3ra-594/24 — Cu privire la anularea actului administrativ defavorabil

La 13 ianuarie 2023, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat s-a adresat în instanță cu cererea de chemare în judecată împotriva Consiliului municipal Chișinău, terț SRL „City Development”, prin care a solicitat anularea pct. 1 din decizia nr. 21/19-5 din 21 decembrie 2022 „Cu privire la aprobarea Planului urbanistic zonal în vederea valorificării terenurilor cu nr. cadastrale xxxx și xxx din str. Nicolae Testimițanu, nr. 31, mun. Chișinău.

În motivarea cererii a indicat că în corespundere cu art. 64 din Legea nr. 436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, a supus controlului obligatoriu de legalitate decizia Consiliului mun. Chișinău nr. 21/19-5 din 21 decembrie 2022 ,,Cu privire la aprobarea Planului urbanistic zonal în vederea valorificării terenurilor cu nr. cadastrale xxxx și xxxx din str. Nicolae Testimițanu, nr. 31, mun. Chișinău” şi a constatat că aceasta a fost adoptată contrar prevederilor legale. Or, art. 25 alin. (1) din Legea nr. 835/1996 privind principiile urbanismului şi amenajării teritoriului, indică avizele necesare aprobării documentației de urbanism şi amenajare a teritoriului se emit, potrivit anexei care face parte integrantă din prezenta lege, de Guvern, de organul central de specialitate al administrației publice în domeniul amenajării teritoriului şi al urbanismului sau de serviciul de arhitectură şi urbanism al autorității administrației publice locale şi de organismele centrale şi teritoriale interesate, în termen de 30 de zile de la data depunerii documentației în volum deplin.

Reclamantul a indicat că, conform anexei precitate, emiterea avizului general la Planul urbanistic zonal constituie competența organului central de specialitate al administrației publice în domeniul Urbanismului, la caz, Ministerul Infrastructurii şi Dezvoltării Regionale al Republicii Moldova, care prin sesizarea nr. 10-6620 din 20 decembrie 2022, a comunicat Oficiului despre faptul că nu a emis avize generale pozitive pentru Planurile Urbanistice Zonale examinate în cadrul ședinței din data de 20 decembrie 2022.

Totodată, reclamantul a comunicat că, examinând actele ce au stat la baza adoptării actului administrativ contestat s-a constatat lipsa avizului pozitiv general impus de cadrul legal. 1

La 12 decembrie 2023, Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani a expediat pentru notificare participanților la proces copia hotărârii motivate a primei instanțe (f.d. 112), iar materialele cauzei atestă confirmarea recepționării copiei deciziei expediate. (f.d. 115-116)

La 12 ianuarie 2024, prin intermediul poștei terestre (f.d. 119-124), Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, a depus motivarea apelului împotriva hotărârii primei instanțe.

La acest capitol, Completul de Judecată al Curții Supreme de Justiție, relevă că, instanța de apel întemeiat a considerat ca fiind în termen apelul depus de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, împotriva hotărârii din 07 iulie 2023 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.

Pentru a decide astfel, instanța de apel, raportând prevederile art. 109 alin. (1) și (2) din Constituție, art. 3 alin. (2) din Legea nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, art. 4 alin. (2) lit. a) și alin. (3) din Legea nr. 435 din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea administrative, art. 6 alin. (2) pct. 3 lit. c) și lit. d) din Legea nr. 136 din 17 iunie 2016 privind statutul Municipiului Chișinău, anexei la Legea nr. 835 din 17 mai 1996 privind principiile urbanismului şi amenajării teritoriului, art. 25 alin. (1) din Legea nr. 835 din 17 mai 1996 privind principiile urbanismului şi amenajării teritoriului la circumstanțele cauzei, atestă că, instanța de fond, întemeiat a ajuns la concluzia privind respingerea acțiunii, ca neîntemeiate, ori nu au fost stabilite careva motive privind anularea pct. 1 din decizia Consiliului mun. Chișinău nr. 21/19-5 din 21 decembrie 2022 ,,Cu privire la aprobarea Planului urbanistic zonal în vederea valorificării 2 terenurilor cu nr. cadastrale xxxx și xxxx din str. Nicolae Testimițanu, nr. 31, mun. Chișinău”, ce ar cădea sub incidența art. 224 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, fiind emisă cu respectarea legislației în vigoare, competenței și procedurii.

S-a stabilit că, atât în ședința de judecată în instanța de fond, cât și în instanța de apel s-a constatat că, decizia nr. 21/19-5 din 21 decembrie 2022 a fost adoptată ținând cont de decizia Consiliului arhitectural din 16 iulie 2022, avizele Agenției de Mediu, Agenției pentru Supraveghere Tehnică, Ministerul Apărării, Agenției proprietății Publice, Institutul Municipal de Proiectări „Chișinăuproiect”, Centru de Sănătate Publică Chișinău și procesul-verbal al consultărilor publice din 19 septembrie 2020 asupra Planului Urbanistic Zonal.

