3ra-1218/23 — contestarea actului administrativ
- Instanță
- Curtea Supremă de Justiție
- Obiect
- contestarea actului administrativ
- Temei legal
- Examinarea superficială a cauze si motivarea insuficientă a hotărârii, omisiunea de a analiza toate argumentele
3ra-1218/23 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2024)
D E C I Z I E
cu privire la admiterea recursului declarat de Oficiul teritorial Chișinău al
Cancelarii de Stat,
în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în
judecată depusă de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva
Consiliului comunei Băcioi, terți Primarul comunei Băcioi - Ilie Leahu și
viceprimarul comunei Băcioi - Ion Borș, cu privier la contestarea actului
administrativ,
împotriva deciziei din 3 octombrie 2023 a Curții de Apel Chișinău
(Dosarul nr. 3ra-1218/23
NR. PIGD 2-22029712-01-3ra-11122023)
Examinarea superficială a cauzei de către instanța de apel și motivarea insuficientă
a hotărârii privind legalitatea deciziei administrative contestate. Omisiunea de a
analiza argumentele esențiale invocate de recurent în raport cu normele imperative
și cadrul legal aplicabil.
Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani, jud. T. Avasiloaie,
Curtea de Apel Chișinău, jud. G. Mîra, A. Bostan, G. Dașchevici,
11 decembrie 2024
Textul corespunde originalului
Examinând în lipsa părților recursul depus de Oficiul teritorial Chișinău
al Cancelarii de Stat
Curtea Supremă de Justiție, în completul compus din:
Stela Procopciuc, Președinte,
Diana Stănilă,
Ion Malanciuc, judecători,
constată următoarele:
ÎN FAPT
La 02 martie 2022 Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a înaintat
o cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului comunei Băcioi, persoane
terțe Primarul comunei Băcioi - Ilie Leahu și viceprimarul comunei Băcioi - Ion
Borș, privind anularea deciziei Consiliului comunei Băcioi nr. 6/26 din 16
decembrie 2021 „Cu privire la acordarea ajutorului material”.
În motivarea acțiunii, s-a invocat că la data de 16 decembrie 2021 Consiliul
comunei Băcioi a adoptat decizia nr. 6/26 „Cu privire la acordarea ajutorului
material”.
În conformitate cu art. 64, art. 68 din Legea nr. 436 din 28 decembrie 2006
privind administrația publică locală, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de
Stat, a efectuat controlul sub aspectul legal al deciziei menționate.
Oficiul a constatat că aceasta a fost adoptată cu încălcarea prevederilor
legislației în vigoare, respectiv, prin notificarea nr. 1304/OT4-2011 din 30
decembrie 2021, a solicitat Consiliului comunei Băcioi abrogarea acesteia ca fiind
emisă contrar legislației.
Consiliul nu a luat careva măsuri privind examinarea notificării și abrogarea
deciziei notificate.
S-a menționat că prin decizia notificată, s-a acordat ajutor material
primarului și viceprimarului în mărime de 3 salarii, ceea ce contravine legislației
în vigoare.
Potrivit art. 165¹ din Codul muncii, angajatorul este în drept să acorde anual
salariaților ajutor material în modul și condițiile prevăzute de contractul colectiv
de muncă, de alt act normativ la nivel de unitate și/sau de actele normative în
vigoare. Ajutorul material poate fi acordat salariatului, în baza cererii lui scrise, în
orice timp al anului ori adăugat la indemnizația de concediu (art. 117).
Or, Consiliul local nu este angajatorul primarului, acesta fiind ales de către
locuitorii localității. Deci, primarul este nu doar angajator dar și salariat în același
timp și nu are organ ierarhic superior.
Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a invocat că organul
ierarhic superior al viceprimarului, este primarul, care prin prisma art. 26 alin. (5)
din Legea nr. 436/2006 privind administrația publică locală, îi stabilește acestuia
1
atribuțiile. Și în pofida faptului că viceprimarul este ales de către Consiliu, la
propunerea primarului (art. 14, alin. (2), lit. t) din legea precitată), toate garanțiile
salariale sunt asigurate de către primar ca angajator al personalului primăriei.
Astfel, s-a invocat încălcarea competenței Consiliului local, prin asumarea
rolului de angajator în locul primarului și subminarea autorității acestuia.
POZIȚIA PRIMEI INSTANȚE
Prin hotărârea din 20 decembrie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul
Râșcani, s-a respins acțiunea înaintată de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei
de Stat.
EXERCITAREA CĂII DE ATAC ÎN ORDINE DE APEL
La 04 ianuarie 2023, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a
declarat apel împotriva hotărârii din 20 decembrie 2022 a Judecătoriei Chișinău,
sediul Râșcani, solicitând casarea acesteia, cu emiterea unei decizii noi, prin care
acțiunea să fie admisă integral.
