3ra-453/23 — Contestarea actului administrativ individual defavorabil

La 29 iunie 2021, Viorel Morari a depus cerere de chemare în judecată împotriva Procuraturii Generale a Republicii Moldova cu privire la contestarea actului administrativ individual defavorabil (f. d. 2-5, vol. I).

În motivarea acțiunii, a indicat că la 15 iunie 2021, a luat cunoștință de ordinul contestat și, în consecință, a constatat că acesta este ilegal și pasibil de a fi anulat.

Prin ordinul Procurorului General nr. 42-p din 11 ianuarie 2020 „Cu privire la suspendarea din funcție”, Viorel Morari a fost suspendat din funcția de procuror, iar Consiliul Superior al Procurorilor, prin hotărârea nr. 1- 2/2020 din 23 ianuarie 2020, a eliberat acordul în vederea suspendării din funcția de procuror-șef al Procuraturii Anticorupție a lui Viorel Morari.

A menționat că, potrivit art. 200 alin. (1) din Codul de procedură penală, suspendarea provizorie din funcție constă în interzicerea provizorie motivată a învinuitului, inculpatului de a exercita atribuțiile de serviciu sau de a realiza activități cu care acesta se ocupă sau le efectuează în interesul serviciului public. Totodată, art. 48 alin. (4) din Codul administrativ prevede că suspendarea procedurii administrative atrage suspendarea curgerii tuturor termenelor de procedură. Or, suspendarea provizorie din funcție presupune suspendarea curgerii termenului mandatului de procuror-șef.

Reclamantul a notat că ordinul contestat contravine art. 33 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la procuratură, care stabilește că independența procurorului este asigurată prin procedurile de numire, de suspendare și de eliberare din funcție. În acest sens, potrivit art. 55 alin. (1) și (4) din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la procuratură, procurorul în privința căruia este pornită o urmărire penală poate fi suspendat din funcție de către Procurorul General, cu acordul scris al Consiliului Superior al Procurorilor, iar în situații ce nu suferă amânare, Procurorul General îl poate suspenda pe procuror fără acordul Consiliului Superior al Procurorilor, până la următoarea ședință a Consiliului Superior al Procurorilor. 1

În acest context, a afirmat că dacă nu a fost probată vinovăția procurorului sau dacă a fost pronunțată o sentință de achitare, ori de încetare a procesului penal pe motiv de reabilitare, suspendarea din funcție încetează, iar procurorul este restabilit în toate drepturile anterioare.

Mai mult, ordinul Procurorului General nr. 668-p din 27 aprilie 2021 „Cu privire la încetarea de drept a mandatului constituțional” contravine principiul prezumției nevinovăției, deoarece constatarea încetării de drept a mandatului constituțional de procuror-șef al Procuraturii Anticorupție, în circumstanțele în care nu au fost clarificate aspectele pentru care a fost suspendat, denotă convingerea Procurorului General că va fi pronunțată o sentință de condamnare, care ar face imposibilă restabilirea reclamantului în toate drepturile anterioare.

Suplimentar, a invocat că un alt aspect ce duce la nulitatea ordinului contestat este faptul că, la elaborarea acestuia, nu a fost respectată procedura de contrasemnare de către șefii subdiviziunilor Procuraturii Generale, care urmau să confirme legalitatea acestuia, or, conform art. 122 alin. (3) Cod administrativ, sancțiunea lipsei contrasemnării este nulitatea actului.

La 21 iunie 2021, reclamantul s-a adresat către Procuratura Generală a Republicii Moldova cu o cerere de suspendare a ordinului contestat. Concomitent, reclamantul a depus și o cerere prealabilă cu privire la anularea ordinului contestat, iar prin răspunsul Procurorului General nr. 8-16d/21-51 din 28 iunie 2021, pretențiile din cererile referitoare la suspendarea și anularea ordinului au fost respinse, ca fiind neîntemeiate.

