3ra-134/23 — contestarea actului administrativ
- Instanță
- Curtea Supremă de Justiție
- Obiect
- contestarea actului administrativ
- Temei legal
- interpretarea eronată a legii
3ra-134/23 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2024)
D E C I Z I E
cu privire la admiterea recursului declarat de Consiliul orașului Vadul lui
Vodă, reprezentat de avocatul Eugeniu Glușcenco,
în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în
judecată depusă de Societatea pe Acțiuni „Apă-Canal Chișinău” împotriva
Consiliul orașului Vadul lui Vodă cu privire la contestarea actului administrativ,
împotriva deciziei din 01 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău
(Dosarul nr. 3ra-134/23
NR. PIGD 2-20152091-01-3ra-01022023)
Interpretarea eronată a prevederilor art. 101 din Legea nr. 1308/1997 privind
prețul normativ al terenului și modul de vânzare-cumpărare a terenurilor
aferente construcțiilor.
Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani, jud. M. Gandrabur,
Curtea de Apel Chișinău, jud. G. Mîra, A. Bostan, G. Dașchevici,
02 octombrie 2024
Textul corespunde originalului
Examinând în lipsa părților admisibilitatea recursului depus de Consiliul
orașului Vadul lui Vodă, reprezentat de avocatul Eugeniu Glușcenco
Curtea Supremă de Justiție, în completul compus din:
Stela Procopciuc, Președinte,
Diana Stănilă,
Ion Malanciuc, judecători,
constată următoarele:
ÎN FAPT
La 02 decembrie 2020, Societatea pe Acțiuni „Apă-Canal Chișinău” a
depus cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului or. Vadul lui Vodă,
prin care a solicitat anularea deciziei nr. 7/19 din 05 decembrie 2019 „Cu privire
la stabilirea procentului de plată pentru folosirea terenului aferent construcției
ce aparține cu drept de proprietate privată SA „Apă-Canal Chișinău” și a
deciziei Consiliului orășenesc Vadul lui Vodă nr. 1/12 din 07.02.2020 „ Cu
privire la examinarea cererii prealabile SA „Apă-Canal Chișinău”, având ca
obiect stabilirea unor plăți anuale reclamantului pentru folosirea terenurilor, ca
fiind ilegale.
În motivarea acțiunii, a invocat că la 05 decembrie 2019 autoritatea
publică pârâtă a emis decizia nr. 7/19, în temeiul căreia s-a stabilit plata anuală
pentru folosirea terenurilor cu nr. cadastrale 3158204007, 3158101142,
3158301002, 3158301001, în mărime de 10 % din prețul normativ al
pământului, plata respectivă urmând a fi achitată începând cu data adoptării
prezentei decizii și până la data încheierii contractului de arendă a terenurilor
nominalizate.
Societatea pe Acțiuni „Apă-Canal Chișinău” consideră decizia contestată
ca fiind ilegală, deoarece conform art. 101 din Legea privind prețul normativ și
modul de vânzare-cumpărare a pământului, în cazul în care proprietarii
obiectivelor privatizate sau ai întreprinderilor și obiectivelor private nu au
cumpărat sau nu au arendat terenuri aferente obiectivelor și întreprinderilor
menționate, de la aceștia, în modul și termenele fixate în conformitate cu
legislația, se va încasa anual plata pentru folosirea terenului, stabilită în mod
unilateral de consiliile locale, nu mai mică decât plata anuală de arendă,
calculată conform art. 10 alin. (11), și nu mai mare de 10 % din prețul normativ
al pământului, calculat pentru destinația respectivă. Plata specificată va fi
încasată, în termenele fixate de consiliile locale, pentru perioada care urmează
momentului adoptării de către consiliul local a deciziei corespunzătoare până la
încheierea contractului de vânzare-cumpărare sau de arendă. Plata stabilită la
alin. (1) se aplică doar pentru terenurile aferente necesare pentru activitatea
obiectivelor și construcțiilor nefinalizate specificate la art. (1) lit. a). Celelalte
1
terenuri aflate anterior în folosința proprietarilor obiectivelor și construcțiilor,
la propunerea acestora, trec în fondul de rezervă al autorității publice respective
care nu este în drept să refuze preluarea lor.
A menționat că, construcțiile ce îi aparțin, sunt unele finalizate,
înregistrate în Registrul bunurilor imobile și întrebuințate în procesul de
prestare a serviciului public de alimentare cu apă și de canalizare, împrejurare
care face inaplicabil art. 101 alin. (1) din Legea privind prețul normativ și modul
de vânzare-cumpărare a pământului.