POZIȚIA INSTANȚEI DE APEL
Prin decizia din 3 octombrie 2023 a Curții de Apel Chișinău, s-a respins
apelul declarat de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat și s-a menținut
hotărârea din 20 decembrie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani.
EXERCITAREA CĂII DE ATAC ÎN ORDINE DE RECURS
La 19 octombrie 2023, prin intermediul poștei terestre, Oficiul teritorial
Chișinău al Cancelariei de Stat a depus cerere de recurs nemotivată împotriva
deciziei din 3 octombrie 2023 a Curții de Apel Chișinău.
La 11 noiembrie 2023, prin intermediul poștei terestre, Oficiul teritorial
Chișinău al Cancelariei de Stat a depus motivarea recursului, solicitând admiterea
acestuia, casarea deciziei și a hotărârii, cu emiterea unei decizii noi, prin care
cererea de chemare în judecată să fie admisă integral.
ARGUMENTELE RECURSULUI
În motivarea recursului, a invocat că instanțele de judecată au aplicat greșit
normele de drept material, iar decizia este în contradicție cu circumstanțele cauzei.
Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a susținut că, Consiliul
comunei Băcioi nu avea competența legală de a acorda ajutoare materiale
primarului și viceprimarului, deoarece aceștia dețin funcții de demnitate publică,
iar regimul lor juridic este reglementat distinct. În opinia Oficiului, aceste beneficii
contravin art. 165¹ din Codul muncii și Legii nr. 436/2006 privind administrația
publică locală, care stabilesc limitele atribuțiilor autorităților publice locale.
2
A invocat că decizia Consiliului local este nulă absolut, deoarece a fost
emisă cu depășirea competențelor legale și contravine normelor imperative
prevăzute de art. 141 alin. (1) din Codul administrativ și art. 334 din Codul civil.
Oficiul a subliniat că decizia Consiliului local s-a bazat pe prevederi
abrogate ale Legii nr. 355/2005, în loc să fie aplicată Legea nr. 270/2018, care
reglementează exclusiv salarizarea și beneficiile pentru funcțiile de demnitate
publică.
Totodată, recurentul consideră că, Consiliul comunei Băcioi a depășit
limitele legale prin atribuirea unui rol de angajator asupra viceprimarului, ceea ce
este exclusiv în competența primarului, conform art. 26 alin. (5) din Legea nr.
436/2006.
A conchis că instanțele anterioare nu au abordat în mod corespunzător
argumentele privind competența Consiliului local, cadrul normativ aplicabil și au
încălcat normele imperative.
POZIȚIA INTIMATULUI
Curtea Supremă de Justiție a comunicat intimatului cererea de recurs,
informând-l despre necesitatea depunerii obligatorii a referinței la recurs.
Până la data examinării recursului referințe nu au fost depuse.
LEGISLAȚIA RELEVANTĂ
Art. 244 alin. (1) Cod administrativ prevede următoarele:
„(1) Hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței
de apel pot fi contestate cu recurs.”
Art. 245 Cod administrativ relevă că:
„Recursul se depune la Curtea Supremă de Justiție în termen de două luni
de la pronunțarea hotărârii sau a deciziei motivate, dacă legea nu stabilește un alt
termen.”
Art. 2451 din Codul administrativ prevede că:
„(1) Recursul este admis dacă: a) interpretarea legii din hotărârea sau decizia
contestată este contrară jurisprudenței uniforme a Curții Supreme de Justiție; b)
prin admiterea recursului, se schimbă sau se consolidează jurisprudența Curții
Supreme de Justiție; c) hotărârea sau decizia vizează drepturile persoanei care nu
a fost atrasă în proces; d) hotărârea sau decizia este arbitrară sau se bazează în mod
determinant pe aprecierea vădit nerezonabilă a probelor; e) a fost admis
neîntemeiat un apel introdus tardiv; f) instanța nu a fost compusă potrivit legii sau
hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale.
(2) Temeiurile menționate la alin.(1) lit.c) și d) pot fi invocate în recurs doar
dacă au fost invocate în apel sau dacă încălcarea a avut loc în instanța de apel.
3
(3) Aprecierea probelor dată de prima instanță și instanța de apel este
obligatorie pentru instanța de recurs, cu excepția cazului în care se invocă temeiul
de la alin.(1) lit.d) sau a cazului în care Curtea Supremă de Justiție examinează
cauza după trimitere la rejudecare. La examinarea recursului într-o cauză care a
fost trimisă anterior la rejudecare pot fi prezentate probe noi dacă acestea au fost
restituite nejustificat sau nu au fost reclamate de către instanța de judecată contrar
prezentului cod.”