Reclamantul a mai a precizat că Procuratura Generală a Republicii Moldova a interpretat tendențios prevederile Legii nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la procuratură și ale Codului administrativ, din motiv că, în răspunsul furnizat, nu au putut argumenta cum este posibilă constatarea expirării mandatului, în circumstanțele în care curgerea lui a fost suspendată și cum dânsul ar fi putut să fie numit într-o altă în funcție, în situația în care dânsul era deja suspendat din funcție.

În această ordine de idei, reclamantul a obiectat că Procurorul General, în exercitarea dreptului discreționar atribuit, nu a acționat cu bună-credință în limitele legal stabilite și cu respectarea scopului pentru care i-a fost atribuit dreptul respectiv, contrar prevederilor art. 137 alin. (1) din Codul administrativ.

Totodată, reclamantul a specificat că ordinul contestat nu conține motivarea în fapt, adică oportunitatea emiterii actului administrativ și modul de exercitare a dreptului discreționar, or, în conformitate cu art. 118 alin. (3) din Codul administrativ, motivarea completă este obligatorie, este parte 2 integrantă a actului administrativ individual și condiționează legalitatea acestuia.

În drept, reclamantul Viorel Morari și-a întemeiat pretențiile în baza prevederilor art. 4, 7, 10, 20, 28-32, 81 alin. (1), art. 171, 189 alin. (1), art. 191 alin. (1), art. 206 alin. (1) lit. a), c), d), art. 207-209, 211, 212, 214 din Codul administrativ, precum și art. 277, 278 din Codul de procedură civilă.

Reclamantul Viorel Morari a solicitat admiterea acțiunii și anularea în tot a ordinului Procurorului General al Republicii Moldova, Alexandr Stoianoglo, nr. 668-p din 27 aprilie 2021 „Cu privire la încetarea de drept a mandatului constituțional”, ca fiind ilegal.

Prin încheierea din 24 februarie 2022 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, s-a atras în proces, în calitate de persoană terță, Consiliul Superior al Procurorilor (f. d. 148-148 verso, vol. I).

Pentru a decide astfel, instanța de apel a reținut că prin hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr. 12-114/16 din 22 aprilie 2016 ,,Cu privire la desemnarea câștigătorului concursului pentru ocuparea funcției vacante de procuror șef al Procuraturii Anticorupție”, Viorel Morari, a fost desemnat câștigător al concursului. Ulterior, prin ordinul nr. 456-p din 27 aprilie 2016, ultimul a fost numit în funcția de procuror al Procuraturii Anticorupție pentru un mandat de 5 ani, fiind eliberat din funcția de 3 procuror-șef al Secției conducere a urmării penale în organele centrale ale MAI și SV din cadrul Direcției exercitare și conducere a urmării penale a Procuraturii Generale.

Prin hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr.1-2/2020 din 23 ianuarie 2020 ,,Cu privire la demersul despre eliberarea acordului în vederea suspendării din funcția de procuror”, Consiliul a exprimat acordul în vederea suspendării din funcția de procuror-șef al Procuraturii Anticorupție a lui Viorel Morari.

Prin hotărârea Consiliului Superior al Procurorilor nr.1-2/2020 din 23.01.2020 ,,Cu privire la demersul despre eliberarea acordului în vederea suspendării din funcția de procuror”, Consiliul a exprimat acordul în vederea suspendării din funcția de procuror-șef al Procuraturii Anticorupție a lui Viorel Morari.

În cele ce urmează, la 27 aprilie 2021, Procurorului General a emis ordinul nr. 668-p ,,Cu privire la încetarea de drept a mandatului constituțional”, prin care a constatat încetarea de drept a mandatului constituțional de procuror-șef al Procuraturii Anticorupție, al lui Viorel Morari, de la 27 aprilie 2021, urmare a expirării mandatului de 5 ani.

