3ra-367/24 — contestarea actului administrativ

La 8 iunie 2022, ÎI „Mușet Nicolae” a depus acțiune în contencios administrativ împotriva Consiliului municipal Chișinău și Direcției Generale Economie, Comerț și Turism privind contestarea actelor administrative și obligarea emiterii actului administrativ favorabil (f.d.5-8).

În motivarea acțiunii reclamanta a indicat că, la data de 11 februarie 2007 a fost fondată ÎI „Mușet Nicolae”, genul principal de activitate al căreia a constituit comerțul cu amănuntul a pieselor, vopselelor, componentelor și accesoriilor pentru autovehicule.

La data de 16 februarie 2015, de către Direcția Generală Arhitectură, Urbanism și Relații Funciare a Consiliului municipal Chișinău, a fost aprobată schema de amplasare temporară a gheretelor pentru desfășurarea comerțului ambulant al produselor Vopsea auto și Accesorii amplasate pe str. Vadul lui Vodă, 80 mun. Chișinău pe un termen de 3 ani.

La 1 octombrie 2020, de către Consiliul municipal Chișinău, a fost emisă Decizia nr. 17/5 cu privire la aprobarea Regulamentului privind desfășurarea activității de comerț în municipiul Chișinău.

La 1 octombrie 2020, de către Consiliul municipal Chișinău, a fost emisă Decizia nr. 17/6 cu privire la aprobarea Regulamentului privind licitațiile cu strigare pentru obținerea dreptului de a încheia un contract privind amplasarea unității de comerț ambulant stradal pe teritoriul municipiului Chișinău.

Conformându-se prevederilor actelor administrative pre-citate ÎI „Mușet Nicolae” a solicitat Preturii sectorului Ciocana, mun. Chișinău aprobarea schemei de amplasare pentru gheretele gestionate de companie de pe adresa str. Vadul lui Vodă, 80 - pe adresa str. Maria Drăgan 1, mun. Chișinău în baza contractului de locațiune nr. 12 din 11 iunie 2021, încheiat cu teatrul Municipal de Păpuși „Guguță”.

La 18 iunie 2021 de către Pretura sectorului Ciocana a Primăriei mun. Chișinău, a fost eliberată Schema de amplasare nr. SAC/04-21 (valabilă până la 31.12.2021) pentru comercializarea vopselei auto și accesoriilor. 1

Astfel, la data de 19 ianuarie 2022 s-a adresat Preturii sectorului Ciocana, mun. Chișinău cu o cerere privind prelungirea termenului valabilității schemei de amplasare pentru gheretele gestionate de ÎI „Mușet Nicolae” pe adresa str. Maria Drăgan 1, mun. Chișinău, prezentând copia contractelor de locațiune nr. 6 și nr. 7 din 02 ianuarie 2022.

Prin răspunsul Preturii sectorului Ciocana nr.03-11/07 din 8 februarie 2022 i-a fost comunicat faptul că potrivit pct. 7 din Decizia Consiliului municipal Chișinău nr.15/14 din 18 decembrie 2021 cu privire la aprobarea Regulamentului de comerț local al municipiul Chișinău, se interzice amplasarea unităților de comerț ambulant pe străzile municipiului Chișinău, cu excepția amplasamentelor aprobate de către Consiliul municipal Chișinău.

La data de 14 februarie 2022 s-a adresat Direcției Generale Economie, Comerț și Turism a Consiliului Municipal Chișinău cu o cerere privind prelungirea termenului valabilității schemei de amplasare pentru ghereta gestionată de ÎI „Mușet Nicolae” pe adresa str. Maria Drăgan 1, mun. Chișinău.

Prin răspunsul Direcției Generale Economie, Comerț și Turism a Consiliului Municipal Chișinău nr.03-11/07 din 14 februarie 2022 i-a fost comunicat că, conform prevederilor Regulamentului de comerț local al municipiul Chișinău, aprobat prin Decizia Consiliului municipal Chișinău nr.15/14 din 28 decembrie 2021, amplasarea unităților de comerț ambulant pe teritoriul municipiului Chișinău urmează a fi realizată urmare a obținerii dreptului respectiv de către comerciant în cadrul unei licitații publice organizate în acest sens de către Primăria mun. Chișinău pe amplasamentele stabilite în schemele de amplasare prestabilite, aprobate de către Consiliul Municipal Chișinău, cu excepția amplasamentelor de pe alte trenuri decât cele din proprietatea municipală.

