3ra-504/23 — Anularea actului administrativ

La 26 iulie 2021, Întreprinderea Municipală ”Servicii comunal-locative Rezina” a depus acțiune în instanța de judecată împotriva Inspecției Financiare cu privire la anularea actelor administrative.

În susținerea acțiunii reclamanta a indicat că, prin decizia nr. 25-05-11/4 din 25 mai 2021, a Inspecției Financiare de pe lângă Ministerul Finanțelor, s-a decis perceperea de la ÎM ”Servicii Comunal Locative Rezina”, în bugetul de stat, a venitului ilicit în sumă de 261 961,54 lei, fiind aplicată amenda în cuantum echivalent, în sumă de 261 961,54 lei, pentru faptul includerii neîntemeiate a volumelor cantitativ-valorice de lucrări, materiale, servicii ale mașinilor și utilajelor în procesul-verbal de executare a lucrărilor de deszăpezire a căilor de acces spre toate instituțiile de stat, de menire social-culturală, de comerț, blocuri locative din or. Rezina din ianuarie anul 2018, astfel fiind primite (încasate) neîntemeiat mijloace financiare de la Consiliul raional Rezina, în sumă de 261 961,54 lei.

Decizia în cauză a fost adusă la cunoștință și înmânată administratorului interimar al Întreprinderii Municipale ”Servicii comunal-locative Rezina” - Mihail Cuț, la 25 mai 2021.

Reclamanta nu este de acord cu Decizia Inspecției Financiare nr. 25-05- 11/4 din 25 mai 2021, o consideră nefondată, neîntemeiată și ilegală, înaintând în acest sens la 17 iunie 2021, cerere prealabilă, prin care a solicitat anularea actului administrativ emis.

Inspectarea financiară la Întreprinderea Municipală ”Servicii comunal- locative Rezina”, a fost începută la 05 aprilie 2021 și finalizată la 07 aprilie 2021, iar în procesul inspectării, prin raportul controlului, s-a constatat că, potrivit contractului de achiziție nr.31 din 18 aprilie 2018, încheiat între reclamantă și Consiliul raional Rezina pentru executarea lucrărilor de deszăpezire a căilor de 1 acces spre toate instituțiile de stat, de menire social-culturală, de comerț, blocuri locative din orașul Rezina, Întreprinderea Municipală ”Servicii comunal-locative Rezina” a înaintat spre plată procesul-verbal de executare a lucrărilor din ianuarie, anul 2018, urmat de factura fiscală IV1088208 din 16 mai 2018, în sumă de 261 961,54 lei, achitate integral, cu toate că lucrările n-au fost executate, în procesul- verbal de executare a lucrărilor din ianuarie 2018 fiind incluse consumuri directe și indirecte, care efectiv nu au fost suportate, n-au fost înregistrate în sold în evidență contabilă în luna ianuarie 2018, la procurări și ieșiri material antiderapant, lipsind foile de parcurs cu indicarea lucrărilor de transportare- încărcare cu tractorul T-40, excavatorul, grader-ul și alte utilaje descrise în procesul-verbal.

Prin decizia enunțată supra s-a concluzionat că, ÎM ”Servicii Comunal Locative Rezina”, neîntemeiat a inclus volume cantitativ-valorice de lucrări, material, servicii ale mașinilor și utilajelor în procesul-verbal de executare a lucrărilor de deszăpezire a căilor de acces spre toate instituțiile de stat, de menire social-culturală, de comerț, blocuri locative din orașul Rezina, astfel fiind primite (încasate) neîntemeiat mijloace financiare de la Consiliul raional Rezina în sumă de 261 961,54 lei.

Pretinsele încălcări indicate, dar și aprecierile/evaluările expuse în conținutul raportului, nu corespund realității, având obiecții concrete la constatările și concluziile expuse în raport și în decizia cu privire la aplicarea sancțiunii economice, deoarece însuși raportul de control conține date și constatări eronate, precum că, în cadrul inspectării la Consiliul raional Rezina a fost constatată aceiași factură fiscală, procesul-verbal de recepție a lucrărilor executate pe luna ianuarie 2018, cu ștampila prestatorului de servicii și ștampila beneficiarului coordonat de Secția Construcții a Consiliului raional cu volume de lucrări diferite ca denumire și cantitate în comparație cu procesul-verbal constatat în contabilitatea ÎM ”Servicii Comunal Locative Rezina”, cu toate că valoarea lucrărilor a fost aceeași.

