice naționale de dezvoltare a învățămîntului superior, cu progresul științei și tehnicii, al civilizației regionale și universale. Autonomia universitară se materializează în autonomia organizatorică și funcțională, în autonomia administrativă și financiară.

O formă de realizare a autonomiei universitare este admiterea candidaților la studii, conform art.48 alin.(2) lit.d) din Legea nr.547-XIII. Instituțiile de învățămînt superior efectuează admiterea la ciclul I prin concurs, în baza criteriilor generale stabilite de Ministerul Educației.

Astfel, Curtea apreciază că stabilirea de către Guvern a cotelor de înmatriculare în instituțiile de învățămînt superior, ciclul I, nu aduce atingere principiului autonomiei universitare.

După cum s-a menționat în Hotărîrea nr. 30 din 18.12.2007, limitarea admiterii în instituțiile de învățămînt superior se aplică în unele state la anumite facultăți, rezultînd din prevederile anexei la prima Declarație privind aplicarea Convenției europene cu privire la echivalarea diplomelor pentru admiterea în învățămînt, adoptată la Strasbourg, în 1974 (Convenția a fost încheiată la Roma, la 11 decembrie 1953).

Astfel, Curtea consideră nefondate argumentele autorului sesizării, potrivit cărora alineatul 3 al articolului 3 din Legea nr.142-XVI din 7 iulie 2005 restrînge libertatea cetățenilor de a-și alege domeniul de pregătire profesională potrivit capacităților și aptitudinilor și, ca urmare, dreptul lor la învățătură, consfințit de Constituție și de actele internaționale la care Republica Moldova este parte, prin limitarea numărului de studenți la universitățile private, și încalcă principiul autonomiei universitare.

Autorul sesizării consideră că prevederile art.3 alin. 3 din Legea nr. 142-XVI din 07.07.2005 încalcă dreptul fundamental la muncă statuat de art. 43 din Constituție.

El consideră că aceste prevederi contravin, de asemenea, articolului 23 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, care stipulează dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, afirmînd că dreptul la învățătură poate fi considerat ca un drept la muncă, deoarece persoana depune eforturi pentru a obține o specialitate și a-și cîștiga existența. B. Argumentele autorităților

În opinia autorităților, instituirea de către stat a cotelor de înmatriculare în instituțiile de învățămînt superior, de stat și private, nu limitează dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiții echitabile și satisfăcătoare de muncă, precum și la protecție împotriva șomajului. C. Aprecierea Curții

Fiind membră a Organizației Internaționale a Muncii, Republica Moldova dezvoltă programele de orientare și pregătire profesională strîns legate de utilizarea forței de muncă, îndeosebi prin intermediul serviciilor specializate de stat. Aceste programe permit persoanelor să-și dezvolte și să-și aplice capacitățile de muncă în interesele proprii și în conformitate cu aspirațiile lor, luînd în considerare necesitățile societății. Astfel, persoana poate alege o profesie sau meserie, sau orice loc de muncă, avînd calificarea corespunzătoare, dovedită printr-un act oficial, eliberat de autoritatea competentă în condițiile legii.

O modalitate de realizare a dreptului la muncă într-un domeniu concret constituie studiile universitare. În acest context Curtea reține că stabilirea cotelor de înmatriculare (conform principiului „Numerus clausus") este o pîrghie de reglementare a pregătirii cadrelor necesare societății, pentru a se evita surplusul de specialiști în anumite domenii și, drept consecință, creșterea șomajului, fenomene care sînt de fapt de natură să afecteze realizarea dreptului la muncă.

În acest sens, cotele de înmatriculare reprezintă o măsură justificată, prin care pot fi sincronizate oferta și cererea pieței muncii. Statul nu numai că este în drept, dar și are obligația de a se asigura că tinerii specialiști au șanse reale de a-și găsi un loc de muncă după absolvirea studiilor.

Punînd în concordanță oferta și cererea pieței muncii, statul creează condiții pentru exercitarea dreptului la muncă și combaterea șomajului. Astfel, prevederile contestate ale alineatului 3 al articolului 3 din lege nu încalcă dreptul la muncă, ci, dimpotrivă, îl favorizează. Pentru considerentele expuse, în temeiul art.140 din Constituție, art.26 din Legea cu privire la Curtea Constituțională, art.62 lit.a) și art.68 din Codul jurisdicției constituționale, Curtea Constituțională HOTĂRĂȘTE : 1. Se recunoaște constituțional alineatul 3 al articolului 3 din Legea nr. 142-XVI din 7 iulie 2005 privind aprobarea Nomenclatorului domeniilor de formare profesională și al specialităților pentru pregătirea cadrelor în intituțiile de învățămînt superior, ciclul I. 2. Prezenta hotărîre este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării și se publică în „ Monitorul Oficial al Republicii Moldova". Președinte Alexandru TĂNASE Chișinău, 3 mai 2012 HCC nr. 6 Dosarul nr.35a/2011