Instanțele de judecată ierarhic inferioare au apreciat ca fiind eronată interpretarea reclamantului, precum că ordinul Procurorului General nr. 668- p din 27 aprilie 2021 „Cu privire la încetarea de drept a mandatului constituțional” a fost emis contrar prevederilor pct. 8.31 din Regulamentul Consiliului Superior al Procurorilor, aprobat prin hotărârea nr. 12-225/16 din 14 septembrie 2016. Or, pct. 8.31 stabilește că, în perioada de 3 luni până la expirarea mandatului, însă nu mai târziu de 15 zile înainte de expirarea mandatului, procurorul-șef al subdiviziunii Procuraturii Generale, procurorul-șef sau adjunctul procurorului-șef al procuraturii, își alege o funcție vacantă de procuror din lista funcțiilor vacante anunțate de către Consiliu, altele decât cele de conducere. Opțiunea cu privire la funcția aleasă se exprimă în scris. Astfel, se deduce că sintagma „își alege” exprimă un drept al procurorului și nu constituie obligația Consiliului Superior al Procurorilor de a-l informa pe procuror pentru participare la concurs. Instanțele de judecată au notat că această prevedere are drept scop asigurarea securității juridice a raportului de muncă al procurorului, însă nu constituie un drept absolut.

Totodată, instanțele de judecată au stabilit că Legea cu privire la Procuratură nr. 3 din 25 februarie 2016, fiind o lege organică specială, spre deosebire de prevederile art. 48 alin. (4) din Codul administrativ, nu prevede posibilitatea suspendării curgerii termenului de mandat al unui procuror-șef. Prin urmare, nu a putut fi reținut argumentul reclamantului Viorel Morari, 4 precum că termenul de 5 ani, pentru care a fost numit în funcția de procuror- șef al Procuraturii Anticorupție, se suspendă de drept concomitent cu suspendarea sa din funcție în legătură cu pornirea urmăririi penale. Astfel, la împlinirea calendaristică a termenului de 5 ani, sunt incidente prevederile ce țin de modul de acțiune prevăzut de lege pentru reglementarea raporturilor de muncă după încheierea mandatului de procuror-șef.

În plus, instanțele de judecată au statuat că obținerea unui mandat de procuror-șef nu echivalează cu un drept absolut și reprezintă o vocație profesională importantă, însă nu poate fi interpretat în sensul unei imunități sau unei garanții nelimitate, fiind susceptibil restrângerilor prevăzute de lege. În acest context, nici Legea cu privire la Procuratură nr. 3 din 25 februarie 2016, nici alte acte normative nu au stabilit reglementări care să confirme că mandatul de procuror-șef se suspendă concomitent cu suspendarea din funcție a titularului, fapt din care rezultă că mandatul expiră calendaristic în condiții generale. Or, mandatul procurorului-șef al Procuraturii Anticorupție, Viorel Morari, în baza ordinului Procurorului General nr.456-p din 26 aprilie 2016, a expirat în condiții generale, ceea ce a generat cadrul factologic relevant pentru ca raporturile juridice de muncă ale acestuia să fie supuse modificărilor ce operează în conformitate cu legea.

Cu referire la avizul Avocatului Poporului nr.07-4/22 din 04 iunie 2021, instanțele inferioare au indicat că acesta nu poate servi temei pentru admiterea acțiunii, întrucât avizul nominalizat poartă un caracter recomandabil și nu poate fi calificat drept obligatoriu.

Prin urmare, instanțele de judecată au conchis că argumentele invocate de către reclamant nu sunt susceptibile să determine anularea ordinului Procurorului General nr. 668-p din 27 aprilie 2021 ,,Cu privire la încetarea de drept a mandatului constituțional”, or, de către autoritatea pârâtă a fost respectată procedura de emitere a actului administrativ contestat, care a fost emis în corespundere cu normele legii materiale aplicabile speței. În acest fel, s-a reținut că Procuratura Generală a Republicii Moldova și-a exercitat dreptul discreționar conform prevederilor art. 225 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, în limitele legale și conform scopului acordat prin lege.