Instanța de apel a considerat ca argumentul Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat cu privire la neavizarea pozitivă de către autoritatea administrației publice centrale pentru urbanism și amenajare a teritoriului în persoana Ministerului Infrastructurii și Dezvoltării Regionale al Republicii Moldova, urmează a fi respins, ori prin demersul nr. 03- 111/717 din 07 iulie 2022, adresat Ministerului Infrastructurii și Dezvoltării Regionale, s-a solicitat Avizul favorabil la documentația de urbanism cu obiectivul „Plan urbanistic zonal în vederea valorificării terenurilor cu nr. cadastrale xxxx şi nr. xxxx din str. Nicolae Testemiţanu, nr. 31, mun. Chişinău”, care urma a fi examinat în termen, reieșind din prevederile art. 25 alin. (1) din Legea nr. 835 din 17 mai 1996, care indică că, avizele necesare aprobării documentației de urbanism și amenajare a teritoriului se emit în termen de 30 de zile de la data depunerii documentației în volum deplin, dacă în termenul prevăzut nu este emis avizul, se consideră că există un aviz favorabil. Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale a prezentat răspunsul nr. 10-4396 în data de 26 august 2022, corespunzător neprezentarea avizului în termenul prevăzut de legislație se consideră că există un aviz favorabil.

Mai mult, au învederat instanțele că adoptarea Planului Urbanistic zonal de către Consiliul municipiului Chișinău nu poate fi condiționat de Avizul pozitiv al Ministerului Infrastructurii și Dezvoltării Regionale, deoarece aceasta ar veni în contradicție cu normele prevăzute la art. 109 din Constituție și cu art. 4 din Legea nr. 435 din 28 decembrie 2006 privind descentralizarea administrativă. Or, conform Avizului nr. 06-28/31 al Direcției Generale Arhitectură, Urbanism și relații Funciare ale municipiului Chișinău, s-a recomandat avizarea-aprobarea documentației de urbanism propuse, luând în considerare răspunsul Ministerului Infrastructurii și Dezvoltării Regionale, precum și alte avize emise de alte autorități competente.

Conform dosarului administrativ rezultă că obiecțiile invocate de Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale al Republicii Moldova au 3 fost reflectate în tabelul de divergență, ceea ce demonstrează că autoritatea centrală a fost chemată să avizeze proiectul Planului Urbanistic zonal, iar obiecțiile sale au fost luate în considerare.

Respectiv, instanța de apel a reținut că instanța de fond întemeiat a stabilit că, sunt eronate argumentele Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat referitoare la faptul că, lipsa avizului pozitiv general impus de cadrul legal reprezintă un motiv de anulare a deciziei nr. 21/19-5 din 21 decembrie 2022, or, s-a constatat cu certitudine că Consiliul municipal Chișinău a adoptat decizia nr. 21/19-5 din 21 decembrie 2022 ,,Cu privire la aprobarea Planului Urbanistic Zonal în vederea valorificării terenurilor cu numerele cadastrale xxxx şi xxxx din str. Nicolae Testimiţanu, nr. 31, mun. Chişinău” cu respectarea procedurii legale, procedurii și competenței.

În susținerea recursului s-a indicat motivele în fapt și de drept invocate pe parcursul examinării cauzei în instanța de apel, suplimentar a menționat că lipsită de temei juridic este reţinerea instanţei de fond asupra faptului că actul administrativ contestat a fost supus controlului de legalitate la solicitare.

Respectiv, s-a constatat că actul administrativ a fost adoptat contrar prevederilor legale. Beneficiind de dreptul prevăzut la art. 69 din Legea nr. 436/2006, care prevede că în cazul în care consideră că actul poate avea consecinţe grave, în scopul prevenirii unei pagube iminente, Oficiul teritorial al Cancelariei de Stat poate sesiza direct instanţa de judecată după primirea actului pe care îl consideră ilegal, aducând la cunoștință de îndată autoritatea locală emitentă. Oficiul la data de 13 ianuarie 2023 s-a adresat direct cu cerere de chemare în instanta de judecată.

