3ra-690/23 — Contestarea actului administrativ

La 3 decembrie 2021, Diacon Ghennadi a depus cerere de chemare în judecată, în procedura contenciosului administrativ, împotriva Inspectoratului General al Poliției de Frontieră cu privire la anularea actului administrativ individual defavorabil.

În motivarea acțiunii, reclamantul a indicat că la 10 noiembrie 2021, de către Șeful Inspectoratului General al Poliției de Frontieră a fost emis ordinul nr.498 cu privire la sancționarea disciplinară a unor angajați ai Direcției regionale Centru a IGPF al MAI, inclusiv a reclamantului Diacon Ghennadi - subofițer superior, care a fost sancționat disciplinar cu concedierea din funcția publică cu statut special. Ordinul nr. 498 din 10 noiembrie 2021 a fost emis în baza concluziei anchetei de serviciu nr. A-210, inițiată la 5 noiembrie 2021, pe faptul pretinselor acțiuni ilegale admise de către angajații Direcției regionale Centru al Inspectoratului General al Poliției de Frontieră, în timpul exercitării atribuțiilor de serviciu la 5 septembrie 2021. Consideră ordinul de sancționare nr. 498 din 10 noiembrie 2021, ca fiind unul ilegal și nefondat, pasibil de a fi anulat, din următoarele considerente.

A remarcat reclamantul că, la data de 4 septembrie 2021, în componența inspector principal Nicu Ciobanu, ofițer al serviciului intervenții speciale SPF nr. 2 al Direcției regionale Centru a IGPF, inspector superior Andrei Voina, ofițer al serviciului intervenții speciale SPF nr. 2 al Direcției regionale Centru a IGPF, inspector superior Alexandru Dragomir, ofițer superior al Serviciului chinologic al SCF al Direcției regionale Centru a IGPF și subsemnatului Ghennadi Diacon, subofițer superior SPF nr. 3 al Direcției regionale Centru a IGPF, a îndeplinit misiunea conform plan- sarcină, având în dotare automobilul „Volkswagen Amarok”, inclusiv tehnică specială. Pe parcursul zilei, a îndeplinit misiunea de verificare a liniei frontierei de stat pe tot segmentul de responsabilitate a SPF „Lopatnic”. La orele 01:30 a primit indicația de a se deplasa în localitatea Coteala, unde, fiind reținut un mijloc de transport, urma să fie transmis spre pază, până la 1 sosirea grupei operative a IP Briceni și a evacuatorului. Aproximativ la orele 02:00, ajungând la fața locului, a primit indicația de a asigura paza mijlocului de transport reținut, până la sosirea grupei operative. Aproximativ la orele 03:10, după plecarea șefului interimar al Direcției regionale Nord, Teut Andrei, a fost stabilită patrula din cadrul SPF „Larga” împreună cu grupa din cadrul sectorului Direcției Centru (din care făcea parte), pentru păzirea mijlocului de transport reținut. La un moment dat (aproximativ la orele 03:35), a observat că patrula din cadrul SPF „Larga” lipsește. Fiind contactat telefonic membrul patrulei, dl Darinciuc Iulian, acesta a comunicat că se află la SPF „Larga” iar despre indicația de a asigura paza mijlocului de transport sechestrat, acesta a comunicat că nu a primit asemenea indicație. Ulterior, în jurul orelor 05:50, a observat că mijlocul de transport reținut se mișcă din loc. Tot atunci, reclamantul a reacționat la reținerea acestuia, raportând totodată dlui Teut Andrei despre răpire. În timpul urmăririi mijlocului de transport, pe traseu au fost aruncate obiecte improvizate de stopare a mijloacelor de transport, fiind obligați să se oprească pentru ocolirea obstacolelor. În acest timp, au apărut alte automobile, care au blocat accesul pe drumul pe care s-a deplasat mijlocul de transport sechestrat, astfel că nu au avut posibilitate fizică să-l rețină. Au cercetat urmele automobilului din sectorul dat, fiind observate urme proaspete, care se îndreptau spre marginea s. Coteala - s. Berlinți. Despre toate aceste acțiuni, a raportat superiorilor, însă careva acțiuni în vederea suportului de a asigura paza și integritatea mijlocului de transport sechestrat, nu am primit. În consecință, au devenit ce- i răspunzători și vinovați de situația creată. Explicațiile date în cadrul anchetei de serviciu nu au fost apreciate obiectiv iar toată concluzia anchetei de serviciu se bazează pe constatări neprobate și subiective. Nu este clară cum a fost stabilită vinovăția în săvârșirea abaterii disciplinare, mărimea acesteia pentru fiecare parte. Pe tot parcursul anchetei de serviciu, i s-a reproșat că au fost mituiți și că intenționat au lăsat să plece mijlocul de transport, fapt pe care îl respinge categoric, or pe tot parcursul activității sale la Inspectoratul General al Poliției de Frontieră, nu a fost implicat în scheme de corupție, și-a îndeplinit serviciul corect, eficient și responsabil.