A menționat că instanțele de judecată ierarhic inferioare au ignorat prevederile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 52 din 03 aprilie 2014 cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanul), care indică la obligativitatea avizului pentru autoritatea sau persoana cu funcție de răspundere care l-a primit. Or, conform avizului Avocatului Poporului pentru drepturile copilului, Maia Bănărescu, nr. 07-4/22 din 04 iunie 2021, i-a fost recomandat Procuraturii Generale să înceteze imediat orice acțiuni de răfuială, presiune, dezavantajare, discriminare, care rezultă sau sunt în legătură cu dezvăluirea publică, în privința avertizorului de integritate Viorel Morari.

Suplimentar, a precizat că instanțele de judecată nu s-au expus referitor la cererea de intervenire în proces pentru depunerea concluziei de către Avocatul Poporului, Natalia Moloșag, nr. 07-1/36 din 20 octombrie 2021, în temeiul art. 195 din Codul administrativ, coroborat cu art. 74 din Codul de procedură penală și art. 25 alin. (3) din Legea nr. 52 din 03 aprilie 2014 cu privire la Avocatul Poporului (Ombudsmanul).

Totodată, instanțele de judecată au trecut cu vederea faptul că ordinul contestat nu a fost contrasemnat de către persoanele indicate pe verso-ul acestuia, A. Cobzari (Secția Personal) și E. Bulat (Secția Politici, reforme și managementul proiectelor), care verifică legalitatea acestuia prin prisma atribuțiilor de serviciu, or, conform art. 122 alin. (3) din Codul administrativ, sancțiunea pentru lipsa contrasemnării este nulitatea actului.

A reiterat că, potrivit art. 48 alin. (4), art. 81 alin. (1) din Codul administrativ, coroborat cu prevederile art. 55 alin. (4) din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la procuratură, suspendarea din funcție atrage suspendarea curgerii termenului mandatului de procuror-șef, precum și a emiterii unor acte administrative individuale în acest sens, până la emiterea unei hotărâri judecătorești definitive privind acuzațiile penale.

Într-o altă ordine de idei, a subliniat că instanțele de judecată nu au ținut cont de existența unor suspiciuni de părtinire din partea Procurorului 6 General, Alexandr Stoianoglo, la emiterea actului administrativ contestat, deoarece acesta s-a expus public în cadrul interviului la funcția de Procuror General în fața Consiliului Superior al Magistraturii, în baza propriei percepții, referitor la activitatea Procuraturii Anticorupție, invocând anumite ilegalități.

În același timp, recurentul a obiectat că ordinul contestat contravine principiilor de proporționalitate și de motivare în cadrul procedurii administrative, în condițiile în care acesta nu este proporțional pentru atingerea scopului urmărit și nu este motivat privind necesitatea emiterii acestuia, în lipsa unei hotărâri judecătorești definitive asupra acuzațiilor penale aduse procurorului-șef.

Recurentul a mai notat că emiterea ordinului contestat este contrară Constituției Republicii Moldova, fiind lovit de nulitate, deoarece nu a fost emis la propunerea Consiliului Superior al Procurorilor.

De altfel, a notat că ordinul contestat contravine și actelor administrative normative ale Consiliului Superior al Procurorilor, și anume prevederile pct. 8.31 și pct. 8.32 din Secțiunea 8 – „Examinarea chestiunilor cu privire la selecție și carieră” din Regulamentul Consiliului Superior al Procurorilor, aprobat prin Hotărârea CSP nr. 12-225/16 din 14 septembrie 2019.

La fel, a punctat că instanțele au ignorat faptul că ordinul contestat aduce atingere independenței funcției de procuror, contrar garanțiilor instituite de prevederile art. 33 alin. (1) lit. b), c) din Legea nr. 3 din 25 februarie 2016 cu privire la procuratură.

Subsecvent, recurentul a ținut să specifice că soluția emisă de către completul specializat al Curții de Apel Chișinău, pe marginea speței respective, este în contradicție cu propria jurisprudență.