Art. 193 alin. (3) și (3¹) din Codul administrativ:
„Curtea Supremă de Justiție examinează acțiunile în contencios administrativ
și cererile de recurs în complete din 3 judecători. În scopul uniformizării practicii
judecătorești, completul din 3 judecători poate decide, prin vot unanim, ca recursul
considerat admisibil să fie examinat de un complet din 5 judecători, iar completul
din 5 judecători poate decide, prin vot unanim, ca recursul considerat admisibil să
fie examinat de un complet din 9 judecători.”
Art. 247 din Codul administrativ:
„Recursul considerat admisibil se examinează fără înștiințarea și audierea
participanților la proces, cu excepția recursului în care se invocă întemeiat art. 2451
alin.(1) lit. b) și d). Completul poate decide și în alte cazuri invitarea participanților
în ședință pentru a se pronunța cu privire la recursul considerat admisibil.”
Art. 248 alin. (1) lit. d) din Codul administrativ:
„(1) În urma examinării recursului, Curtea Supremă de Justiție adoptă una
dintre următoarele decizii: d) admite recursul, casează integral decizia instanței de
apel și trimite cauza spre rejudecare în instanța de apel o singură dată dacă eroarea
judiciară nu poate fi corectată de către instanța de recurs.”
Art. 194 alin. (2) din Codul administrativ:
„(2) În procedura de examinare a cererilor de recurs, hotărârile și deciziile
contestate se examinează din oficiu în privința existenței greșelilor procedurale și
aplicării corecte a dreptului material.”
Art. 26 alin. (5) din Legea nr. 436/2006 privind administrația publică locală:
„Viceprimarii exercită atribuțiile stabilite de primar și poartă răspundere în
conformitate cu legislația în vigoare.”
Art. 3 alin. (2) din Legea nr. 270/2018 privind sistemul de salarizare în
sectorul bugetar:
„Reglementările prezentei legi asigură: a) armonizarea sistemului de
salarizare a personalului din unitățile bugetare cu importanța, răspunderea,
complexitatea activității și nivelul studiilor necesare pentru desfășurarea
activității; b) stabilirea salariilor de bază ca element principal al remunerației
lunare; c) realizarea, în baza evaluării funcțiilor, a ierarhiei salariilor de bază atît
între domeniile de activitate, cît și în cadrul aceluiași domeniu; d) dreptul
autorităților publice locale de a reglementa și de a gestiona, în condițiile prezentei
4
legi, sub propria lor responsabilitate și în interesul public local, modul de salarizare
la nivel local.”
MOTIVAREA INSTANȚEI
Referitor la termenul de depunere a recursului, Completul de judecată atestă
că decizia motivată a instanței de apel a fost notificată Oficiului teritorial Chișinău
al Cancelariei de Stat, în mod electronic, la data de 6 decembrie 2023, iar cererea
de recurs motivată a fost depusă anterior, la 11 noiembrie 2023, respectiv, în
termen.
Cu referire la fondul cauzei, instanța de recurs reține că, circumstanțele
cauzei prezentate de părți și determinate de instanțele de judecată în fazele
procesuale anterioare denotă, în special, următoarele:
La 16 decembrie 2021, Consiliul comunei Băcioi a adoptat decizia nr. 6/26
„Cu privire la acordarea ajutorului material”, prin care Consiliul comunei Băcioi a
decis: 1. Se acordă Primarului com. Băcioi, d-lui Leahu Ilie, ajutor material în
mărime de 3 (trei) salarii de funcție, pentru stimulare, integritate, perseverență și
stăruință la dezvoltarea durabilă a com. Băcioi, din soldul disponibil al Primăriei
com. Băcioi format la data de 16.12.2021. 2. Se acordă Viceprimarului com,
Băcioi, d-lui Borș Ion, ajutor material în mărime dc 3 (trei) salarii de funcție,
integritate, perseverență și stăruință la dezvoltarea durabilă a com. Băcioi. din
Soldul disponibil al Primăriei com. Băcioi format la data de 16.12.2021. 3.
Contabilitatea Primăriei com. Băcioi va identifica sursele financiare necesare
executării prevederilor prezentei Decizii din soldul disponibil al Primăriei com.
Băcioi”.
În conformitate cu Legea nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind
administrația publică locală, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a
efectuat controlul sub aspectul legalității deciziei menționate. În urma controlului,
a remarcat că decizia a fost adoptată cu presupusa încălcare a prevederilor
legislației în vigoare, inclusiv ale Legii nr. 270/2018 privind salarizarea funcțiilor
publice, și, prin notificarea nr. 1304/OT4-2011 din 30 decembrie 2021, a solicitat
abrogarea acesteia. Consiliul comunei Băcioi nu a întreprins măsuri privind
examinarea notificării și abrogarea deciziei, ceea ce a determinat Oficiul să inițieze
prezenta acțiune în instanța de contencios administrativ.