Astfel, a invocat că adoptarea unor măsuri de către Consiliul local, în
lipsa unor împuterniciri acordate prin Lege, vădit contrare normei pre citate,
denotă arbitrariul admis de autoritatea publică locală, reprezentând și o măsură
neproporțională în atingerea scopului urmărit, deoarece nu este prevăzută de
Lege.
Totodată, consideră că decizia nu susține testul art. 225 alin. (2) lit. c) din
Codul administrativ, deoarece autoritatea publică a depășit limitele dreptului
său discreționar.
POZIȚIA PRIMEI INSTANȚE
Prin hotărârea din 13 octombrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul
Rîșcani, s-a admis acțiunea înaintată de SA „Apă-Canal Chișinău” și s-a anulat
decizia Consiliului or. Vadul lui Vodă nr. 7/16 din 05 decembrie 2019 „Cu
privire la stabilirea procentului de plată pentru folosirea terenului aferent
construcției ce aparține cu drept de proprietate privată SA „Apă-Canal
Chișinău”, precum și decizia Consiliului or. Vadul lui Vodă nr. 1/12 din 07
februarie 2020 „Cu privire la examinarea cererii prealabile a SA „Apă-Canal
Chișinău”.
EXERCITAREA CĂII DE ATAC ÎN ORDINE DE APEL
La 26 octombrie 2021, Consiliul orașului Vadul lui Vodă a depus apel
împotriva hotărârii din 13 octombrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul
Râșcani, solicitând casarea acesteia, cu pronunțarea unei decizii noi, prin care
acțiunea să fie respinsă integral.
POZIȚIA INSTANȚEI DE APEL
Prin decizia din 01 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, s-a respins
apelul depus de Consiliul orașului Vadul lui Vodă și s-a menținut hotărârea din
13 octombrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.
2
EXERCITAREA CĂII DE ATAC ÎN ORDINE DE RECURS
La 03 noiembrie 2022, Consiliul orașului Vadul lui Vodă, reprezentat de
avocatul Eugeniu Glușcenco, a depus recurs nemotivat împotriva deciziei din
01 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, iar la 20 februarie 2023 a
prezentat motivarea acestuia, solicitând admiterea recursului, casarea integrală
a deciziei instanței de apel și a hotărârii primei instanțe, cu emiterea unei decizii
noi de respingere a acțiunii.
ARGUMENTELE RECURSULUI
În motivarea recursului, a invocat că hotărârile contestate sunt ilegale și
neîntemeiate.
Reprezentantul Consiliului orașului Vadul lui Vodă a susținut că atât
instanța de fond, cât și cea de apel nu au examinat corect admisibilitatea acțiunii
înaintate de SA „Apă-Canal Chișinău”. Acțiunea a fost depusă cu depășirea
termenului legal de 30 de zile prevăzut de Codul administrativ, ceea ce ar trebui
să o facă inadmisibilă.
Consideră că instanțele inferioare de judecată au aplicat greșit prevederile
Legii privind prețul normativ și modul de vânzare-cumpărare a pământului (nr.
1308/1997). Potrivit recurentului, plata pentru folosirea terenurilor ar trebui
aplicată atât construcțiilor finalizate, cât și celor nefinalizate, nu doar celor
nefinalizate, așa cum au interpretat instanțele.
Consiliul a emis decizii privind stabilirea unei plăți anuale de 10% din
prețul normativ al terenului pentru folosirea terenurilor de către SA „Apă-Canal
Chișinău”, deoarece această companie nu a încheiat contracte de arendă sau
vânzare-cumpărare pentru terenurile aferente construcțiilor sale.
Subliniază că deciziile instanțelor inferioare au condus la o îmbogățire
nejustificată a SA „Apă-Canal Chișinău”, afectând interesul public prin
pierderea unor venituri importante pentru bugetul public național.
De asemenea, consideră că argumentul SA „Apă-Canal Chișinău”
referitor la dreptul de servitute asupra terenurilor pe care sunt amplasate
obiectele de infrastructură nu justifică exceptarea companiei de la plata pentru
folosirea terenurilor respective.
POZIȚIA INTIMAȚILOR
Curtea Supremă de Justiție a comunicat SA „Apă-Canal Chișinău”
cererea de recurs, informând-o despre necesitatea depunerii obligatorii a
referinței la recurs.
Până la data examinării admisibilității cererii de recurs, intimata nu a
depus referință, prin care să-și exprime poziția.
