3ra-453/23 — contestarea actului administrativ individual defavorabil

3ra-453/23 — contestarea actului administrativ individual defavorabil (Curtea Supremă de Justiție, 2024)

Î N C H E I E R E

cu privire la inadmisibilitatea recursului depus de Viorel Morari,

în cauza de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în

judecată depusă de Viorel Morari împotriva Procuraturii Generale a

Republicii Moldova, persoană terță Consiliul Superior al Procurorilor, cu

privire la contestarea actului administrativ individual defavorabil,

împotriva deciziei din 14 decembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău

(Dosarul nr. 3ra-453/23

NR. PIGD 2-21113816-01-3ra-19042023)

Recursul declarat până la 01 septembrie 2023. Argumentele invocate în cererea

de recurs nu constituie temei de admisibilitate a recursului. Motivarea cererii

de recurs este insuficientă pentru a trece filtrul de admisibilitate.

Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani – jud. G. Cazacu

Curtea de Apel Chișinău – jud. A. Minciuna, V. Negru, E. Palanciuc

04 decembrie 2024

Textul corespunde originalului

Examinând în lipsa părților admisibilitatea recursului declarat de

Viorel Morari

Curtea Supremă de Justiție, în completul compus din:

Oxana Parfeni, Președinte,

Stella Bleșceaga,

Lilia Roic-Botezatu, judecători,

constată următoarele:

ÎN FAPT

împotriva Procuraturii Generale a Republicii Moldova cu privire la

contestarea actului administrativ individual defavorabil (f. d. 2-5, vol. I).

de ordinul contestat și, în consecință, a constatat că acesta este ilegal și

pasibil de a fi anulat.

privire la suspendarea din funcție”, Viorel Morari a fost suspendat din funcția

de procuror, iar Consiliul Superior al Procurorilor, prin hotărârea nr. 1-

2/2020 din 23 ianuarie 2020, a eliberat acordul în vederea suspendării din

funcția de procuror-șef al Procuraturii Anticorupție a lui Viorel Morari.

penală, suspendarea provizorie din funcție constă în interzicerea provizorie

motivată a învinuitului, inculpatului de a exercita atribuțiile de serviciu sau

de a realiza activități cu care acesta se ocupă sau le efectuează în interesul

serviciului public. Totodată, art. 48 alin. (4) din Codul administrativ prevede

că suspendarea procedurii administrative atrage suspendarea curgerii tuturor

termenelor de procedură. Or, suspendarea provizorie din funcție presupune

suspendarea curgerii termenului mandatului de procuror-șef.

b) din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la procuratură, care

stabilește că independența procurorului este asigurată prin procedurile de

numire, de suspendare și de eliberare din funcție. În acest sens, potrivit art.

55 alin. (1) și (4) din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la

procuratură, procurorul în privința căruia este pornită o urmărire penală

poate fi suspendat din funcție de către Procurorul General, cu acordul scris

al Consiliului Superior al Procurorilor, iar în situații ce nu suferă amânare,

Procurorul General îl poate suspenda pe procuror fără acordul Consiliului

Superior al Procurorilor, până la următoarea ședință a Consiliului Superior

al Procurorilor.

1

procurorului sau dacă a fost pronunțată o sentință de achitare, ori de încetare

a procesului penal pe motiv de reabilitare, suspendarea din funcție încetează,

iar procurorul este restabilit în toate drepturile anterioare.

„Cu privire la încetarea de drept a mandatului constituțional” contravine

principiul prezumției nevinovăției, deoarece constatarea încetării de drept a

mandatului constituțional de procuror-șef al Procuraturii Anticorupție, în

circumstanțele în care nu au fost clarificate aspectele pentru care a fost

suspendat, denotă convingerea Procurorului General că va fi pronunțată o

sentință de condamnare, care ar face imposibilă restabilirea reclamantului în

toate drepturile anterioare.

contestat este faptul că, la elaborarea acestuia, nu a fost respectată procedura

de contrasemnare de către șefii subdiviziunilor Procuraturii Generale, care

urmau să confirme legalitatea acestuia, or, conform art. 122 alin. (3) Cod

administrativ, sancțiunea lipsei contrasemnării este nulitatea actului.

a Republicii Moldova cu o cerere de suspendare a ordinului contestat.

