3ra-222/24 — anularea actului administrativ individual defavorabil

La 17 mai 2022, Chitaica Ruslan, a înaintat acțiune în instanța de judecată împotriva Inspectoratului General al Poliției, solicitând anularea Ordinului nr. 199ef. din 22 aprilie 2022 „cu privire la sancționarea disciplinară a șefului Inspectoratului de politie Rezina, comisar principal Ruslan Chitaica”.

În motivarea acțiunii, reclamantul a invocat că la 28 martie 2022, în temeiul raportului ofițerului principal al Secției investigații interne a Direcției inspectare efectiv, comisar principal Rusu Marin, a fost dispusă inițierea anchetei de serviciu în vederea elucidării pretinselor abateri disciplinare admise de către reclamant, iar prin Ordinul nr. 199ef din 22 aprilie 2022 „cu privire la sancționarea disciplinară a șefului Inspectoratului de Politie Rezina, comisar principal Ruslan Chitaica”, emis de către Inspectoratul General al Poliției, s-a dispus: 1. Pentru încălcarea prevederilor art. 50 lit. e) din Legea nr. 288/2016 privind funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, art. 26 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 320/2012 cu privire la activitatea poliției și statutul polițistului, pct. 7 subpct. 5) și pct. 19 din Statutul disciplinar al funcționarului public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 409/2017, pct. 13 lit. a) și k) din Fișa postului nr. 47.1, faptă manifestată prin nerespectarea normelor și regulilor activității profesionale, prin oferirea dreptului de a conduce automobilul de serviciu al Poliției de model Dacia Logan, cu numerele de înmatriculare AGZ 257, la 27 martie 2022, unei persoane terțe civile Maxim Nelea, contrar normelor legale, șeful Inspectoratului de poliție Rezina, comisar principal Ruslan Chitaica se sancționează disciplinar cu retrogradare în funcție. 2. Pentru realizarea pct. l din prezentul ordin, se numește comisarul principal Ruslan Chitaica în funcția de șef de sector al Sectorului de poliție nr. l al Secției securitate publică a Inspectoratului de poliție Botanica al Direcției de poliție a mun. Chișinău a Inspectoratului General al Poliției.

Sancțiunea disciplinară prevăzută la pct. l al prezentului ordin se va aplica angajatului 1 sancționat la data revenirii acestuia din concediu (de odihnă, anual, medical, studii).

Se atribuie Direcției inspectare efectiv (comisar-șef Eugeniu Piterschi) sarcina comunicării prezentului ordin angajatului sancționat contra semnătură, cu eliberarea unei copii.

Se atribuie Direcției managementul documentelor (comisar principal Tatiana Glavan) sarcina expedierii prezentului ordin subdiviziunilor interesate.