Reclamantul a notat, că, fiind transmise materialele la PCCOCS si Procuratura Anticorupție, urmau a fi intentate dosare penale pe fapte de corupție, însă PCCOCS și Procuratura Anticorupție nu au intentat vreun dosar penal, din motiv că nu a existat și nu există faptul săvârșirii infracțiunii. Aceste aspecte însă nu au influențat concluzia anchetei de serviciu.

Potrivit art. 6 alin. (5) al Legii nr. 283 din 28.12.2011 cu privire la Poliția de Frontieră: „Pentru asigurarea realizării sarcinilor de prevenire și combatere a criminalității transfrontaliere, inclusiv a traficului de ființe 2 umane, a organizării migrației ilegale, a trecerii ilegale a frontierei de stat, a contrabandei, a falsificării și folosirii frauduloase a documentelor, Poliția de Frontieră, în limitele stabilite de legislație, exercită urmărirea penală, constată și examinează contravențiile, întreprinde expertiza judiciară, efectuează măsuri speciale de investigație”.

În raport cu această normă, reclamantul a specificat că, situația creată nu a fost gestionată eficient de către organele abilitate, și aici se referă la: lipsa unei patrule, care ar asigura paza automobilului, ei plecând imediat ce a plecat șeful Direcției regionale Nord, Teut Andrei; grupa operativă a IP Briceni, care urma să intervină imediat la fața locului, inclusiv evacuatorul; inacțiunile procurorului sau respectiv a judecătorului de instrucție, care ar permite accesul legal în interiorul mijlocului de transport.

Conform art. 56 alin. (1) al Legii nr. 288 din 16.12.2016 privind funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne: „Funcționarul public cu statui special care încalcă cu vinovăție competențele legale și atribuțiile de serviciu ce îi revin este tras la răspundere disciplinară, civilă, contravențională sau penală, în funcție de gravitatea situației.”

Potrivit art. 57 al aceleiași Legi: „Se consideră abateri disciplinare acțiunile sau inacțiunile funcționarului public cu statut special, săvârșite cu vinovăție, care încalcă prevederile legilor, ale altor acte normative, restrângerile, regimul de interdicții și incompatibilități din prezenta lege, cerințele din fișa postului.”

Conform art. 58 alin. (5) al Legii menționate: „La individualizarea sancțiunii disciplinare se ține seama de activitatea anterioară a funcționarului public cu statut special, de împrejurările în care a fost săvârșită abaterea disciplinară, de cauzele, gravitatea și consecințele acesteia, de gradul de vinovăție, precum și de preocuparea pentru înlăturarea consecințelor faptei comise.”

Atestă reclamantul că, deși a reacționat cu promptitudine la situația creată, a întâmpinat diferite obstacole create de persoane necunoscute, care au acționat organizat pentru a răpi mijlocul de transport sechestrat. Această situație nu s-ar fi întâmplat dacă s-ar fi asigurat suportul operativ al echipelor de anchetă. În acest caz, ancheta de serviciu a fost inițiată doar în privința grupei noastre. În acțiunile celorlalți funcționari, nu a fost stabilită vreo abatere disciplinară.

Conform pct. 94 al Hotărârii Guvernului nr. 409 din 07.06.2017 cu privire la aprobarea Statutului disciplinar al funcționarului public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne: „Concedierea este o 3 măsură disciplinară extremă și se aplică pentru încălcări sistematice ale disciplinei de serviciu sau pentru comiterea unei abateri disciplinare grave.”

Consideră reclamantul că, ancheta de serviciu a fost doar o formalitate pentru a întemeia eliberarea ordinului de concediere, or, nici o probă în confirmarea vinovăției lor nu a fost prezentată, ci din contra s-a confirmat că au acționat în conformitate cu legea și instrucțiunile primite.

Potrivit art. 61 alin. (1) al Legii nr. 288 din 16.12.2016 privind funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne: „Actul administrativ individual de sancționare disciplinară se contestă de către funcționarul public cu statut special direct în instanța de judecată.” Prevederi similare sunt reglementate în pct. 101 al Hotărârii Guvernului nr. 409 din 07.06.2017 cu privire la aprobarea Statutului disciplinar al funcționarului public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne.

Conform art. 206 alin. (1) Cod administrativ: „O acțiune în contencios administrativ poate fi depusă pentru: a) anularea în tot sau în parte a unui act administrativ individual (acțiune în contestare).”

Convenția Europeană a Drepturilor Omului garantează, în art.6, dreptul oricărei persoane la un proces echitabil: „Orice persoană are dreptul de a-i fi examinată cauza în mod echitabil, public și într-un termen rezonabil, de către un tribunal independent și imparțial, stabilit prin lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor și obligațiilor cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzații în materie penală îndreptată împotriva sa.”