Reclamantul a indicat că, cererea ÎI „Mușet Nicolae” a fost examinată în cadrul ședinței Comisiei de Licitație din 21 februarie 2022 cu participarea pretorilor de sector și nu a întrunit numărul suficient de voturi, respectiv amplasamentele nu pot fi propuse Consiliul Municipal Chișinău spre aprobare.

Totodată, a menționat că, la 28 aprilie 2022 a adresat Consiliului municipal Chișinău o cerere prealabilă înregistrată cu nr.09-11/02-0760 prin care a solicitat anularea actului administrativ individual defavorabil - refuzul Direcției Generale Economie, Comerț și Turism a Consiliului Municipal Chișinău nr.09-11/02 din 24 martie 2022, a obliga Direcția Generală Economie, Comerț și Turism a Consiliului Municipal Chișinău să emită act administrativ individual favorabil privind prelungirea termenului valabilității schemei de amplasare pentru gheretele gestionate de ÎI „Mușet Nicolae” pe adresa str. Maria Drăgan 1, mun. Chișinău, în baza contractelor de locațiune nr. 6 și nr. 7 din 02 ianuarie 2022 încheiate cu Teatrul Municipal de Păpuși „Guguță”. 2

Prin răspunsul Direcției Generale Economie, Comerț și Turism a Consiliului Municipal Chișinău din 6 mai 2022 cererea prealabilă a fost respinsă pe motiv, că, sortimentul de produse ce urmează a fi comercializate de către ÎI „Mușet Nicolae” (accesorii auto) nu se regăsește în lista produselor care pot fi comercializate în sistem de comerț stradal, menționate mai sus, propunerea supusă votului privind aprobarea amplasamentelor din str. Maria Drăgan 1, mun. Chișinău nu a întrunit numărul suficient de voturi, respectiv amplasamentele nu pot fi propuse Consiliului Municipal Chișinău spre aprobare.

În atare circumstanțe actele administrative contestate, bazate pe Deciziile pre-citate, impun la moment circumstanțe discriminatorii întreprinderilor mici, precum este și ÎI „Mușet Nicolae” neîntemeiat fiind îngrădit în desfășurarea genului principal de activitate, care în raport cu întreprinderile mari, ce dispun de mijloace financiare impunătoare, sunt în imposibilitate de a participa la licitațiile cu strigare pentru obținerea dreptului de a încheia un contract privind amplasarea unității de comerț ambulant pe teritoriul municipiului Chișinău.

Astfel, consideră că Decizia Direcției Generale Economie, Comerț și Turism a Consiliului Municipal Chișinău nr.09-11/02 din 24 martie 2022 și Decizia Direcției Generale Economie, Comerț și Turism a Consiliului Municipal Chișinău la nr.09-11/02-0760 din 6 mai 2022 emise la soluționarea cererii prealabile, sunt acte administrative individuale, care au caracter defavorabil, ținând cont că în sarcina reclamantului au fost puse sancțiuni și restricții, care limitează dreptul ultimului de a exercita activitatea de antreprenoriat.

Reclamantul a mai menționat că, în temeiul Deciziei nr.12/1 din 23 iulie 2020, emisă de către Consiliul Municipal Chișinău, a fost aprobat Conceptul privind desfășurarea comerțului ambulant stradal în or. Chișinău, iar la pct. 6 (Obiectivul nr. 2, intitulat: „Licitarea publică a dreptului de încheiere a contractului pentru amplasarea unităților de comerț ambulant”) a conceptului respectiv, au fost prevăzute următoarele: sunt supuse licitației amplasamentele pentru desfășurarea comerțului ambulant incluse în schemele de amplasament prestabilite, aprobate de către Consiliul Municipal Chișinău pentru: I -a etapă: - parcuri, scuaruri, grădini publice; - străzi și bulevarde principale ale orașului, centrul - nucleul istoric, străzi secundare. II-a etapă: - cartierele sectoarelor.

Astfel, ÎI „Mușet Nicolae” în baza contractelor de locațiune nr. 6 și 7 din 2 ianuarie 2022 încheiate cu Teatrul Municipal de Păpuși „Guguță” deține în locațiune (folosință temporară) 24 m2 din spațiul „parcare” pe str. Maria Drăgan, 1 (teren cu nr. cadastral XXXXX). 3

Mai mul ca atât, în temeiul Deciziei nr.17/5 din 1 octombrie 2020, emisă de către Consiliul municipal Chișinău, a fost aprobat Regulamentul privind desfășurarea activității de comerț în municipiul Chișinău.