Prezentul ordin poate fi contestat direct în instanța de judecată competentă să soluționeze acțiunile în contencios administrativ (Judecătoria Chișinău sediu Rîșcani), amplasată în mun. Chișinău, strada Kiev, nr. 3, în termen de 30 de zile de la data comunicării, potrivit ordinii stabilite de art. 163 lit. e) și art. 209 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ. 3. Reclamantul a menționat că ordinul dat i-a fost adus la cunoștință în data de 10 mai 2022. 4. A invocat că ordinul nominalizat nu conține motivele legale, oportunitatea, modul de exercitare a dreptului discreționar, aprecierea probelor, aprecierea obiectivă a faptelor și circumstanțelor expuse în cadrul audierii etc., contrar exigențelor art. art. 92 și 118 alin. (1) - (3) Cod administrativ, deși autoritatea publică pârâtă a aplicat în privința sa practic cea mai severă sancțiune disciplinară, următoarea după severitate fiind concedierea și, în pofida obligațiile legale stabilite în sarcina sa de către Codul administrativ, nu a motivat exercitarea dreptului discreționar în cazul dat, nu a luat în considerație toate faptele care au importanță pentru caz, inclusiv cele favorabile reclamantului (îndeplinirea permanentă a obligațiunilor de serviciu cu perseverență, exactitate, onoare și dedicație profesiei ce o exercită,), la fel a lăsat fără apreciere și circumstanțele obiective în care s-a produs pretinsa abatere disciplinară (reclamantul era în afara orelor de serviciu, la domiciliul său din mun. Chișinău, atribuțiile sale la acel moment fiind exercitate de către adjunctul său etc.), fapte ce afectează, în opinia apelantului, ilegalitatea ordinului nr. 199ef. din 22 aprilie 2022 în calitate de act administrativ individual defavorabil. 5. A susținut că după modul de formulare a textului normativ, rezultă că actul administrativ individual contestat este unul emis în baza dreptului discreționar, fapt ce impune, în conformitate cu art. 225 alin. (2) Cod administrativ, verificarea legalității exercitării dreptului respectiv de către autoritatea emitentă prin prisma art. 16 și art. 137 Cod administrativ, deoarece consideră că actul administrativ contestat este ilegal din motivul exercitării ilegale a dreptului discreționar de către autoritatea publică pârâtă pe motiv că din conținutul acestuia nu rezultă respectarea art. 118 alin. (1) teza a 3-a din Codul administrativ, ce prevede că din motivarea deciziilor 2 discreționare trebuie să poată fi recunoscute și punctele de vedere din care autoritatea publică a reieșit la exercitarea dreptului discreționar. 6. A invocat și încălcarea principiului proporționalității, de care urma să se conducă pârâtul atât timp cât gravitatea faptei nu determină, în mod justificat și cert, aplicarea sancțiunii mai grave.

Reieșind din art. art. 54 și 58 din Legea nr. 288/2016, în funcție de gravitatea faptelor comise și gradul de vinovăție, funcționarului public cu statut special i se pot aplica următoarele sancțiuni disciplinare: a) avertisment; b) mustrare; c) mustrare aspră; d) retrogradare cu un grad special; e) retrogradare în funcție; f) concediere din funcția publică cu statut special.

Relatează reclamantul că, conform ordinului Inspectoratului de poliție Rezina nr. 20 din 18 martie 2022 „cu privire la întărirea unităților de transport auto de serviciu după personalul polițienesc din cadrul Inspectoratului de politie Rezina”, automobilul de model Dacia Logan, cu numerele de înmatriculare AGZ 257, este întărit după comisarul principal Chitaica Ruslan, care dispune de permisiunea conducerii Inspectoratului General al Poliției de a păstra unitatea de transport indicată, de două ori pe parcursul unei luni calendaristice, în perioada zilelor de odihnă. Mai mult, automobilul menționat era transmis reclamantului sub răspundere materială deplină.

Totodată, având în vedere, că IP Rezina a fost plasat sub alertă la indicația șefului IGP, la 27 martie 2022 (duminică), ora 22:27, iar reclamantul se afla în zi de odihnă, la domiciliul său din mun. Chișinău, urma să execute ordinul superiorului și să se prezinte în cel mai restrâns termen la subdiviziune, fapt care și a fost executat de către acesta, utilizând mijlocul automobilul de serviciu strict în interes de serviciu.

Reclamantul a transmis temporar dreptul de a conduce mijlocul de transport soției sale, Maxim Nelea, aflându-se alături în calitate de pasager și asumându-și răspunderea pentru o eventuală daună materială produsă bunului respectiv (automobilului) în conformitate cu legislația și contractul de răspundere materială deplină.

În circumstanțele excepționale expuse (zi de odihnă, liberă, oră foarte târzie etc.), care urmau obligatoriu a fi luate în considerație de către autoritatea publică pârâtă în cadrul anchetei, neavând altă soluție, reclamantul a invocat că a dat prioritate exclusivă interesului de serviciu (atribuțiile sale și puterea decizionale la acel moment erau puse în sarcina subalternului său), a reacționat reieșind din situația în care a fost plasat într- un mod inopinat prin indicația șefului IGP, indicând în acest sens prevederile 3 art. 26 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 320/27.12.2012, conform căruia polițistul își desfășoară activitatea profesională în interesul și în sprijinul persoanei, comunității și al instituțiilor statului, exclusiv pe baza și în executarea legii, fiind obligat să execute ordinele, dispozițiile și indicațiile superiorilor.