La 18 mai 2023, prin intermediul poștei electronice, Consiliul Superior al Procurorilor a depus referință la cererea de recurs înaintată de Viorel Morari, prin care a solicitat declararea inadmisibilității acesteia (f. d. 48-52, vol. II). 7

Până la data stabilită pentru examinarea admisibilității recursului, Procuratura Generală a Republicii Moldova nu a făcut uz de dreptul său procedural și nu a prezentat referința la recursul formulat.

Art. XI alin. (3) din Legea pentru modificarea unor acte normative (modificarea cadrului normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție) nr. 246 din 31 iulie 2023: „(3) Recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi vor fi examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursurilor.”

Din sensul normei de drept enunțate, rezultă că legiuitorul a optat pentru principiul aplicării imediate a noilor reglementări procedurale, cu excepția temeiurilor în baza cărora se vor examina recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi.

În conjunctura enunțată, se deduce că admisibilitatea recursului depus de Viorel Morari împotriva deciziei din 14 decembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău va fi examinată prin prisma temeiurilor în vigoare până la 01 septembrie 2023.

Art. 244 alin. (1) din Codul administrativ: „(1) Hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.”

Art. 246 alin. (1), (2) din Codul administrativ (în redacția legii în vigoare la data depunerii recursului): „(1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere. (2) Recursul se declară inadmisibil în special când: a) decizia instanței de apel nu poate fi contestată cu recurs; b) recursul este depus în mod repetat; c) recursul este depus de o persoană neîmputernicită; 8 d) recursul a fost depus după expirarea termenului stabilit la art. 245 alin. (1); e) motivarea recursului nu a fost depusă sau a fost depusă după expirarea termenului prevăzut la art. 245 alin. (2); f) cererea de recurs nu corespunde cerințelor stabilite la art. 244 alin. (2), art. 233 alin. (1) și (2) și art. 234 alin. (2) și recurentul nu a înlăturat neajunsurile în termenul stabilit de Curtea Supremă de Justiție.”

Completul de judecată constată că dispozitivul deciziei Curții de Apel Chișinău a fost pronunțat, în ședință publică, la 14 decembrie 2022 (f. d. 225, vol. I) și notificat recurentului, prin intermediul poștei electronice, la 15 decembrie 2022 (f. d. 241, vol. I), iar recursul nemotivat a fost depus la 16 decembrie 2022 (f. d. 243, vol. I).

Totodată, potrivit materialelor cauzei, copia deciziei motivate din 14 decembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău a fost notificată recurentului, prin intermediul poștei electronice, la 09 aprilie 2023 (f. d. 247, vol. I), motivarea recursului fiind prezentată la 05 mai 2023 (f. d. 1, vol. II)

Prin urmare, recurentul s-a conformat prevederilor legale prevăzute la art. 245 alin. (1), (2) din Codul administrativ (în redacția legii în vigoare la data depunerii recursului) și a declarat atât recursul nemotivat, cât și motivarea recursului, în termen.

Din analiza acestor prevederilor enunțate la para. 48 din prezenta încheiere, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate, ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase. 9

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține, cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și, în același timp, oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care, pe cale de consecință, nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii.

În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO, în jurisprudența sa constantă, statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (Golder v. Regatul Unit, § 38; Stanev v. Bulgaria (MC), § 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo v. Italia, § 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services v. Franța, § 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național 10 și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norvegia, 1996, § 39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers v. Suedia, 1991, § 31).

În circumstanțele redate, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a aprecia recursul declarat de către Viorel Morari, ca fiind inadmisibil.

Ținând cont de cele expuse supra, în temeiul art. 246 alin. (1), (2) lit. e) din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de către Viorel Morari. Încheierea este irevocabilă. Președinte Oxana Parfeni Judecători Stella Bleșceaga Lilia Roic-Botezatu 11