3
LEGISLAȚIA RELEVANTĂ
Art. XI. alin. (1) și (3) din Legea nr. 246 din 31 iulie 2023 pentru
modificarea unor acte normative, prevede următoarele:
„Prezenta lege intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, cu excepția art. IV, V pct. 1–9 și 11–16 și art. VII, care vor intra în vigoare la 1
septembrie 2023. ”
„Recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a
prezentei legi vor fi examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului.”
Art. 244 alin. (1) Cod administrativ (în vigoare până la 01 septembrie
2023) prevede următoarele:
„Hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot
fi contestate cu recurs. Pentru procedura de recurs se aplică corespunzător prevederile cap.
III din cartea a treia, dacă din prevederile prezentului capitol nu rezultă altceva.”
Conform art. 245 din Codul administrativ (în redacția în vigoare la data
declarării recursului):
„Recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei
instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite
neîntârziat Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar. Motivarea
recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea
deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului
se depune la instanța de apel.”
Art. 193 alin. (3) și (3¹) din Codul administrativ:
„Curtea Supremă de Justiție examinează acțiunile în contencios administrativ și
cererile de recurs în complete din 3 judecători. În scopul uniformizării practicii judecătorești,
completul din 3 judecători poate decide, prin vot unanim, ca recursul considerat admisibil să
fie examinat de un complet din 5 judecători, iar completul din 5 judecători poate decide, prin
vot unanim, ca recursul considerat admisibil să fie examinat de un complet din 9 judecători.”
Art. 247 din Codul administrativ:
„Recursul considerat admisibil se examinează fără înștiințarea și audierea
participanților la proces, cu excepția recursului în care se invocă întemeiat art. 2451 alin.(1)
lit. b) și d). Completul poate decide și în alte cazuri invitarea participanților în ședință pentru
a se pronunța cu privire la recursul considerat admisibil.”
Art. 248 alin. (1) lit. c) din Codul administrativ (în vigoare până la 01
septembrie 2023):
„Examinând recursul, Curtea Supremă de Justiție adoptă una dintre următoarele
decizii: c) casează integral decizia instanței de apel și emite o nouă decizie;”
Art. 1 din Legea 1308/1997 privind prețul normativ și modul de vânzare-
cumpărare a pământului:
4
„Prezenta lege se aplică în cazurile: a) vânzării-cumpărării terenurilor, inclusiv a
terenurilor aferente bunurilor privatizate sau care se privatizează, a terenurilor aferente
bunurilor private, precum și a terenurilor aferente construcțiilor nefinalizate;”
Art. 101 din Legea 1308/25.07.1997 din Legea 1308/1997 privind prețul
normativ și modul de vânzare-cumpărare a pământului:
„(1) În cazul în care proprietarii bunurilor privatizate sau ai întreprinderilor și bunurilor
private nu au cumpărat sau nu au arendat terenuri aferente bunurilor și întreprinderilor
menționate, de la aceștia, în modul și termenele fixate în conformitate cu legislația, se va
încasa anual plata pentru folosirea terenului, stabilită în mod unilateral de consiliile locale,
nu mai mică decât plata anuală de arendă, calculată conform art.10 alin.(11), și nu mai mare
de 10% din prețul normativ al pământului, calculat pentru destinația respectivă. Plata
specificată va fi încasată, în termenele fixate de consiliile locale pentru terenurile proprietate
publică a unității administrativ-teritoriale sau de Agenția Proprietății Publice pentru
terenurile proprietate publică a statului, pentru perioada cuprinsă între data adoptării de către
consiliul local/Agenția Proprietății Publice a deciziei corespunzătoare și cea a încheierii
contractului de vânzare-cumpărare sau de arendă.”
„(2) Plata stabilită la alin.(1) se aplică doar pentru terenurile aferente necesare pentru
activitatea bunurilor și construcțiilor nefinalizate specificate la art.1 lit.a). Celelalte terenuri
aflate anterior în folosința proprietarilor bunurilor și construcțiilor, la propunerea acestora,
trec în fondul de rezervă al autorității publice respective care nu este în drept să refuze
preluarea lor.”
MOTIVAREA INSTANȚEI
Referitor la termenul de depunere a recursului, Completul de judecată
atestă că dispozitivul deciziei contestate a fost notificat Consiliului orașului
Vadul lui Vodă și avocatului Eugeniu Glușcenco, în mod electronic, la 09
noiembrie 2022 (f.d.169), iar, decizia motivată a instanței de apel a fost
notificată la 26 ianuarie 2023 (f.d.170).
Astfel, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție, consideră că
recursul este depus cu respectarea prevederilor art. 245 din Codul administrativ
(în redacția în vigoare la data declarării lui).