În contabilitatea ÎM ”Servicii Comunal Locative Rezina”, nu a fost constatat procesul-verbal de executare a lucrărilor din ianuarie 2018 în sumă de 261 961,54 lei, care a fost inclus în evidența contabilă a Consiliului raional Soroca, iar serviciul contabil în cadrul controlului, nu a prezentat actul menționat.

În raportul întocmit de autoritatea pârâtă, a fost indicat incorect că, în procesul-verbal de executare a lucrărilor din ianuarie 2018, în sumă de 261 961,54 lei, care s-a constatat în evidență contabilă a Consiliului raional Soroca (nu este 2 clar ce are comun Consiliul raional Soroca) au fost constatate mai multe erori în calcule, fiind exagerate atât volumul lucrărilor, cât și valoarea lor.

Reclamanta a indicat în cererea prealabilă că, prin decizia nr. 25-05-11/4 din 25 mai 2021, Inspecția Financiară a perceput de la ÎM ”Servicii Comunal Locative Rezina” în bugetul de stat, venitul ilicit în sumă de 261 961,54 lei și amenda în cuantumul echivalent, în sumă de 261 961,54 lei.

Întreprinderea reclamantă din suma de 261 961,54 lei, achitată integral de către Consiliul raional Rezina, a calculat și transferat la bugetul de stat TVA-20%, ce constituie 43 660,26 lei și prin urmare, venitul ilicit constituind 218 301,28 lei și, respectiv, amenda în cuantumul echivalent va constitui 218 301,28 lei.

În perioada anilor 2018-2021, la ÎM ”Servicii Comunal Locative Rezina” au activat 4 administratori, respectiv, era necesar de delimitat activitatea fiecăruia în acțiunile de executare a lucrărilor de deszăpezire pe perioada respectivă, situație care nu a fost elucidată în raport.

În perioada 22 mai 2019 - 20 iunie 2019, de către Inspecția Financiară din subordinea Ministerului Finanțelor, a fost efectuată inspectarea financiară privind corectitudinea gestionării patrimoniului public, suportării cheltuielilor și consumurilor, plenitudinea obținerii veniturilor, care influențează rezultatul financiar și defalcările la bugetul local pentru perioada de activitate 01 ianuarie 2015 - 30 aprilie 2019.

Din raportul privind rezultatele inspectării financiare tematice efectuate la întreprindere, cu referire la corectitudinea formării și înregistrării în evidență contabilă a veniturilor, creanțelor și datoriilor, nu a fost elucidat și depistat cazul asupra lucrărilor descrise în procesul-verbal de executare a lucrărilor de dezăpezire și împrăștiere a materialului antiderapant pe străzile din interiorul orașul Rezina din ianuarie 2018, înaintat pentru plată Consiliului raional Rezina, care nu corespund realității, componența lucrărilor în expresie cantitativ valorică și consumurile de material n-au fost constatate în evidență contabilă și rapoartele financiare și situațiile financiare pentru activitatea economică din anul 2018, au fost întocmite cu date neveridice.

Mai mult, la 17 aprilie 2019, de către Curtea de Conturi a fost efectuat auditul rapoartelor financiare ale Consiliului raional Rezina, potrivit căruia, nu a fost depistat și examinat cazul în speță, lucrările descrise în procesul-verbal de executare a lucrărilor de deszăpezire și împrăștiere a materialului antiderapant pe străzile din interiorul orașului Rezina din ianuarie 2018, înaintat pentru plată și 3 achitat de către Consiliului raional Rezina, în beneficiul ÎM „Servicii comunal- locative Rezina”.

La 06 iulie 2021, a recepționat răspunsul Inspecției Financiare la cererea prealabilă cu nr.25-12-10/923 din 30 ianuarie 2021 prin care aceasta a fost respinsă ca neîntemeiată. Cu răspunsul la cererea prealabilă nu este de acord, îl consideră formal, neîntemeiat, emis fără examinarea și aprecierea argumentelor cererii prealabile.

Pretinsele încălcări indicate dar și aprecierile/evaluările expuse în conținutul acestui raport, nu corespund realității, având obiecții concrete la constatările și concluziile expuse în raport și în decizia cu privire la aplicarea sancțiunii economice, or, raportul de control conține date și constatări eronate, potrivit cărora în cadrul inspectării la Consiliul raional Rezina, a fost constatată aceeași factură fiscală, procesul-verbal de recepție a lucrărilor executate pe luna ianuarie 2018, cu ștampila prestatorului de servicii și ștampila beneficiarului coordonat de Secția Construcții a Consiliului raional, însă cu volume de lucrări diferite ca denumire și cantitate în comparație cu procesul-verbal constatat în contabilitatea ÎM ”Servicii comunal-locative Rezina”, cu toate că, valoarea lucrărilor este aceeași, în sumă de 261 961,54 lei.

