3ra-627/24 — anularea actului administrativ
- Instanță
- Curtea Supremă de Justiție
- Obiect
- anularea actului administrativ
- Temei legal
- recurs vădit neîntemeiat
3ra-627/24 — anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2025)
Î N C H E I E R E
cu privire la inadmisibilitatea recursului declarat de Asociația Obștească
„Societatea Vânătorilor și Pescarilor din Republica Moldova”,
în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în
judecată depusă de Asociația Obștească „Societatea Vânătorilor și Pescarilor
din Republica Moldova” împotriva Consiliului local Crăsnășeni și Primăriei
Crăsnășeni cu privire la anularea actului administrative și obligarea emiterii
actului administrativ individual favorabil,
împotriva deciziei din 9 aprilie 2024 a Curții de Apel Chișinău
(Dosarul nr. 3ra-627/24
NR. PIGD 2-21100357-01-3ra-17072024)
Recursul este vădit neîntemeiat. Art. 246 alin. (2) lit. h) Cod administrativ.
Dezacordul recurentului cu decizia instanței de apel nu constituie un temei de
casare a ei.
Judecătoria Orhei, sediul central, jud. A. Balan
Curtea de Apel Chișinău, jud. G. Mîra, G. Dașchevici, A. Bostan,
26 iunie 2025
Textul corespunde originalului
Examinând în lipsa părților admisibilitatea recursului declarat de
Asociația Obștească „Societatea Vânătorilor și Pescarilor din Republica
Moldova”,
Curtea Supremă de Justiție, în completul compus din:
Ion Malanciuc, Președinte,
Diana Stănilă,
Oxana Parfeni, judecători,
constată următoarele:
ÎN FAPT
La 6 iulie 2021, Asociația Obștească ,,Societatea Vânătorilor și Pescarilor
din Republica Moldova” s-a adresat cu acțiune în contencios administrativ
împotriva Consiliului local Crăsnășeni și Primăriei Crăsnășeni, solicitând:
anularea Deciziei Consiliului sătesc Crăsnășeni nr. 5/4 din 2 iunie 2021, prin
care a fost respinsă cererea prealabilă a Asociației privind legalizarea drepturilor
de folosință asupra terenurilor Pepinierei piscicole și bazinelor acvatice
Crăsnășeni-1 și Crăsnășeni-2, precum și dispoziția privind ridicarea
construcțiilor hidrotehnice de pe terenuri în termen de 6 luni în caz de refuz
asupra arendei; obligarea autorităților locale să emită și să elibereze Asociației
actele administrative individuale favorabile necesare legalizării drepturilor de
folosință cu titlu gratuit asupra terenurilor bazinelor acvatice și pepinierei
piscicole, anume: decizia corespunzătoare și titlurile de autentificare a
deținătorului de teren pentru: terenurile Pepinierei piscicole cu numerele
cadastrale 8928201.325 (suprafața 10,5719 ha), 8928201.326 (suprafața 6,7121
ha) și 8928201.327 (suprafața 4,4797 ha); terenul bazinului acvatic Crăsnășeni-
1 cu nr. cadastral 8928201.316 (suprafața 29,7454 ha); terenul bazinului acvatic
Crăsnășeni-2 cu nr. cadastral 8928208.293 (suprafața 31,5034 ha).
Ulterior, la 4 mai 2022, reclamanta a solicitat completarea acțiunii prin
adăugarea unei cerințe privind constatarea existenței raporturilor juridice de
drept public între APL Crăsnășeni și Asociație, rezultate din actele
administrative emise anterior și recunoașterea dreptului de folosință cu titlu
gratuit asupra terenurilor menționate. Această cerință a fost retrasă la 21 iunie
La 9 februarie 2023, în contextul intrării în vigoare a Legii nr. 318/2022,
reclamanta a solicitat Consiliului local și Primăriei Crăsnășeni emiterea unei
decizii prin care să fie încuviințată încheierea contractelor de superficie asupra
acelorași terenuri, potrivit numerelor cadastrale actualizate.