Prin încheierea din 21 noiembrie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, s-a atras în proces în calitate de terț, Juvală Igor.

La 19 februarie 2024, a depus motivarea recursului, prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea deciziei și a hotărârii, cu emiterea unei decizii noi, prin care acțiunea să fie respinsă ca neîntemeiată.

În acest context, IGP a susținut că atât instanța de fond, cât și cea de apel, au reținut în mod greșit situația de fapt și au aplicat eronat dispozițiile legale incidente în cauză.

A menționat că instanțele de fond și de apel au interpretat greșit dispozițiile Legii nr. 288/2016 privind funcționarul public cu statut special din cadrul MAI, Legii nr. 320/2012 cu privire la activitatea Poliției și statutul polițistului, precum și Statutului disciplinar aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 409/2017, ceea ce a condus la anularea nejustificată a Ordinului nr. 199ef. din 22 aprilie 2022, prin care intimatul a fost sancționat disciplinar.

Potrivit IGP, instanțele inferioare nu au efectuat o analiză corectă a competențelor legale ale autorității emitente și au ignorat temeiurile juridice care justifică legalitatea sancțiunii. În acest sens, subliniază că sancțiunea a fost aplicată în urma unei anchete de serviciu inițiate prin raportul ofițerului principal Rusu Marin, care a constatat că intimatul a încălcat prevederile legale prin oferirea dreptului de conducere a unui automobil de serviciu unei persoane civile.

Recurentul consideră că decizia instanței de apel nu conține o justificare corespunzătoare cu privire la motivele pentru care a fost menținută soluția primei instanțe, ceea ce afectează legalitatea hotărârii și conduce la încălcarea principiului motivării hotărârilor judecătorești.

Inspectoratul General al Poliției subliniază că instanțele inferioare nu au ținut cont de faptul că intimatul a recunoscut încălcarea comisă, precizând că la 27 martie 2022, aflându-se în afara orelor de serviciu, a consumat băuturi alcoolice, motiv pentru care i-a permis soției sale să conducă vehiculul de serviciu pentru a se prezenta la sediul Inspectoratului de Poliție Rezina. Potrivit recurentului, acest fapt constituie o abatere disciplinară gravă, care afectează prestigiul instituției și ordinea internă a acesteia.

Instanțele de fond și apel au ignorat faptul că utilizarea automobilelor de serviciu era reglementată strict prin Ordinul Inspectoratului de Poliție Rezina nr. 20 din 18 martie 2022, care interzicea transmiterea dreptului de conducere către alte persoane, fără aprobarea prealabilă a conducerii instituției. În acest sens, Ruslan Chitaica a încălcat obligațiile impuse de funcția deținută, fapt ce justifică aplicarea sancțiunii disciplinare dispuse de autoritatea emitentă.

La fel, invocă faptul că instanțele inferioare au aplicat greșit dispozițiile privind verificarea dreptului discreționar al autorității publice. Potrivit art. 225 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, instanțele de contencios administrativ nu sunt competente să se pronunțe asupra 5 oportunității unui act administrativ, ci doar asupra legalității acestuia. În opinia IGP, instanțele inferioare au substituit autoritatea publică în luarea unei decizii care intra în competența exclusivă a acesteia.

Art. 245 Cod administrativ relevă că: „Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt termen.”

Art. 2451 din Codul administrativ prevede că: „(1) Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b) prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții Supreme de Justiție; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale. (2) Temeiurile menționate la alin.(1) lit.c) și d) pot fi invocate în recurs doar dacă au fost invocate în apel sau dacă încălcarea a avut loc în instanța de apel. (3) Aprecierea probelor dată de prima instanță și instanța de apel este obligatorie pentru instanța de recurs,

Art. 193 alin. (3) și (3¹) din Codul administrativ: „Curtea Supremă de Justiție examinează acțiunile în contencios administrativ și cererile de recurs în complete din 3 judecători. În scopul uniformizării practicii judecătorești, completul din 3 judecători poate decide, prin vot unanim, ca recursul considerat admisibil să fie examinat de un complet din 5 judecători, iar completul din 5 judecători poate decide, prin vot unanim, ca recursul considerat admisibil să fie examinat de un complet din 9 judecători.”