Astfel, reclamanta a menționat că în contabilitatea ÎM ”Servicii comunal- locative Rezina” nu a fost constatat procesul-verbal de executare a lucrărilor din ianuarie 2018 în sumă de 261 961,54 lei, care a fost constatat în evidența contabilă a Consiliului raional Soroca (nu este clar ce are comun consiliul raional Soroca).

În raport s-a indicat neîntemeiat și incorect că, în procesul-verbal de executare a lucrărilor din ianuarie 2018, în sumă de 261 961,54 lei, care s-a constatat în evidența contabilă a Consiliului r-l Soroca, au fost constatate mai multe erori în calcule, acestea fiind exagerate, atât cât privește volumul lucrărilor, cât și valoarea lor.

Totodată, reclamanta precizează că, Inspecția Financiară și-a argumentat decizia numai prin prisma prevederilor Legii cu privire la antreprenoriat și întreprinderi, lăsând fără apreciere prevederile Legii cu privire la întreprinderea de stat și întreprinderea municipală, care reglementează activitatea întreprinderii municipale în cauză, supusă sancțiunii economice.

În instanța de judecată reclamanta Întreprinderea Municipală ”Servicii comunal-locative Rezina” a solicitat anularea Deciziei nr. 25-0-11/4 din 25 mai 4 2021 cu privire la aplicarea sancțiunilor economice și actului administrativ emis în procedura prealabilă nr. 25-12-10/923 din 30 iunie 2021.

În motivarea soluției de respingere a pretențiilor reclamantei, instanțele au reținut că în urma controlului efectuat, în procesul-verbal de executare a lucrărilor din ianuarie 2018 în sumă de 261 961,54 lei, regăsit în evidența contabilă a Consiliului raional, au fost constatate mai multe erori în calcule, fiind exagerate atât volumul lucrărilor, cât și valoarea lor. Astfel, la poziția ”răspândirea materialului antiderapant pe partea carosabilă manual cu norma de 180 g/m2” s-a indicat 65 000 m2, contra prețului de 78 633,10 lei și material antiderapant cheltuit 260 tone, pe când conform calculelor matematice, norma de antiderapant împrăștiată de 180 g/m2 x 65 000 m2 = 11 700 kg, diferența constituind 248,3 tone (260 t-11,7 t = 248,3 t). La caz, nu au fost respectate prevederile art.13, art. 17, art.18 și 19 din Legea contabilității nr.113 din 27.04.2007, art.10, art.11, art.18 din Legea contabilității și raportării financiare nr.287 din 15.12.2017, exprimate prin neasigurarea documentară și reflectarea operațiunilor economice în conturile contabile în luna ianuarie 2018, nu au fost confirmate faptele economice prin factură fiscală pe lucrările executate în luna ianuarie 2018, concomitent cu procesul-verbal de executare a lucrărilor.

A fost constatat că veniturile obținute în acest sens de către reclamanta ÎM ”Servicii comunal-locative Rezina” urmează a fi consideră ilicite, deoarece în 5 luna ianuarie 2018 în evidența contabilă a acesteia, nu a fost înregistrat material antiderapant (sare cu nisip) în sold la 01 ianuarie 2018, nu a fost primit în luna ianuarie 2018 și, respectiv, nu a fost cheltuit în luna ianuarie 2018, cu toate că în procesul-verbal au fost incluse 260,0 tone de antiderapant (sare cu nisip) la prețul de 113,3 mii lei, inclusiv adausuri și TVA.