În motivarea acțiunii, a invocat că drepturile asupra construcțiilor
hidrotehnice ale bazinelor acvatice Crăsnășeni-1 și Crăsnășeni-2, precum și
asupra terenurilor de sub ape, au fost dobândite legal, cu bună-credință, în
perioada sovietică, în baza Hotărârii Comitetului Executiv al Sovietului Raional
1
Telenești nr. 7/24 din 21 iulie 1989 și a Hotărârii Consiliului de Miniștri al RSS
Moldovenești nr. 251 din 25 octombrie 1989. Terenurile aferente au fost
atribuite în folosință permanentă și gratuită, iar construcțiile hidrotehnice au fost
dobândite prin vânzare-cumpărare, achitându-se suma de 35 178 ruble către
Combinatul Piscicol Telenești, fapt confirmat prin acte contabile și scrisori
oficiale. De asemenea, în anul 2006, reclamanta a suportat cheltuieli de reparație
în sumă de 70 210 lei.
A susținut că atât dreptul de folosință asupra terenurilor, cât și dreptul de
proprietate asupra construcțiilor au fost înregistrate la organul cadastral
conform legislației aplicabile la acel moment, fiind atribuite numerelor
cadastrale provizorii 8928000.034, 8928000.035 și 8928000.036, respectiv
numerelor 8928000.034.01, 8928000.035.01 și 8928000.036.01 pentru
construcții. Ulterior, aceste numere au fost actualizate în urma înregistrărilor
selective.
A menționat că drepturile dobândite nu și-au pierdut valabilitatea juridică
prin trecerea timpului sau prin schimbarea legislației, întrucât nu au fost
niciodată retrase sau anulate legal. În acest context, Asociația a invocat
principiul continuității și al securității raporturilor juridice.
A arătat că, în susținerea drepturilor sale, prin Decizia Curții de Apel
Chișinău din 23 ianuarie 2020, s-au anulat actele autorităților publice locale prin
care au fost înregistrate construcțiile pe numele satului Crăsnășeni, fiind dispusă
radierea acestora din Registrul bunurilor imobile și repunerea Asociației în
drepturile sale. Instanța a constatat, de asemenea, că refuzul autorităților de a
legaliza folosința este neîntemeiat și a obligat autoritățile locale să emită un act
administrativ individual asupra cererii formulate de Asociație, ținând cont de
circumstanțele cauzei și de opinia juridică reținută în hotărâre.
Autoritățile locale au ignorat obligațiile stabilite prin decizia instanței și,
prin Decizia nr. 5/4 din 2 iunie 2021, nu doar că au refuzat legalizarea dreptului
de folosință, dar au condiționat păstrarea construcțiilor hidrotehnice de
încheierea unui contract de arendă, solicitând ridicarea acestora în termen de 6
luni în caz de refuz, ceea ce reclamanta a considerat un abuz.
A invocat că cererile prealabile formulate în anii 2020 și 2021 (nr. 02-
04/65 din 22.09.2020, nr. 02-04/12 din 12.02.2021 și nr. 02-04/34 din
17.05.2021) nu au fost soluționate legal, fiind respinse nejustificat, în pofida
caracterului valabil al drepturilor reclamantei. A subliniat că refuzul constant al
autorităților contravine principiilor legalității, proporționalității și protecției
dreptului de proprietate.
În fine, reclamanta a considerat că în temeiul noii reglementări legale
(Legea nr. 318/2022) autoritatea publică locală avea obligația să decidă în
2
privința încheierii contractelor de superficie, iar omisiunea de a emite o decizie
în acest sens reprezintă o nouă formă de refuz administrativ.