În acest context este de menționat faptul, că spațiul „parcare” pe str. Maria Drăgan 1 (teren cu nr. cadastral XXXXX) nu este inclus în zonele și străzile indicate în dispozițiile Primarului General.

Potrivit Deciziei nr.17/6 din 01 octombrie 2020, emisă de către Consiliul Municipal Chișinău, s-a invocat faptul că aprobarea Regulamentului privind licitațiile cu strigare pentru obținerea dreptului de a încheia un contract privind amplasarea unității de comerț ambulant stradal pe teritoriul municipiului Chișinău, s-a datorat necesității gestionării și valorificării eficiente a terenurilor proprietate municipală, în scopul asigurării realizării Planului de implementare a Conceptului privind desfășurarea comerțului ambulant stradal în or. Chișinău, aprobat prin decizia Consiliului Municipal Chișinău nr.12/1 din 23 iulie 2020, întru sistematizarea acțiunilor întreprinse, orientate spre stimularea comerțului ambulant organizat și modern și dezvoltarea concurenței loiale, inclusiv a necesității de acumulare a mijloacelor financiare în bugetul local.

Astfel consideră că, impunerea ÎI „Mușet Nicolae” de a participa la o licitație cu strigare pentru obținerea dreptului de a încheia un contract privind amplasarea unității sale de comerț pe teritoriul municipiului Chișinău constituie o acțiune ilicită, deoarece dispunerea organizării „licitației” respective, instituie un mecanism discriminatoriu în raport cu agenții economici care nu dispun de mijloacele financiare de participare la „licitațiile” respective, pe când dreptul de folosință a unui teren public reprezintă un drept constituțional care nu poate fi comercializat în condițiile unor licitații discriminatorii, dar poate fi transmis în condițiile procedurilor legale deja instituite de către legiuitorul național; dublează normele legale deja existente privind transmiterea în folosință prin licitație a terenurilor publice (Hotărârea Guvernului R.M. nr. 91 din 11.02.2019 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la valorificarea terenurilor proprietate publică a statului); îngrădește dreptul la muncă și la libera alegere a muncii pentru întreprinderile mici precum este și ÎI „Mușet Nicolae”, care desfășurând legal activitatea economică în cadrul unei parcări ce aparține Teatrului Municipal de Păpuși „Guguță”, asigură cu loc de muncă salariații săi, achită în bugetul instituției publice plata de locațiune și asigură surse de întreținere pentru familia sa.

Consideră ca nejustificată și nerezonabilă impunerea ÎI „Mușet Nicolae” de a participa la licitațiile cu strigare pentru obținerea dreptului de a încheia un contract privind amplasarea unității de comerț ambulant stradal pe teritoriul municipiului Chișinău și perceperea unor taxe de participare impunătoare, or, 4 conform art. 54 alin. (1) din Constituție, nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile și libertățile fundamentale ale omului și cetățeanului.

Potrivit art. 14 alin. (5) al Legii cu privire la comerțul interior nr. 231 din 23 septembrie 2010, în cazul unităților de comerț amplasate nemijlocit pe terenuri proprietate publică, suplimentar actelor stabilite la alin. (4), la notificare se anexează copia de pe actul care confirmă dreptul de proprietate sau folosință a terenului pe care este amplasată unitatea comercială, contractul de arendă/comodat sau, după caz, un alt act, sau prevedere respectată de ÎI „Mușet Nicolae” la depunerea cererii privind aprobarea schemei de amplasare pentru gheretele gestionate de companie de pe adresa str. Maria Drăgan 1, mun Chișinău în baza contractelor de locațiune încheiate cu Teatrul Municipal de Păpuși „Guguță”.

Solicită ÎI „Mușet Nicolae”, anularea actelor administrative individuale defavorabile: Decizia Direcției Generale Economie, Comerț și Turism a Consiliului Municipal Chișinău nr.09-/02 din 24 martie 2022 privind prelungirea termenului valabilității schemei de amplasare și Decizia Direcției Generale Economie, Comerț și Turism a Consiliului Municipal Chișinău la nr.09- 11/02-0760 din 06 mai 2022 emisă la soluționarea cererii prealabile; a obliga Direcția Generală Economie, Comerț și Turism a Consiliului Municipal Chișinău să emită act administrativ individual favorabil privind prelungirea termenului valabilității schemei de amplasare pentru gheretele gestionate de ÎI „Mușet Nicolae” pe adresa str. Maria Drăgan 1, mun. Chișinău, în baza contractelor de locațiune nr. 6 și nr.7 din 02 ianuarie 2022 încheiate cu Teatrul Municipal de Păpuși „Guguță”.