În drept, acțiunea a fost întemeiată pe prevederile Legii nr. 283 din 28.12.2011 cu privire la Poliția de Frontieră, art. 56, 57, 58, 61 al Legii nr. 288 din 16.12.2016 privind funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, Hotărârii Guvernului nr. 409 din 07.06.2017 cu privire la aprobarea Statutului disciplinar al funcționarului public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, art. art. 2, 3, 17, 18, 22, 93, 189, 206 alin. (1) lit. a), 211, 212, 224 alin. (1) lit. a) Cod administrativ al Republicii Moldova, art. 6, 13 CEDO.

Ghennadi Diacon a solicitat, anularea totală a actului administrativ individual, Ordinul Inspectoratului General al Poliției de Frontieră nr. 498 din 10 noiembrie 2021, cu privire la sancționarea disciplinară a lui Diacon Ghennadi, angajat a Direcției regionale Centru a IGPF al MAI

În motivarea soluției, instanța de apel a concluzionat că soluția primei instanțe este corectă atât sub aspectul aplicării normelor legale, cât și al evaluării circumstanțelor de fapt, iar apelul formulat de Diacon Ghennadi nu aduce argumente juridice sau factuale suficiente pentru a răsturna soluția adoptată.

În analiza sa, instanța de apel a reținut că, în urma controlului efectuat, Inspectoratul General al Poliției de Frontieră a stabilit că, reclamantul Ghennadi Diacon, având calitatea de funcționar public cu statut special, fiind persoană cu funcții de răspundere cu anumite drepturi și obligațiuni în vederea exercitării funcțiilor atribuite, îndeplinind necorespunzător obligațiile de serviciu, prin inacțiunile sale a încălcat vădit prevederile art. 50 lit. d) și n) din Legea nr. 288 din 16.12.2016 privind funcționarul public cu statut special din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, conform cărora funcționarul public trebuie să fie disciplinat și vigilent, să manifeste inițiativă și perseverență, să-și consacre activitatea profesională îndeplinirii competente, integre, corecte și conștiincioase a atribuțiilor de serviciu, să acorde sprijin colegilor în executarea atribuțiilor de serviciu. Or, reclamantul având o atitudine neglijentă față de atribuțiile sale de serviciu, nu și-a dat seama de caracterul prejudiciabil al inacțiunilor admise și nu a prevăzut posibilitatea survenirii urmărilor prejudiciabile, deși trebuia și putea să le prevadă, nu a întreprins măsurile necesare pentru asigurarea integrității bunului aflat sub pază, așa cum, în conformitate cu art. 7 lit. f) din Legea nr. 283 din 28.12.2011, cu privire la Poliția de Frontieră, era împuternicit și obligat să aplice temporar restricții, ori să interzică circulația persoanelor și a mijlocului de transport, să nu permită accesul lor pe unele terenuri în timpul operațiunilor de frontieră și ca urmare a inacțiunilor admise automobilului 5 de model „Volkswagen LT”, cu numărul de înmatriculare XXXXX, depistat în raionul Briceni satul Coteala, în compartimentul marfar a cărui au fost observate mărfuri și colete pretins de contrabandă, a fost răpit de persoane necunoscute, fapt ce a creat imposibilitatea documentării calitative și sub toate aspectele a încălcării transfrontaliere depistate.

Instanța a considerat că în speță, că apelantul/reclamantul Ghennadi Diacon, în timpul exercitării atribuțiilor de serviciu, a admis acțiuni manifestate prin atitudine neglijentă față de atribuțiile sale, nu și-a dat seama de caracterul prejudiciabil al inacțiunilor sale și nu au prevăzut posibilitatea survenirii urmărilor prejudiciabile, nu a întreprins măsurile necesare pentru asigurarea combaterii criminalității transfrontaliere și integrității bunului aflat sub custodia IGPF, prin ce a comis o abatere disciplinară gravă, care a prejudiciat grav imaginea autorității în care activează.

De asemenea, instanța de apel a apreciat că, ordinul din 10 noiembrie 2021, emis de Inspectorul General al Poliției de Frontieră în privința lui Ghennadi Diacon, conține descrierea consecințelor faptei comise de către reclamant. În această ordine de idei, primul indicator al existenței unei fapte prejudiciabile este rezultatul acțiunilor săvârșite, adică consecințele prejudiciabile ale încălcărilor admise. Respectiv, se constată cu certitudine că, atât în ordinul contestat, cât și în concluzia anchetei de serviciu inițiate în privința reclamantului se face referire la consecințele abaterilor disciplinare admise de către Ghennadi Diacon.