POZIȚIA PRIMEI INSTANȚE
Prin hotărârea din 18 septembrie 2023 a Judecătoriei Orhei, sediul
central, s-a respins ca neîntemeiată acțiunea înaintată de Asociația Obștească
„Societatea Vânătorilor și Pescarilor din Republica Moldova” împotriva
Consiliului local Crăsnășeni și Primăriei Crăsnășeni cu privire la anularea
actului administrative și obligarea emiterii actului administrativ individual
favorabil.
EXERCITAREA CĂII DE ATAC ÎN ORDINE DE APEL
La 19 septembrie 2023, Asociația Obștească „Societatea Vânătorilor și
Pescarilor din Republica Moldova” a declarat apel împotriva hotărârii primei
instanțe.
POZIȚIA INSTANȚEI DE APEL
Prin decizia din 9 aprilie 2024 a Curții de Apel Chișinău, s-a respins
apelul declarat de Asociația Obștească Societatea Vânătorilor și Pescarilor din
Republica Moldova și s-a menținut hotărârea din 18 septembrie 2023 a
Judecătoriei Orhei, sediul central.
În motivarea soluției, instanța de apel a reținut că hotărârea primei
instanțe este legală și întemeiată, fiind emisă cu respectarea normelor de
procedură și a celor materiale aplicabile cauzei.
Instanța de apel a reținut că instanța de fond a examinat temeinic probele
administrate, reținând în mod corect că terenurile revendicate de Asociația
reclamantă fac parte din domeniul public, fiind proprietatea unității
administrativ-teritoriale Crăsnășeni.
A subliniat că, potrivit prevederilor art. 6 alin. (4) din Legea nr. 121/2007
privind administrarea și deetatizarea proprietății publice și art. 13 alin. (5) din
Legea nr. 91/2020 privind bunurile proprietate publică și regimul juridic al
acestora, terenurile de sub ape, precum și cele aferente bazinelor acvatice, fac
parte din domeniul public și nu pot fi transmise în folosință cu titlu gratuit unor
entități private. Regimul juridic al acestor bunuri este unul special, caracterizat
prin inalienabilitate, insesizabilitate și imprescriptibilitate, iar folosirea acestora
este permisă doar în condițiile expres prevăzute de lege – respectiv prin
încheierea contractelor de arendă sau de superficie, în baza unei decizii a
consiliului local
3
Instanța de apel a mai constatat că pretinsa dobândire a drepturilor asupra
terenurilor în baza unor hotărâri emise de autoritățile sovietice nu poate
constitui un temei valabil în dreptul actual pentru recunoașterea folosinței
gratuite. Or, drepturile de folosință invocate de Asociație nu sunt susținute de
acte valabile în regimul juridic actual și nici de un titlu autentic de deținere a
terenurilor respective. Prin urmare, nu poate fi impusă autorității locale
obligația de a emite un act administrativ individual favorabil, în lipsa unui cadru
legal clar care să permită transmiterea terenurilor respective cu titlu gratuit.
De asemenea, Curtea de Apel a reținut că decizia Curții de Apel Chișinău
din 23 ianuarie 2020, invocată de reclamantă, nu a obligat autoritatea publică să
recunoască un drept de folosință gratuită, ci doar să examineze cererea
reclamantei și să adopte o decizie motivată în acest sens. Această obligație a
fost îndeplinită prin adoptarea Deciziei nr. 5/4 din 2 iunie 2021, iar faptul că
soluția a fost una nefavorabilă nu echivalează cu un refuz ilegal, câtă vreme se
întemeiază pe dispozițiile legale care reglementează regimul juridic al bunurilor
publice.
În privința solicitării din 9 februarie 2023 privind încheierea contractelor
de superficie, instanța a constatat că Asociația nu a contestat un act
administrativ negativ în acest sens și că prezenta acțiune nu a fost completată
corespunzător pentru a include o asemenea pretenție distinctă. Or, în lipsa unui
refuz explicit și a unei cereri clar formulate privind superficie, instanța nu poate
obliga autoritățile locale la emiterea unui act administrativ individual favorabil.