În motivarea soluției, instanța de apel a considerat că prima instanță eronat a ajuns la concluzia privind anularea refuzului nr.09-11/02 din 24 martie 2022 și a răspunsului nr.09-11/02-0760 din 6 mai 2022 emis pe marginea cererii prealabile, de Direcția Generală Economie, Comerț și Turism din cadrul Consiliului municipal Chișinău, or acestea au fost emise în conformitate cu normele legale, din care motiv argumentele invocate de reclamat/intimat reținute și de instanța de fond sunt neîntemeiate.

Totodată, instanța de apel evidențiat că consideră că, refuzul contestat, respectă un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul legitim urmărit. Deci, acest act administrativ individual contestat este compatibil cu prevederile art. 29 Cod administrativ.

Instanța de apel a reținut, că, actul contestat – refuzul autorității, a fost emis în temei legal și acesta nu intervine nemijlocit și direct în dreptul reclamantului de a desfășura activitate economică. În atare circumstanțe, autoritatea era obligată la emiterea actului să-și exercite discreția în limitele legale impuse în interesul public general, care la caz prevalează, față de cel personal invocat de reclamant. Mai mult, administrația publică locală prin refuzul contestat a avut scopul asigurării liberei concurențe, protecției vieții, sănătății, securității și intereselor economice și sociale ale cetățenilor conform legislației în vigoare a Republicii Moldova.

Totodată, s-au invocat aceleași argumente și circumstanțe factologice care au fost invocate pe parcursul examinării cauzei în instanțele ierarhic inferioare, cărora le-a fost dată apreciere, redând conținutul prevederilor normelor legale, dar fără a demonstra prin careva probe, încălcarea sau aplicarea eronată de către instanța de apel a normelor legale aplicabile speței.

Art. 245 Cod administrativ relevă că: „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

Art. 2451 din Codul administrativ prevede că: „(1) Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții Supreme de Justiție; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale. (2) Temeiurile menționate la alin.(1) lit. c) și d) pot fi invocate în recurs doar dacă au fost invocate în apel sau dacă încălcarea a avut loc în instanța de apel. (3) Aprecierea probelor dată de prima instanță și instanța de apel este obligatorie pentru instanța de recurs, cu excepția cazului în care se invocă temeiul de la alin.(1) lit. d) sau a cazului în care Curtea Supremă de Justiție examinează cauza după trimitere la rejudecare. La examinarea recursului într-o cauză care a fost trimisă anterior la rejudecare pot fi prezentate probe noi dacă acestea au fost restituite nejustificat sau nu au fost reclamate de către instanța de judecată contrar prezentului cod.” 7

Art. 246 alin. (1) și (2) lit. h) Codul administrativ prevede că: „(1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele și temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curții Supreme de Justiție și se comunică părților. Alineatul (2) al aceluiași articol statuează la lit. h) că, recursul se declară inadmisibil în special când recursul este vădit neîntemeiat.”

Din analiza prevederilor legale reținute supra, rezultă că admisibilitatea/ inadmisibilitatea recursului urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase. Astfel, normele citate oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă.

În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

Instanța de recurs atestă că motivele de casare, invocate în cererea de recurs, nu relevă temeiuri justificate care să convingă că există o aparență privind interpretarea contrară a legii și aplicarea eronată a normelor de drept material sau procedural sau că aceasta s-ar baza în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei recurate.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că recursul depus conține obiecții de fapt și de drept similare celor expuse în cererea de chemare în judecată, care au fost analizate de către Curtea de Apel, 8 fiind apreciate în mod corespunzător. În consecință, nu există aparența unei încălcări a dreptului recurenților la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat de art. 6 § 1 al Convenției.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează faptul că dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia hotărârii/deciziei și care se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ.

Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe care se bazează, precum și dezvoltarea lor. Motivarea recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de dispoziție pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată.

Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci implică determinarea greșelilor imputate Curții de Apel și o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează aceste critici. Simpla trimitere la un text de lege, fără explicarea pretinsei interpretări și/sau aplicări eronate a prevederilor legale de către Curtea de Apel, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la examinarea unei asemenea pretins argument, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție s-ar substitui autorului recursului, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special, în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45).

Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 9 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 alin.(2) lit. h) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară ca inadmisibil recursul depus de Întreprinderea Individuală „Mușet Nicolae”, reprezentată de avocatul Eni Oleg. Încheierea este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Ion Malanciuc 10