Concomitent, reclamantul a depus și o cerere prealabilă cu privire la anularea

ordinului contestat, iar prin răspunsul Procurorului General nr. 8-16d/21-51

din 28 iunie 2021, pretențiile din cererile referitoare la suspendarea și

anularea ordinului au fost respinse, ca fiind neîntemeiate.

Moldova a interpretat tendențios prevederile Legii nr. 3 din 25 februarie

2016 cu privire la procuratură și ale Codului administrativ, din motiv că, în

răspunsul furnizat, nu au putut argumenta cum este posibilă constatarea

expirării mandatului, în circumstanțele în care curgerea lui a fost suspendată

și cum dânsul ar fi putut să fie numit într-o altă în funcție, în situația în care

dânsul era deja suspendat din funcție.

în exercitarea dreptului discreționar atribuit, nu a acționat cu bună-credință

în limitele legal stabilite și cu respectarea scopului pentru care i-a fost atribuit

dreptul respectiv, contrar prevederilor art. 137 alin. (1) din Codul

administrativ.

motivarea în fapt, adică oportunitatea emiterii actului administrativ și modul

de exercitare a dreptului discreționar, or, în conformitate cu art. 118 alin. (3)

din Codul administrativ, motivarea completă este obligatorie, este parte

2

integrantă a actului administrativ individual și condiționează legalitatea

acestuia.

prevederilor art. 4, 7, 10, 20, 28-32, 81 alin. (1), art. 171, 189 alin. (1), art.

191 alin. (1), art. 206 alin. (1) lit. a), c), d), art. 207-209, 211, 212, 214 din

Codul administrativ, precum și art. 277, 278 din Codul de procedură civilă.

tot a ordinului Procurorului General al Republicii Moldova, Alexandr

Stoianoglo, nr. 668-p din 27 aprilie 2021 „Cu privire la încetarea de drept a

mandatului constituțional”, ca fiind ilegal.

Rîșcani, s-a atras în proces, în calitate de persoană terță, Consiliul Superior

al Procurorilor (f. d. 148-148 verso, vol. I).

POZIȚIA PRIMEI INSTANȚE

a fost respinsă acțiunea, ca fiind neîntemeiată (f. d. 179, 185-190, vol. I).

EXERCITAREA CĂII DE ATAC ÎN ORDINE DE APEL

hotărârii din 19 mai 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani (f. d. 181-

183, vol. I), iar la 26 iulie 2022, a fost prezentată motivarea apelului, prin

care a solicitat admiterea acestuia, casarea integrală a hotărârii instanței de

fond, cu emiterea unei noi decizii de admitere a solicitărilor din acțiune (f. d.

198-202, vol. I).

POZIȚIA INSTANȚEI DE APEL

respins apelul declarat de Viorel Morari împotriva hotărârii din 19 mai 2022

a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani (f. d. 225, 226-239, vol. I).

Consiliului Superior al Procurorilor nr. 12-114/16 din 22 aprilie 2016 ,,Cu

privire la desemnarea câștigătorului concursului pentru ocuparea funcției

vacante de procuror șef al Procuraturii Anticorupție”, Viorel Morari, a fost

desemnat câștigător al concursului. Ulterior, prin ordinul nr. 456-p din 27

aprilie 2016, ultimul a fost numit în funcția de procuror al Procuraturii

Anticorupție pentru un mandat de 5 ani, fiind eliberat din funcția de

3

procuror-șef al Secției conducere a urmării penale în organele centrale ale

MAI și SV din cadrul Direcției exercitare și conducere a urmării penale a

Procuraturii Generale.

ianuarie 2020 ,,Cu privire la demersul despre eliberarea acordului în vederea

suspendării din funcția de procuror”, Consiliul a exprimat acordul în vederea

suspendării din funcția de procuror-șef al Procuraturii Anticorupție a lui

Viorel Morari.