În concluzie, instanța de apel a constatat că acțiunea este neîntemeiată, întrucât
nu sunt întrunite condițiile legale pentru anularea actului administrativ contestat
și nici pentru obligarea autorităților locale la emiterea unui act administrativ
individual favorabil, în condițiile în care terenurile în cauză sunt bunuri
proprietate publică, supuse unui regim juridic special, ce exclude transmiterea
acestora cu titlu gratuit și condiționează utilizarea lor de existența unor acte
juridice valabil încheiate, potrivit legii.
EXERCITAREA CĂII DE ATAC ÎN ORDINE DE RECURS
La 2 iulie 2024, Asociația Obștească Societatea Vânătorilor și Pescarilor
din Republica Moldova a declarat recurs împotriva deciziei din 9 aprilie 2024 a
Curții de Apel Chișinău, solicitând casarea deciziei și a hotărârii, cu pronunțarea
unei noi decizii de admitere a acțiunii.
ARGUMENTELE RECURSULUI
În motivarea recursului, Asociația Obștească „Societatea Vânătorilor și
Pescarilor din Republica Moldova” a invocat că decizia este afectată de o
4
aplicare eronată a normelor de drept material, precum și de o interpretare greșită
a circumstanțelor de fapt relevante cauzei.
A susținut că instanța de apel a omis să aprecieze în mod obiectiv și
complet probele administrate în cauză, precum și faptul că dreptul de folosință
asupra terenurilor și dreptul de proprietate asupra construcțiilor hidrotehnice au
fost legal dobândite și recunoscute anterior prin acte și decizii valabile.
Recurenta a criticat reținerea instanței de apel potrivit căreia terenurile ar
fi inalienabile și insesizabile, susținând că în realitate acestea au fost transmise
cu titlu gratuit în mod legal în perioada sovietică, iar acest drept nu a fost
niciodată anulat printr-un act administrativ sau judiciar valabil. A invocat
principiul continuității și al securității juridice, subliniind că refuzul autorităților
locale de a recunoaște aceste drepturi încalcă principiul bunei-credințe și al
protecției drepturilor legal dobândite.
De asemenea, a arătat că hotărârea Curții de Apel Chișinău din 23
ianuarie 2020 are caracter obligatoriu și că autoritățile locale nu au executat
integral obligația de a emite un act administrativ motivat, întrucât Decizia nr.
5/4 din 2 iunie 2021 nu respectă exigențele stabilite de instanță, fiind întemeiată
pe o aplicare greșită a legii.
Recurenta a mai susținut că instanța de apel a interpretat greșit prevederile
Legii nr. 91/2020 și ale Legii nr. 121/2007, deoarece aceste norme nu exclud în
mod absolut recunoașterea folosinței gratuite asupra bunurilor publice, ci
reglementează condițiile în care acest lucru poate fi legalizat, inclusiv în baza
situațiilor deja consacrate și a posesiei de lungă durată.
În ceea ce privește solicitarea referitoare la încheierea contractelor de
superficie, recurenta a susținut că instanțele au ignorat faptul că autoritățile
locale au refuzat tacit cererea, iar omisiunea de a adopta un act administrativ
echivalează cu un refuz nejustificat.
LEGISLAȚIA RELEVANTĂ
Art. 244 alin. (1) Cod administrativ prevede următoarele:
„(1) Hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel
pot fi contestate cu recurs.”
Art. 245 Cod administrativ relevă că:
„Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la
pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”
Art. 2451 din Codul administrativ prevede că:
„(1) Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată
este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b) prin admiterea
5
recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții Supreme de Justiție; c)
hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea
sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă
a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă
potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale.
(2) Temeiurile menționate la alin.(1) lit. c) și d) pot fi invocate în recurs doar dacă au
fost invocate în apel sau dacă încălcarea a avut loc în instanța de apel.