În ordinea celor enunțate, instanța de apel a reținut că, sancțiunea disciplinară este o formă a răspunderii juridice represive, adică mijloc de constrângere aplicabilă autorilor abaterilor disciplinare. Sancțiunile disciplinare urmăresc într-un final scopul evitării producerii pe viitor a unor fapte de acest fel, iar scopul sancțiunilor disciplinare este apărarea ordinii de drept și educarea funcționarilor de a acționa în spiritul respectării și asigurării acesteia, evidențiindu-se astfel atât caracterul represiv și coercitiv al sancțiunii, cât și cel preventiv-educativ. Astfel, potrivit pct. 91 alin. 5) din Statutul disciplinar menționat, la aplicarea sancțiunii disciplinare se va ține cont de gravitatea abaterii disciplinare și consecințele acesteia, iar punctele 92 și 93 concretizează că, gravitatea abaterii disciplinare se determină în funcție de consecințele acesteia.

Instanța a remarcat că reține ca întemeiată concluzia instanței de fond cu privire la faptul că, aplicarea sancțiunii disciplinare – concedierea din funcția publică cu statut special, este proporțională în coraport cu acțiunile lui Ghennadi Diacon și la aplicarea acesteia s-a ținut cont de activitatea anterioară a reclamantului. Or, la caz se atestă că, la individualizarea 6 sancțiunii disciplinare, autoritatea publică a ținut cont de activitatea anterioară a reclamantului, de cauzele, gravitatea și consecințele faptei, de gradul de vinovăție, precum și de preocuparea pentru înlăturarea consecințelor faptei comise.

Totodată, instanța de apel a respins ca neîntemeiat argumentul apelantului cu privire la faptul că instanța de fond a apreciat subiectiv concluzia anchetei de serviciu, stabilind vinovăția lui Diacon Ghennadi. Or, la emiterea actelor administrative individuale defavorabile în privința lui Ghennadi Diacon, autoritatea a respectat limitele dreptului discreționar.

De asemenea, recurentul a susținut că, consideră că instanțele au apreciat subiectiv concluzia anchetei de serviciu, stabilind vinovăția lau Diacon Ghennadi în circumstanțele descrise, or, ansamblul evenimentelor care au avut loc la data de 04 septembrie 2021, permit a constata că acțiunile lui Diacoon Ghennadi au fost legale și conform fișei de post.

La 19 iulie 2023, Curtea Supremă de Justiție a expediat în adresa Inspectoratului General al Poliției de Frontieră copia recursului depus de Diacon Ghennadi, reprezentat de avocatul Bîtcă Andrei, cu înștiințarea despre necesitarea prezentării referinței (f.d.132).

Prin referința din 9 august 2023, Inspectoratul General al Poliției de Frontieră a solicitat respingerea cererii de recurs ca fiind inadmisibil.

Art. XI. alin. (1) din Legea nr. 246 din 31 iulie 2023 pentru modificarea unor acte normative, prevede următoarele: „Prezenta lege intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, cu excepția art. IV, V pct. 1–9 și 11–16 și art. VII, care vor intra în vigoare la 1 septembrie 2023. ”

Art. XI alin. (3) din Legea nr. 246 din 31 iulie 2023 pentru modificarea unor acte normative (modificarea cadrului normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție): „Recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi vor fi examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului.”

Art. 244 alin. (1) Cod administrativ (în vigoare până la 1 septembrie 2023) prevede următoarele: „Hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs. Pentru procedura de recurs se aplică corespunzător prevederile cap. III din cartea a treia, dacă din prevederile prezentului capitol nu rezultă altceva.”

Conform art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ (în redacția în vigoare la data declarării recursului): „Recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.”

Art. 246 alin. (1) și (2) Codul administrativ (în vigoare până la 1 septembrie 2023) prevede: „(1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere. (2) Recursul se declară inadmisibil în special când: a) decizia instanței de apel nu poate fi contestată cu recurs; b) recursul este depus în mod repetat; c) recursul este depus de o persoană neîmputernicită; d) recursul a fost depus după expirarea termenului stabilit la art. 245 alin. (1); e) motivarea recursului nu a fost depusă sau a fost depusă după expirarea termenului prevăzut la art. 245 alin. (2); f) cererea de recurs nu corespunde cerințelor stabilite la art. 244 alin. (2), art. 233 alin. (1) și (2) și art. 234 alin. (2) și recurentul nu a înlăturat neajunsurile în termenul stabilit de Curtea Supremă de Justiție.”

Din acest motiv, Completul de judecată consideră că la declararea recursului, Diacon Ghennadi, reprezentat de avocatul Bîtcă Andrei, a respectat prevederile art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ (în redacția în vigoare la data declarării recursului).

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art. 246 din Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate, ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate. 9

De asemenea, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A)

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară ca inadmisibil recursul depus de Diacon Ghennadi, reprezentat de avocatul Bîtcă Andrei. Încheierea este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Ion Malanciuc 10