Circumstanțele cauzei prezentate de părți și determinate de instanțele de
judecată în fazele procesuale anterioare denotă, în special, următoarele:
Primăria orașului Vadului Vodă a expediat în adresa SA „Apă-Canal
Chișinău” mai multe solicitări oficiale, cerându-i să se prezinte la Primăria or.
Vadul lui Vodă, pentru inițierea procedurii de stabilire a relațiilor funciare
asupra terenurilor aferente construcțiilor, ce îi aparțin, din or. Vadul lui Vodă
mun. Chișinău.
În acest sens, Primăria Vadul lui Vodă a trimis prima solicitare oficială
la 31 mai 2019 (scrisoarea nr. 05-5/467), solicitând SA „Apă-Canal Chișinău”
5
să se prezinte până la 13 iunie 2019. Această solicitare a avut scopul de a
clarifica statutul juridic al terenurilor și de a încuraja încheierea contractelor de
arendă, conform legislației în vigoare.
Cu toate acestea, răspunsul primit la 03 iulie 2019 din partea SA „Apă-
Canal Chișinău” a fost că terenurile sunt deja utilizate pe baza unei decizii
anterioare a Consiliului orășenesc din 17 august 2004, ceea ce denotă o refuz de
a colabora cu autoritatea locală și o ignorare a obligațiilor legale.
În continuare, Primăria Vadul lui Vodă a emis o nouă scrisoare la 09 iulie
2019 (scrisoarea nr. 05-5/621), prin care i s-a reamintit intimatului că terenurile
în discuție aparțin cu drept de proprietate orașului Vadul lui Vodă și că, în lipsa
unui contract de arendă, Consiliul local va fi nevoit să stabilească în mod
unilateral plata anuală pentru folosirea acestor terenuri, conform legislației.
În ciuda acestor solicitări repetate, SA „Apă-Canal Chișinău” a refuzat
constant să semneze contractele de arendă pentru terenurile respective,
motivând că terenurile sunt deja folosite în baza unor acte anterioare.
Astfel, Consiliul orășenesc Vadul lui Vodă, conform atribuțiilor sale
legale și având în vedere obligațiile impuse de legislația funciară și Legea nr.
1308/1997, a fost nevoit să adopte decizia nr. 7/16 din 05 decembrie 2019.
Această decizie a fost justificată de necesitatea de a reglementa folosirea
terenurilor publice, în conformitate cu prevederile art. 101 din Legea nr.
1308/1997, care permite autorităților locale să stabilească plata pentru folosirea
terenurilor în mod unilateral, atunci când proprietarii construcțiilor nu respectă
obligațiile de a încheia contracte de arendă.
Prin cererea de chemare înaintată în judecată, SA „Apă-Canal Chișinău”
a argumentat că această decizie este ilegală, deoarece construcțiile deținute de
societate sunt finalizate, iar art. 101 alin. (1) din Legea nr. 1308/1997 se referă
la terenurile aferente construcțiilor nefinalizate, pentru care ar fi aplicabilă plata
pentru folosirea terenului. SA „Apă-Canal Chișinău” a susținut că, în cazul
construcțiilor finalizate, nu se impune o astfel de plată, considerând astfel că
decizia Consiliului a fost adoptată fără o bază legală și într-un mod arbitrar.
Examinând acțiunea, prima instanță a considerat-o întemeiată și a admis-
o, motivând că, construcțiile ce aparțin cu titlu de proprietate SA „Apă-Canal
Chișinău” amplasate pe terenurile proprietate a Consiliului or. Vadul lui Vodă
(nr. cadastrale 3158204007 (0,1111 ha), 3158101142 (11,2538 ha),
3158301002 (0,1409 ha), 3158301001 (0,03 ha), sunt finalizate, astfel fiind
aplicabilă derogarea de la art. 101 alin. (2) și inaplicabilitatea alin. (1) ale
aceluiași articol din Legea nr. 1308/1997.
6
Reținând că soluția oferită de prima instanță este justă, instanța de apel a
decis respingerea apelului declarat de Consiliul or. Vadul lui Vodă și menținerea
hotărârii primei instanțe.
Nefiind de acord cu soluția instanțelor de judecată ierarhic inferioare,
Consiliului orașului Vadul lui Vodă a declarat recurs.
Recurentul a pretins că instanțele de judecată au interpretat eronat
normele de drept material, și anume, prevederile art. 101 din Legea 1308/1997
privind prețul normativ și modul de vânzare-cumpărare a pământului.