A mai susținut că instanţa de judecată îşi motivează respingerea acţiunii şi legalitatea actului administrativ contestat prin faptul că decizia Consiliului municipal Chişinău nr. 21/19-5 din 21 decembrie 2022 a fost precedată de efectuarea unor acţiuni concludente şi prezentarea unor acte pertinente din partea beneficiarilor printre care, avizele Agenţiei de Mediu, Serviciului protecţiei Civile şi Situaţii Excepţionale Centrului de Sănătate Publică Chişinău, procesul-verbal al consultărilor publice ş.a., însă nu a ţinut cont de prevederile art. 25 alin. (1) din Legea privind principiile urbanismului şi amenajării teritoriului, conform căruia avizele necesare 4 aprobării documentaţiei de urbanism şi amenajare a teritoriului se emit în termen de 30 zile de la data depunerii documentaţiei în volum deplin, ceia ce ar însemna că avizul (la caz Ministerului Infrastructurii şi Dezvoltării Regionale) ar fi unul de totalizare şi verificare a întregului set de acte şi avize ce au stat la baza adoptării Planului Urbanistic Zonal pentru teritoriul vizat în decizia contestată.

Reprezentantul recurentului a menționat că instanţa de fond a considerat eronat că forţa persuasivă a avizului Ministerului Infrastructurii şi Dezvoltării Regionale este net inferioară tuturor celorlalte acte favorabile deţinute de beneficiar, or ultimul este considerat de legiuitor un act de verificare şi totalizare a documentaţiei în volum deplin ce ar permite aprobarea legală a Planului Urbanistic Zonal.

La 10 iulie 2025, Curtea Supremă de Justiție, în scopul asigurării unui proces echitabil în ordine de recurs, a expediat pentru notificare prin intermediul poștei electronice, în adresa Consiliului municipal Chișinău și SRL „City Development”, copia cererii de recurs depusă de Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, fapt ce se confirmă prin extrasul din poșta electronică anexat la materialele dosarului. (f.d. 181-185).

Ministerul Infrastructurii și Dezvoltării Regionale al Republicii Moldova și SRL „City Development”, au depus referință, la recurs.

Art. 245 din Codul administrativ, relevă că: „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiţie în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

Art. 2451 din Codul administrativ, prevede că: ,,(1) Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curţii Supreme de Justiţie; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curţii Supreme de Justiţie; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale. (2) Temeiurile menționate la alin.(1) lit. c) şi d) pot fi invocate în recurs doar dacă au fost invocate în apel sau dacă încălcarea a avut loc în instanța de apel. (3) Aprecierea probelor dată de prima instanţă şi instanţa de apel este obligatorie pentru instanţa de recurs, cu excepţia cazului în care se invocă temeiul de la alin. (1) lit. d) sau a cazului în care Curtea Supremă de Justiţie examinează cauza după trimitere la rejudecare. La examinarea recursului într-o cauză care a fost trimisă anterior la rejudecare pot fi prezentate probe noi dacă acestea au fost restituite nejustificat sau nu au fost reclamate de către instanţa de judecată contrar prezentului cod.” 5

Art. 246 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, reglementează că: ,,(1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă recursul este inadmisibil, completul din 3 judecători adoptă o încheiere irevocabilă. Încheierea privind inadmisibilitatea recursului, care conține sumar faptele cauzei, motivele şi temeiul inadmisibilității, se publică pe pagina web oficială a Curţii Supreme de Justiție şi se comunică părților. Alineatul (2) al aceluiași articol statuează la lit. a1) că, recursul se declară inadmisibil în special când recursul nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451.”

Totodată, din actele dosarului se atestă că, decizia motivată din 06 martie 2024 a Curții de Apel Chișinău a fost notificată Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat la data de 19 iulie 2024, fapt confirmat prin extrasul din poșta electronică anexat la materialele cauzei. (f.d.169)

Prin urmare, Completul de judecată al Curţii Supreme de Justiţie menționează că Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, s-a conformat prevederilor legale şi a depus cererea de recurs la 03 iulie 2024 în termenul prevăzut de art. 245 din Codul administrativ.

În continuare, Completul de judecată al Curţii Supreme de Justiţie menționează că din analiza prevederilor art. 2451 din Codul administrativ, rezultă că admisibilitatea/ inadmisibilitatea recursului urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase. Astfel, normele pre citate oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă.

În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

Prin urmare dezvoltarea recursului trebuie să cuprindă o motivare corespunzătoare, în sensul arătării cu claritate a acelor critici, care sunt de natură a învedera netemeinicia hotărârii/deciziei și care se încadrează în 6 temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ. Nu este suficientă simpla expunere a circumstanțelor faptice ale cauzei, fiind necesară motivarea recursului cu indicarea motivelor de netemeinicie pe care se bazează, precum și dezvoltarea lor. Motivarea recursului însemnând nu doar exprimarea nemulțumirii față de actul de dispoziție pronunțat în apel, ci expunerea tuturor motivelor pentru care, din punctul de vedere al părții, instanța a pronunțat o hotărâre neîntemeiată. Recursul nu se poate limita la o simplă indicare a textelor de lege, ci implică determinarea greșelilor imputate Curții de Apel Chişinău și o minimă argumentare a criticii în fapt și în drept, precum și indicarea probelor pe care se bazează aceste critici.