Art. 247 din Codul administrativ: „Recursul considerat admisibil se examinează fără înștiințarea și audierea participanților la proces, cu excepția recursului în care se invocă întemeiat art. 2451 alin.(1) lit. b) și d). Completul poate decide și în alte cazuri invitarea participanților în ședință pentru a se pronunța cu privire la recursul considerat admisibil.”

Art. 248 alin. (1) lit. d) din Codul administrativ: 6 „(1) În urma examinării recursului, Curtea Supremă de Justiție adoptă una dintre următoarele decizii: d) admite recursul, casează integral decizia instanței de apel și trimite cauza spre rejudecare în instanța de apel o singură dată dacă eroarea judiciară nu poate fi corectată de către instanța de recurs.”

Art. 194 alin. (2) din Codul administrativ: „(2) În procedura de examinare a cererilor de recurs, hotărârile și deciziile contestate se examinează din oficiu în privința existenței greșelilor procedurale și aplicării corecte a dreptului material.”

Art. 50 lit. e) din Legea privind funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne nr. 288 din 16.12.2016 prevede: „Funcționarul public cu statut special are următoarele obligații: e) să respecte principiile, normele și regulile activității profesionale.”

Cu referire la fondul cauzei, instanța de recurs reține că circumstanțele prezentate de părți și determinate de instanțele de judecată în fazele procesuale anterioare denotă următoarele.

În speță, litigiul vizează legalitatea Ordinului Inspectoratului General al Poliției nr. 199ef din 22 aprilie 2022, prin care intimatul Ruslan Chitaica a fost sancționat disciplinar cu retrogradare în funcție, ca urmare a unei abateri disciplinare constatate prin anchetă internă. Sancțiunea a fost motivată de faptul că, la 27 martie 2022, funcționarul, aflându-se în afara programului de lucru, a permis conduita mijlocului de transport de serviciu unei persoane civile, soția sa, în contextul unei mobilizări urgente la IP Rezina.

Reclamantul a susținut în fața instanței de fond că sancțiunea aplicată este nelegală, invocând nemotivarea actului administrativ, în contradicție cu exigențele art. 92 și art. 118 alin. (1) din Codul administrativ, exercitarea defectuoasă a dreptului discreționar, fără a lua în considerare circumstanțele favorabile și lipsa de proporționalitate a sancțiunii aplicate în raport cu fapta comisă.

Examinând cauza, instanțele inferioare au admis acțiunea, considerând că actul contestat nu conține o motivare suficientă sub aspectul 7 aprecierii dreptului discreționar și că sancțiunea nu este proporțională, în lipsa unor circumstanțe agravante.

În recurs, Inspectoratul General al Poliției a contestat concluziile instanțelor inferioare, invocând neanalizarea corectă a dispozițiilor legale incidente, în special art. 50 lit. e) din Legea nr. 288/2016 și pct. 5 din Ordinul IP Rezina nr. 20/2022; faptul că fapta reclamantului contravine normelor de conduită impuse funcționarilor publici cu funcție de conducere; recunoașterea de către intimat a faptului că se afla sub influența băuturilor alcoolice, motiv pentru care nu a condus el însuși vehiculul.

Examinând cauza în raport de motivele de recurs, Completul de judecată ajunge la concluzia că decizia instanței de apel nu poate fi menținută, or aceasta prezintă deficiențe în motivare. Conform prevederilor art. 239 din Codul procedură civilă, hotărârea judecătorească trebuie să fie legală și întemeiată. Instanța își întemeiază hotărârea numai pe circumstanțele constatate nemijlocit de instanță și pe probele cercetate în ședință de judecată.

Drept urmare, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție conchide că instanța de apel incorect a constatat și elucidat circumstanțele cauzei și probele prezentate, la caz instanța de apel nu s-a pronunțat asupra tuturor motivelor invocate de părți, în conformitate cu art. 373 alin.(5) din Codul de procedură civilă.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție constată că instanța de apel nu a examinat în mod efectiv aceste critici de apel, deși ele privesc aspecte esențiale de legalitate ale sancțiunii aplicate și nu doar aspecte de oportunitate, iar concluziile sunt contradictorii.