Examinând cererea de chemare în judecată, prima instanță, prin hotărârea
din 20 decembrie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, a respins-o.
Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a declarat apel, iar prin
decizia din 03 octombrie 2023, Curtea de Apel Chișinău a respins apelul și a
menținut hotărârea, considerând decizia Consiliului legală și justificată.
Oficiul a formulat recurs împotriva acestei decizii, invocând încălcarea
competențelor legale de către Consiliul comunei Băcioi și aplicarea greșită a
normelor de drept material.
5
Examinând recursul declarat, Completul de judecată al Curții Supreme de
Justiție constată că acesta este admisibil și întemeiat, or, decizia instanței de apel
este viciată de erori procedurale și de aplicare a normelor de drept material. Decizia
instanței de apel este afectată de deficiențe esențiale, inclusiv omisiunea de a
analiza argumentele recurentului, aplicarea eronată a normelor de drept material și
lipsa unei motivări clare și suficiente. Aceste deficiențe esențiale, detaliate mai
jos, justifică admiterea recursului și remiterea cauzei spre rejudecare.
Și anume, instanța de recurs constată că instanța de apel nu a analizat în
mod corespunzător aspectele esențiale invocate de Oficiul teritorial Chișinău al
Cancelariei de Stat, în special: competența Consiliului local de a acorda ajutoare
materiale pentru funcții de demnitate publică; legalitatea deciziei administrative în
raport cu normele imperative și atribuțiile stabilite de legislația aplicabilă;
aplicabilitatea Legii nr. 270/2018, care reglementează strict salarizarea funcțiilor
publice, față de aplicarea unei legi abrogate (Legea nr. 355/2005).
Aceasta nu a examinat în mod detaliat notificarea emisă de Oficiul teritorial
Chișinău și nici nu a motivat în mod clar de ce argumentele privind depășirea
competențelor Consiliului comunei Băcioi nu ar fi relevante sau aplicabile.
Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție constată că instanța de
apel nu a justificat în mod corespunzător raționamentul prin care a considerat că
decizia Consiliului local este legală. În special, nu a fost analizată suficient
competența legală a Consiliului în adoptarea actului administrativ, contrar
normelor prevăzute de Legea nr. 436/2006 și Codul muncii.
Instanța de apel a omis să examineze prevederile imperative ale Legii nr.
270/2018, care reglementează exclusiv salarizarea și alte plăți pentru funcțiile de
demnitate publică, și să clarifice dacă decizia contestată respectă aceste norme. Or,
lipsa unei analize detaliate a acestui cadru normativ creează incertitudine juridică.
În context, Completul judiciar consideră că decizia instanței de apel este
insuficient motivată, neabordând în mod clar și detaliat toate argumentele esențiale
prezentate de apelant/recurent. Această omisiune contravine obligației instanței de
a asigura un proces echitabil, așa cum este subliniat în jurisprudența CtEDO,
inclusiv Ruiz Torija vs. Spania, Hiro Balani vs. Spania, Pronina vs. Ukraina și
Ramos Nunes de Carvalho e Sá vs. Portugalia, care impun necesitatea unei
motivări clare și detaliate pentru garantarea dreptului la un proces echitabil.
Din aceste motive, având în vedere deficiențele de motivare constatate în
decizia instanței de apel și argumentele recursului, Curtea Supremă de Justiție
apreciază că soluția instanței de apel este nemotivată. Aceste deficiențe de
motivare și erori de aplicare a normelor de drept material impun casarea deciziei
și remiterea cauzei la rejudecare în alt complet de judecată.
Drept urmare, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție consideră
necesar de a casa decizia, iar reținând că erorile procedurale admise nu pot fi
corectate de instanța de recurs, cauza urmează a fi remisă la rejudecare, în alt
6
complet de judecată, pentru o soluționare completă și temeinică în conformitate cu
legislația aplicabilă.
Ținând cont de cele expuse și în temeiul art. 248 alin. (1) lit. d) din Codul
administrativ,
COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI,
Admite recursul declarat de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelarii de Stat.
Casează integral decizia din 3 octombrie 2023 a Curții de Apel Chișinău, în
cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în judecată
depusă de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului
comunei Băcioi, terți Primarul comunei Băcioi - Ilie Leahu și viceprimarul
comunei Băcioi - Ion Borș, cu privire la contestarea actului administrativ.
Restituie cauza spre rejudecare la Curtea de Apel Chișinău, în alt complet de
judecată.
Decizia nu se supune niciunei căi de atac.
Președinte Stela Procopciuc
Judecători Diana Stănilă
Ion Malanciuc
7