Simpla trimitere la un text de lege, fără explicarea pretinsei interpretări și/sau aplicări arbitrare a prevederilor legale de către Curtea de Apel Chişinău, nu echivalează cu un argument. Dacă ar proceda la examinarea unui asemenea pretins argument, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție s-ar substitui autorului recursului, fapt care ar echivala cu un control efectuat din oficiu.

Din analiza recursului declarat de către Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat rezultă, că în susținerea recursului a invocat că concluzia instanţei de apel este în contradicție cu circumstanţele pricinii, fiind aplicat greşit normele de drept material, cu referire generică la prevederile art. 244- 245 din Codul administrativ, fără nici o referire la art. 2451 din Codul administrativ, care prevede temeiuri exhaustive de recurs.

Totodată, în conținutul recursului, s-a făcut trimitere la art. 432 alin. (1), (2) lit. a) și c) din Codul de procedură civilă (în redacția de până la 01 septembrie 2023) inaplicabilă la caz.

Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a formulat un recurs declarativ, nesusținut de critici concrete de drept și a încercat să transforme recursul într-o nouă rejudecare a cauzei, contrar rolului său procesual restrâns.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție atestă, că motivele de casare, invocate în recursul depus de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 2451 din Codul administrativ, care nici nu s-a invocat, deoarece se referă la dezacordul Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat cu soluția pronunțată de către Curtea de Apel Chişinău și nu relevă interpretarea arbitrară a legii sau că s-ar baza în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei recurate.

Instanţa de recurs subliniază că o decizie a instanței de apel poate fi considerată arbitrară atunci când nu are un fundament legal și factual, fiind rezultatul unei aprecieri subiective, discreționare sau lipsite de o justificare rațională. Caracterul arbitrar al unei hotărâri poate fi determinat de ignorarea probelor relevante din dosar, interpretarea eronată sau selectivă a legii, lipsa 7 unei motivări suficiente ori inexistente, contrazicerea jurisprudenței sau absența unei raționări logice.

La acest aspect, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit că arbitraritatea unei decizii apare atunci când aceasta nu are o bază legală clară sau când normele juridice sunt aplicate într-un mod disproporționat, așa cum sa statuat în cauza Anagnostakis c. Greciei. În sistemul judiciar, o hotărâre poate fi apreciată ca fiind arbitrară dacă instanța ignoră probele administrate și soluționează cauza pe baza unor presupuneri, nu oferă o motivare adecvată, aplică legea în mod discreționar sau se abate de la jurisprudența constantă fără o justificare clară. În acest sens, în cauza Ruiz Torija c. Spaniei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat că o motivare insuficientă a unei hotărâri poate echivala cu lipsa accesului la justiție, ceea ce conferă deciziei un caracter arbitrar.

La caz, decizia Curții de Apel Chișinău nu poate fi considerată arbitrară, întrucât a fost adoptată în baza probelor administrate în dosar și a unei interpretări conforme a normelor juridice aplicabile, deci recurentul a invocat în mod declarativ caracterul arbitrar al deciziei, însă nu a prezentat argumente concrete sau probe care să susțină această afirmație.

Astfel, completul de judecată al Curții Supreme de Justiție menționează că, recursul depus de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, conține obiecții de fapt şi de drept similare celor expuse în instanța de fond şi în cererea de apel, care au fost analizate minuțios de către Curtea de Apel Chişinău, fiind apreciate în mod corespunzător. În consecință, nu există aparența unei încălcări a dreptului autorității recurente la soluționarea tuturor argumentelor cu privire la judecarea cauzei în prima instanță, în modul în care este garantat de art. 6 §1 al Convenției.

Curtea reiterează că admisibilitatea recursului trebuie analizată prin prisma rolului constituțional și funcției legale a instanței judecătorești supreme, care este aceea de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii în materia contenciosului administrativ. Astfel, motivarea cererii de recurs trebuie să reflecte nu doar nemulțumirea față de soluția instanței de apel, ci și necesitatea clară de intervenție a instanței supreme în vederea corectării unei erori de drept semnificative ori a consolidării practicii judiciare. Filtrul de admisibilitate instituit de art. 245¹ și 246 din Codul administrativ nu este formal, ci unul de fond, esențial, menit să respingă acele recursuri care nu ridică veritabile probleme de legalitate.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special, în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental. 8

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, 14 pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45).

Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem (a se vedea cauza Botten vs. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea cauza Helmers vs. Suediei 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul de judecată al Curţii Supreme de Justiţie ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat.

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 alin. (2) lit. a1) din Codul administrativ COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, împotriva deciziei din 06 martie 2024 a Curții de Apel Chișinău. Încheierea este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Ion Munteanu 9