23.01.2020 ,,Cu privire la demersul despre eliberarea acordului în vederea

suspendării din funcția de procuror”, Consiliul a exprimat acordul în vederea

suspendării din funcția de procuror-șef al Procuraturii Anticorupție a lui

Viorel Morari.

ordinul nr. 668-p ,,Cu privire la încetarea de drept a mandatului

constituțional”, prin care a constatat încetarea de drept a mandatului

constituțional de procuror-șef al Procuraturii Anticorupție, al lui Viorel

Morari, de la 27 aprilie 2021, urmare a expirării mandatului de 5 ani.

interpretarea reclamantului, precum că ordinul Procurorului General nr. 668-

p din 27 aprilie 2021 „Cu privire la încetarea de drept a mandatului

constituțional” a fost emis contrar prevederilor pct. 8.31 din Regulamentul

Consiliului Superior al Procurorilor, aprobat prin hotărârea nr. 12-225/16 din

14 septembrie 2016. Or, pct. 8.31 stabilește că, în perioada de 3 luni până la

expirarea mandatului, însă nu mai târziu de 15 zile înainte de expirarea

mandatului, procurorul-șef al subdiviziunii Procuraturii Generale,

procurorul-șef sau adjunctul procurorului-șef al procuraturii, își alege o

funcție vacantă de procuror din lista funcțiilor vacante anunțate de către

Consiliu, altele decât cele de conducere. Opțiunea cu privire la funcția aleasă

se exprimă în scris. Astfel, se deduce că sintagma „își alege” exprimă un

drept al procurorului și nu constituie obligația Consiliului Superior al

Procurorilor de a-l informa pe procuror pentru participare la concurs.

Instanțele de judecată au notat că această prevedere are drept scop asigurarea

securității juridice a raportului de muncă al procurorului, însă nu constituie

un drept absolut.

Procuratură nr. 3 din 25 februarie 2016, fiind o lege organică specială, spre

deosebire de prevederile art. 48 alin. (4) din Codul administrativ, nu prevede

posibilitatea suspendării curgerii termenului de mandat al unui procuror-șef.

Prin urmare, nu a putut fi reținut argumentul reclamantului Viorel Morari,

4

precum că termenul de 5 ani, pentru care a fost numit în funcția de procuror-

șef al Procuraturii Anticorupție, se suspendă de drept concomitent cu

suspendarea sa din funcție în legătură cu pornirea urmăririi penale. Astfel, la

împlinirea calendaristică a termenului de 5 ani, sunt incidente prevederile ce

țin de modul de acțiune prevăzut de lege pentru reglementarea raporturilor

de muncă după încheierea mandatului de procuror-șef.

procuror-șef nu echivalează cu un drept absolut și reprezintă o vocație

profesională importantă, însă nu poate fi interpretat în sensul unei imunități

sau unei garanții nelimitate, fiind susceptibil restrângerilor prevăzute de lege.

În acest context, nici Legea cu privire la Procuratură nr. 3 din 25 februarie

2016, nici alte acte normative nu au stabilit reglementări care să confirme că

mandatul de procuror-șef se suspendă concomitent cu suspendarea din

funcție a titularului, fapt din care rezultă că mandatul expiră calendaristic în

condiții generale. Or, mandatul procurorului-șef al Procuraturii Anticorupție,

Viorel Morari, în baza ordinului Procurorului General nr.456-p din 26 aprilie

2016, a expirat în condiții generale, ceea ce a generat cadrul factologic

relevant pentru ca raporturile juridice de muncă ale acestuia să fie supuse

modificărilor ce operează în conformitate cu legea.

2021, instanțele inferioare au indicat că acesta nu poate servi temei pentru

admiterea acțiunii, întrucât avizul nominalizat poartă un caracter

recomandabil și nu poate fi calificat drept obligatoriu.

de către reclamant nu sunt susceptibile să determine anularea ordinului

Procurorului General nr. 668-p din 27 aprilie 2021 ,,Cu privire la încetarea

de drept a mandatului constituțional”, or, de către autoritatea pârâtă a fost

respectată procedura de emitere a actului administrativ contestat, care a fost

emis în corespundere cu normele legii materiale aplicabile speței. În acest

fel, s-a reținut că Procuratura Generală a Republicii Moldova și-a exercitat

dreptul discreționar conform prevederilor art. 225 alin. (1) și (2) din Codul

administrativ, în limitele legale și conform scopului acordat prin lege.

EXERCITAREA CĂII DE ATAC ÎN ORDINE DE RECURS

împotriva deciziei din 14 decembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău (f. d.

243-245, vol. I), iar la 05 mai 2023, a fost prezentată motivarea recursului,

prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea integrală a deciziei instanței

5

de apel și a hotărârii instanței de fond, cu emiterea unei noi decizii de

admitere a solicitărilor din acțiune (f. d. 1-12, vol. II).