(3) Aprecierea probelor dată de prima instanță și instanța de apel este obligatorie pentru
instanța de recurs, cu excepția cazului în care se invocă temeiul de la alin.(1) lit. d) sau a
cazului în care Curtea Supremă de Justiție examinează cauza după trimitere la rejudecare. La
examinarea recursului într-o cauză care a fost trimisă anterior la rejudecare pot fi prezentate
probe noi dacă acestea au fost restituite nejustificat sau nu au fost reclamate de către instanța
de judecată contrar prezentului cod.”
Art. 246 alin. (1) și (2) lit. h) Codul administrativ prevede că:
„(1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs.
Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă.
Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele
și temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții Supreme de Justiție și
se comunică părților.
Alineatul (2) al aceluiași articol statuează la lit. h) că, recursul se declară inadmisibil în
special când recursul este vădit neîntemeiat.”
MOTIVAREA INSTANȚEI
Referitor la termenul de declarare a recursului, Completul de judecată
atestă că decizia integrală a fost notificată Asociației, în mod electronic, la 17
iunie 2024, astfel că recursul a fost declarat cu respectarea prevederilor art. 245
din Codul administrativ.
Din analiza prevederilor legale reținute supra, rezultă că admisibilitatea/
inadmisibilitatea recursului urmează să însușească în condițiile Codului
administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate veritabil bazat pe
temeiuri concludente și serioase. Astfel, normele citate oferă un drept exclusiv
al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare
suficient de serioasă.
În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de
Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv
al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor
veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să
răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții
de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex
officio a erorilor de drept.
Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de
admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și
6
întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea
cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care
trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de
admisibilitate.
Instanța de recurs atestă că motivele de casare, invocate în recurs, nu
relevă temeiuri justificate care să convingă că există o aparență privind
interpretarea contrară a legii și aplicarea eronată a normelor de drept material
sau procedural sau că aceasta s-ar baza în mod determinant pe aprecierea vădit
nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei
recurată.
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că
recursul depus conține obiecții de fapt și de drept similare celor expuse în
cererea de chemare în judecată, care au fost analizate de către Curtea de Apel,
fiind apreciate în mod corespunzător. În consecință, nu există aparența unei
încălcări a dreptului recurentului la soluționarea tuturor argumentelor cu privire
la judecarea cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat de art. 6 §
1 al Convenției.
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează faptul că
dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul
arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia
hotărârii/deciziei și care se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din
Codul administrativ.
Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei,
fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe
care se bazează, precum și dezvoltarea lor. Motivarea recursului însemnând nu
doar exprimarea nemulțumirii față de actul de dispoziție pronunțat în apel, ci
expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța
a pronunțat o hotărâre neîntemeiată.
Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci
implică determinarea greșelilor imputate Curții de Apel și o minimă
argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se
bazează aceste critici. Simpla trimitere la un text de lege, fără explicarea
pretinsei interpretări și/sau aplicări eronate a prevederilor legale de către Curtea
de Apel, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la examinarea unei
asemenea pretins argument, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție
s-ar substitui autorului recursului, fapt care ar echivala cu un control efectuat
din oficiu.
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție accentuează că
admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale
a instanței judecătorești supreme care constă, în special, în asigurarea și
7
interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios
administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont
pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin
legal fundamental.
În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul
de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder
împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230].
Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât
prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură
în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei,
pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât
pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45).
Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în
fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale
procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în
sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest
sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p.
141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la
admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept,
și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea
Helmers c. Suediei 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).
Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 alin.(2) lit. h)
din Codul administrativ,
COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI,
Declară ca inadmisibil recursul depus de Asociația Obștească „Societatea
Vânătorilor și Pescarilor din Republica Moldova”.
Încheierea este irevocabilă.
Președinte Ion Malanciuc
Judecători Diana Stănilă
Oxana Parfeni
8