Instanța de apel a menționat că, ”întrucât în ședința de judecată cu certitudine s-a stabilit că, în contradictoriu cu normele citate supra, nici unul din actele întocmite în cadrul anchetei de serviciu, cât și ordinul contestat nu conțin nici o mențiune referitoare la survenirea ca urmare a acțiunilor realizate de intimat a vreunor consecințe negative și/sau prejudicii”.

În spatele unei astfel de formulări sofisticate și cu caracter general, se atestă o lipsă de substanță în argumentarea concretă a omisiunilor actului administrativ supus evaluării care să justifice soluția de anulare a acestuia.

La concret, instanța de apel examinând cauza nu a furnizat o motivare suficientă în ceea ce vizează alegațiile intimatului precum că ordinul de sancționare conține elementele esențiale ale motivării și anume, baza juridică, faptele relevante, raționamentul logic, proporționalitatea și 8 echitatea. Or, acest ordin conține o motivare, inclusiv fiind descrisă pretinsa faptă, arătate normele legale care au fost încălcate. Iar eventualul dezacord cu concluziile din ordin poate justifica doar aprecierea acestuia ca fiind neîntemeiat și nicidecum ca nemotivat.

Mai exact, instanța de apel nu a analizat legalitatea utilizării vehiculului de serviciu cu încălcarea ordinului intern privind gestionarea mijloacelor de transport; nu a tratat circumstanța recunoscută de intimat privind consumul de alcool și implicațiile asupra conduitei unui funcționar public cu funcție de conducere.

La fel, Completul de judecată ține să accentueze că ține de competența angajatorului (dreptul discreționar) să aprecieze dacă o faptă sau alta reprezintă o abatere disciplinară și ce pedeapsă disciplinară urmează a fi aplicată.

Instanțele de judecată nu se pot substitui în competențele angajatorului. Instanța de judecată doar verifică dacă, într-o procedură administrativă, soldată cu emiterea unor acte ce ating interesele unei sau alte persoane, au fost respectate prevederile legale și dacă deciziile adoptate nu sunt arbitrare sau bazate pe o apreciere vădit nerezonabilă a circumstanțelor cauzei.

Deci, la rejudecare instanța de apel urmează să analize circumstanțele care au stat la baza emiterii ordinului de sancționare disciplinară a lui Chitaica Ruslan. În lipsa unei motivări clare, există incertitudini în ceea ce privește raționamentul instanței și modul în care a fost aplicată legea materială la caz.

Or, conform jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului (ex. Ruiz Torija c. Spaniei, Hirvisaari c. Finlandei), instanța de apel are obligația de a răspunde motivat la criticile esențiale formulate de părți. Lipsa unei asemenea analize reprezintă o încălcare a dreptului la un proces echitabil garantat de art. 6 CEDO și o deficiență gravă de motivare.

Față de considerentele expuse, instanța de recurs ajunge la concluzia că soluția adoptată de către instanța de apel nu este suficient de motivată.

Întrucât această eroare nu poate fi corectată în etapa recursului fără o reanaliză completă a probelor și a fondului, Curtea Supremă de Justiție va admite recursul, va casa decizia instanței de apel și va trimite cauza spre rejudecare.

Ținând cont de cele expuse și în temeiul art. 248 alin. (1) lit. d) din Codul administrativ, 9 COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Admite recursul declarat de Inspectoratul General al Poliției. Casează integral decizia din 29 noiembrie 2023 a Curții de Apel Chișinău, în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în judecată depusă de Ruslan Chitaica împotriva Inspectoratului General al Poliției, terț Igor Juvală, privind anularea actului administrativ individual defavorabil. Restituie cauza spre rejudecare la Curtea de Apel Centru, în alt complet de judecată. Decizia nu se supune niciunei căi de atac. Președinte Stela Procopciuc Judecători Gheorghe Stratulat Ion Malanciuc 10