SOLICITAREA RECURENTULUI

de respingere a acțiunii, instanțele de judecată au încălcat normele de drept

material, nu au aplicat legea care trebuia să fie aplicată și au interpretat în

mod eronat legea, iar erorile comise au generat încălcarea dreptului la un

proces echitabil, garantat de art. 6 § 1 din Convenție Europeană pentru

Apărarea Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale.

prevederile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 52 din 03 aprilie 2014 cu privire la

Avocatul Poporului (Ombudsmanul), care indică la obligativitatea avizului

pentru autoritatea sau persoana cu funcție de răspundere care l-a primit. Or,

conform avizului Avocatului Poporului pentru drepturile copilului, Maia

Bănărescu, nr. 07-4/22 din 04 iunie 2021, i-a fost recomandat Procuraturii

Generale să înceteze imediat orice acțiuni de răfuială, presiune,

dezavantajare, discriminare, care rezultă sau sunt în legătură cu dezvăluirea

publică, în privința avertizorului de integritate Viorel Morari.

referitor la cererea de intervenire în proces pentru depunerea concluziei de

către Avocatul Poporului, Natalia Moloșag, nr. 07-1/36 din 20 octombrie

2021, în temeiul art. 195 din Codul administrativ, coroborat cu art. 74 din

Codul de procedură penală și art. 25 alin. (3) din Legea nr. 52 din 03 aprilie

2014 cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanul).

contestat nu a fost contrasemnat de către persoanele indicate pe verso-ul

acestuia, A. Cobzari (Secția Personal) și E. Bulat (Secția Politici, reforme și

managementul proiectelor), care verifică legalitatea acestuia prin prisma

atribuțiilor de serviciu, or, conform art. 122 alin. (3) din Codul administrativ,

sancțiunea pentru lipsa contrasemnării este nulitatea actului.

administrativ, coroborat cu prevederile art. 55 alin. (4) din Legea nr. 3 din

25 februarie 2016 cu privire la procuratură, suspendarea din funcție atrage

suspendarea curgerii termenului mandatului de procuror-șef, precum și a

emiterii unor acte administrative individuale în acest sens, până la emiterea

unei hotărâri judecătorești definitive privind acuzațiile penale.

ținut cont de existența unor suspiciuni de părtinire din partea Procurorului

6

General, Alexandr Stoianoglo, la emiterea actului administrativ contestat,

deoarece acesta s-a expus public în cadrul interviului la funcția de Procuror

General în fața Consiliului Superior al Magistraturii, în baza propriei

percepții, referitor la activitatea Procuraturii Anticorupție, invocând anumite

ilegalități.

principiilor de proporționalitate și de motivare în cadrul procedurii

administrative, în condițiile în care acesta nu este proporțional pentru

atingerea scopului urmărit și nu este motivat privind necesitatea emiterii

acestuia, în lipsa unei hotărâri judecătorești definitive asupra acuzațiilor

penale aduse procurorului-șef.

Constituției Republicii Moldova, fiind lovit de nulitate, deoarece nu a fost

emis la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor.

administrative normative ale Consiliului Superior al Procurorilor, și anume

prevederile pct. 8.31 și pct. 8.32 din Secțiunea 8 – „Examinarea chestiunilor

cu privire la selecție și carieră” din Regulamentul Consiliului Superior al

Procurorilor, aprobat prin Hotărârea CSP nr. 12-225/16 din 14 septembrie

2019.

aduce atingere independenței funcției de procuror, contrar garanțiilor

instituite de prevederile art. 33 alin. (1) lit. b), c) din Legea nr. 3 din 25

februarie 2016 cu privire la procuratură.

completul specializat al Curții de Apel Chișinău, pe marginea speței

respective, este în contradicție cu propria jurisprudență.

POZIȚIA INTIMAȚILOR

Procuraturii Generale a Republicii Moldova și Consiliului Superior al

Procurorilor copia recursului motivat depus de Viorel Morari, cu înștiințarea

acestora despre posibilitatea depunerii referinței (f. d. 44, vol. II).

Superior al Procurorilor a depus referință la cererea de recurs înaintată de

Viorel Morari, prin care a solicitat declararea inadmisibilității acesteia (f. d.

48-52, vol. II).

7

Procuratura Generală a Republicii Moldova nu a făcut uz de dreptul său

procedural și nu a prezentat referința la recursul formulat.