Examinând recursul Consiliului orașului Vadul lui Vodă împotriva
deciziei din 01 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care a fost
respins apelul declarat de recurent împotriva hotărârii din 13 octombrie 2021 a
Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, având în vedere argumentele părților și
prevederile legale relevante indicate supra, Completul de judecată al Curții
Supreme de Justiție constată următoarele:
Instanțele inferioare nu au luat în considerare temeinic toate
circumstanțele relevante, iar soluțiile lor au fost viciate de o interpretare eronată
a legii.
Consiliul or. Vadul lui Vodă a adus argumente solide care demonstrează
că atât prima instanță, cât și instanța de apel, au aplicat greșit dispozițiile legale,
în special art. 101 din Legea nr. 1308/1997.
Din acest motiv, instanța de recurs consideră că instanța de apel și cea de
fond au interpretat greșit prevederile art. 101 din Legea 1308/1997 privind prețul
normativ și modul de vânzare-cumpărare a pământului, limitând aplicabilitatea
sa doar la construcțiile nefinalizate, ceea ce contravine textului legii.
Această interpretare ignoră textul legii care prevede că plata pentru
folosirea terenurilor aferente construcțiilor este aplicabilă tuturor bunurilor
(construcțiilor), fie ele finalizate sau nu.
Textul art. 101 din Legea nr. 1308/1997 alin. (1) stabilește clar că
autoritățile locale pot impune o taxă pentru folosirea terenurilor aferente
construcțiilor finalizate sau nefinalizate. Aceasta asigură că autoritățile locale
pot reglementa folosirea terenurilor în mod eficient, protejând astfel resursele
publice.
Prin urmare, Consiliul orășenesc avea dreptul să stabilească unilateral o
plată pentru folosirea terenului, indiferent dacă construcțiile erau finalizate sau
nefinalizate.
Recurentul a subliniat corect faptul că art. 101 alin. (2) din Legea nr.
1308/1997 nu prevede excepții pentru construcțiile finalizate în ceea ce privește
obligația de plată pentru folosirea terenurilor. Interpretarea contrară a
7
instanțelor ierarhic inferioare este nu doar greșită, ci și contrară spiritului legii,
care urmărește protejarea interesului public prin colectarea taxelor aferente
folosirii terenurilor publice.
De asemenea, prin omisiunea de a aprecia corect natura finalizată a
construcțiilor deținute de intimată, instanțele au încălcat principiul legalității și
au stabilit o soluție netemeinică.
Instanța de apel și prima instanță nu au respectat metoda de interpretare
a normelor de drept. Scopul Legii nr. 1308/1997 este acela de a asigura folosirea
eficientă a terenurilor publice și de a evita situațiile în care proprietarii de
construcții beneficiază de utilizarea gratuită a terenurilor publice.
Sintagma ”se aplică doar pentru terenurile” din conținutul art.101 alin. (2)
al Legii nr. 1308/1997 se referă la ”terenurile aferente necesare pentru
activitate” și nu la ”construcțiile nefinalizate”. Această idee se dezvoltă prin
propoziția a doua din alineatul 2, unde se concretizează că suprafața terenurilor
ce excede cea necesară pentru activitate urmează a fi trecută în fondul de
rezervă.
Interpretarea instanțelor inferioare de judecată, conform căreia doar
construcțiile nefinalizate sunt supuse obligației de plată, creează o inechitate
evidentă, permițând construcțiilor finalizate să eludeze o obligație fiscală
corectă și afectând astfel veniturile bugetului public, esențiale pentru
dezvoltarea comunității locale.
Legea nr. 1308/1997 permite autorităților locale să stabilească o taxă între
2% și 10%, iar impunerea unui procent de 10% se încadrează în limitele legale
și nu poate fi considerată arbitrară.
Din aceste motive, având în vedere greșelile de interpretare comise de
instanțele inferioare, care au condus la aplicarea incorectă a prevederilor legale
și la menținerea unei soluții nelegale în conformitate cu art. 248 alin. (1) lit. c)
din Codul administrativ,
COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI,
Admite recursul depus de Consiliul orașului Vadul lui Vodă, reprezentat
de avocatul Eugeniu Glușcenco.
Casează integral decizia din 01 noiembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău,
în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în judecată
depusă de Societatea pe Acțiuni „Apă-Canal Chișinău” împotriva Consiliul
orașului Vadul lui Vodă cu privire la contestarea actului administrativ, și emite
o decizie nouă, prin care:
8
Respinge cererea de chemare în judecată depusă de Societatea pe Acțiuni
„Apă-Canal Chișinău” împotriva Consiliul orașului Vadul lui Vodă cu privire
la contestarea actului administrativ, ca neîntemeiată.
Decizia este irevocabilă.
Președinte Stela Procopciuc
Judecători Diana Stănilă
Ion Malanciuc
9