Mai mult, în procesul-verbal de executare a lucrărilor de deszăpezire și împrăștiere a materialului antiderapant pe străzile din interiorul orașului Rezina din ianuarie 2018, înaintat pentru plată Consiliului raional Rezina, au fost incluse lucrări de transportare a materialului antiderapant cu tractorul T- 40 în cantitate de 242,5 tone în sumă totală de 42,12 mii lei, inclusiv adausuri și TVA, nefiind confirmate prin foile de parcurs a tractoarelor T-40 RZA-677 pe luna ianuarie 2018, în care se indică nisip transportarea prin oraș 38 de ore incluse în cheltuielile de prestare a serviciilor de deszăpezire achitate de Primăria orașului Rezina. Pentru serviciile acordate Consiliului raional Rezina pentru luna ianuarie 2018, la lucrări de împrăștiere a antiderapantului, n-au fost reflectate în evidența contabilă și n-au fost suportate cheltuieli de către ÎM ”Servicii comunal-locative Rezina”, fiind incluse lucrări de încărcare a materialului antiderapant cu excavatorul IUMZ-6 (RZA-676) – 53,7 moto-ore, iar conform foilor de parcurs a excavatorului IUMZ-6 (RZA-676), pe luna ianuarie 2018 nu au fost reflectate lucrări de încărcare a materialului antiderapant.

În ordinea de idei descrisă supra, a fost stabilit cert și fără echivoc că, lucrările descrise în procesul-verbal de executare a lucrărilor de deszăpezire și împrăștiere a materialului antiderapant pe străzile din interiorul or. Rezina din ianuarie 2018, înaintat pentru plată Consiliului raional Rezina, nu corespund realității, componența lucrărilor în expresie cantitativ-valorică și consumurile de materiale n-au fost constatate în evidența contabilă, rapoartele financiare și situațiile financiare pentru activitatea economică din anul 2018 au fost întocmite cu date neveridice, iar în circumstanțele descrise supra, s-a aplicat sancțiunea corespunzătoare.

La 09 iunie 2023, Inspecția Financiară a depus o referință la recursul declarat de către Întreprinderea Municipală ”Servicii Comunal-locative Rezina”, solicitând declararea acestuia ca inadmisibil.

Art. 245 din Codul administrativ (în vigoare până la 01 septembrie 2023) relevă că: „Recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.”

Art. 246 alin. (1) și (2) Codul administrativ (în vigoare până la 01 septembrie 2023) prevede: „(1) Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere. (2) Recursul se declară inadmisibil în special când: a) decizia instanței de apel nu poate fi contestată cu recurs; b) recursul este depus în mod repetat; c) recursul este depus de o persoană neîmputernicită; d) recursul a fost depus după expirarea termenului stabilit la art. 245 alin. (1); e) motivarea recursului nu a fost depusă sau a fost depusă după expirarea termenului prevăzut la art. 245 alin. (2); f) cererea de recurs nu corespunde cerințelor stabilite la art. 244 alin. (2), art. 233 alin. (1) și (2) și art. 234 alin. (2) și recurentul nu a înlăturat neajunsurile în termenul stabilit de Curtea Supremă de Justiție.”

Prin Legea nr. 246 din 31 iulie 2023 (în vigoare din 01 septembrie 2023), a fost modificat cadrul normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție, inclusiv Cartea a treia „Procedura contenciosului administrativ” din Codul administrativ, în special prevederile cu privire la temeiurile recursului. Totuși, art. XI alin. (3) 7 din Legea menționată, prevede că recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi vor fi examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului. Aceleași considerente de deduc și din interpretarea art. 195 din Codul administrativ în coroborare cu prevederile art. 3 alin. (3) din Codul de procedură civilă către stipulează că, procedura acțiunii în contenciosul administrativ se desfășoară conform prevederilor prezentului cod. Suplimentar se aplică corespunzător prevederile Codului de procedura civilă, cu excepția art. 169-171. Legea procedurală civilă care impune obligații noi anulează sau reduce drepturile procedurale ale participanților la proces, limitează exercitarea unor drepturi ori stabilește sancțiuni procedurale noi sau suplimentare nu are putere retroactivă.

În consecință, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție, la examinarea admisibilității recursului, va aplica prevederile Codului administrativ în redacția în vigoare la data declarării recursului.

În conformitate cu art. 246 alin. (l) din Codul administrativ (în redacția în vigoare la data declarării recursului), Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art. 246 din Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase. 8

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție retine că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ (în redacția în vigoare la data declarării recursului). În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ.

Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct.230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). 9 Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p.141,§39).

La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6§1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, §31, Seria A, nr.212-A).

În circumstanțele menționate, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus de Întreprinderea Municipală ”Servicii Comunal-locative Rezina”, or redarea circumstanțelor de fapt și de drept în recurs nu poate constitui temei de admisibilitate.

Din aceste motive, în conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Declară inadmisibil recursul depus de Întreprinderea Municipală ”Servicii Comunal-locative Rezina”. Încheierea este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Ion Malanciuc Diana Stănilă 10