LEGISLAȚIA RELEVANTĂ

cadrului normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție) nr. 246 din 31

iulie 2023, în vigoare 18 august 2023, cu excepția art. IV, V pct. 1-9 și 11-

16 și art. VII – 01 septembrie 2023, publicată în Monitorul Oficial al

Republicii Moldova nr. 318-321 art. 570 din 18 august 2023, au fost

introduse modificări în Codul administrativ, inclusiv în Cartea a treia,

Capitolul V – Procedura de recurs.

(modificarea cadrului normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție)

nr. 246 din 31 iulie 2023:

„(3) Recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în

vigoare a prezentei legi vor fi examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii

recursurilor.”

pentru principiul aplicării imediate a noilor reglementări procedurale, cu

excepția temeiurilor în baza cărora se vor examina recursurile depuse la

Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi.

de Viorel Morari împotriva deciziei din 14 decembrie 2022 a Curții de Apel

Chișinău va fi examinată prin prisma temeiurilor în vigoare până la 01

septembrie 2023.

„(1) Hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de

apel pot fi contestate cu recurs.”

vigoare la data depunerii recursului):

„(1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de

recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere.

(2) Recursul se declară inadmisibil în special când:

a) decizia instanței de apel nu poate fi contestată cu recurs;

b) recursul este depus în mod repetat;

c) recursul este depus de o persoană neîmputernicită;

8

d) recursul a fost depus după expirarea termenului stabilit la art. 245 alin. (1);

e) motivarea recursului nu a fost depusă sau a fost depusă după expirarea

termenului prevăzut la art. 245 alin. (2); f) cererea de recurs nu corespunde cerințelor

stabilite la art. 244 alin. (2), art. 233 alin. (1) și (2) și art. 234 alin. (2) și recurentul nu a

înlăturat neajunsurile în termenul stabilit de Curtea Supremă de Justiție.”

TERMENUL DE DECLARARE A RECURSULUI

vigoare la data depunerii recursului):

„(1) Recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea

deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel

transmite neîntârziat Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar.

(2) Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de

zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de

recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.”

Chișinău a fost pronunțat, în ședință publică, la 14 decembrie 2022 (f. d. 225,

vol. I) și notificat recurentului, prin intermediul poștei electronice, la 15

decembrie 2022 (f. d. 241, vol. I), iar recursul nemotivat a fost depus la 16

decembrie 2022 (f. d. 243, vol. I).

decembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău a fost notificată recurentului, prin

intermediul poștei electronice, la 09 aprilie 2023 (f. d. 247, vol. I), motivarea

recursului fiind prezentată la 05 mai 2023 (f. d. 1, vol. II)

art. 245 alin. (1), (2) din Codul administrativ (în redacția legii în vigoare la

data depunerii recursului) și a declarat atât recursul nemotivat, cât și

motivarea recursului, în termen.

MOTIVAREA INSTANȚEI

raport cu materialele cauzei, Completul de judecată al Curții Supreme de

Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele motive.

încheiere, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special,

nu se limitează doar la temeiurile menționate, ci urmează să însușească în

condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

9

de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul

neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și, în același timp, oferă un

drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu

prezintă o motivare suficient de serioasă și care, pe cale de consecință, nu

pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii.

Justiție reține că Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv

al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării

unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile

să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile

Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și

invocare ex officio a erorilor de drept.

a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare

convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului

în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la

art. 245 alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea

cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care

trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de

admisibilitate.

accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul

rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea

cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de

recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea

succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise

(Golder v. Regatul Unit, § 38; Stanev v. Bulgaria (MC), § 230]. Acesta este

în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși

natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această

privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo v. Italia, § 85). Condițiile

de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel

(Levages Prestations Services v. Franța, § 45). Curtea a mai reiterat că

modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic

superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective,

urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național

10

și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norvegia,

1996, § 39).

admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a

se vedea Helmers v. Suedia, 1991, § 31).

Justiție ajunge la concluzia de a aprecia recursul declarat de către Viorel

Morari, ca fiind inadmisibil.

e) din Codul administrativ,

COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI,

Declară inadmisibil recursul depus de către Viorel Morari.

Încheierea este irevocabilă.

Președinte Oxana Parfeni

Judecători Stella Bleșceaga

Lilia Roic-Botezatu

11