3ra-224/23 — Anularea actului administrativ

3ra-224/23 — Anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2024)

Dosar nr. 3ra-224/23 (2-22079567-01-3ra-02032023)

Instanța de fond: Curtea de Apel Chișinău, judecători – Gh. Mîra, Gr. Dașchevici, A. Bostan

Î N C H E I E R E

03 iulie 2024 mun. Chișinău

Curtea Supremă de Justiție

Completul de judecată, în componența:

Președinte, judecător Ion Malanciuc

Judecători Diana Stănilă

Oxana Parfeni

examinând admisibilitatea recursului declarat de SRL „Calmet-Nalcas”, prin

intermediul avocatului Chisilița Corneliu,

în cauza civilă la acțiunea în contencios administrativ înaintată de SRL

„Calmet-Nalcas” prin intermediul avocatului Corneliu Chisilița împotriva

Ministerului Sănătății al Republicii Moldova, Compania Națională de Asigurări în

Medicină privind contestarea actului normativ,

împotriva hotărârii din 27 octombrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care

acțiunea a fost respinsă ca neîntemeiată,

c o n s t a t ă:

La 06 iunie 2022, SRL „Calmet-Nalcas” a depus o cerere de chemare în

judecată împotriva Ministerului Sănătății al Republicii Moldova, Compania

Națională de Asigurări în Medicină privind anularea în parte a Ordinului nr.

1227/350-A din 29 decembrie 2021 emis de Ministerul Sănătății al Republicii

Moldova în comun cu Compania Națională de Asigurări în Medicină, în Anexa cu

privire la aprobarea Criteriilor de contractare a prestatorilor de servicii medicale în

sistemul asigurării obligatorii de asistență medicală pentru anul 2022 cu excluderea

sintagmei din pct. 18 a capitolului IV „care în raporturile contractuale cu CNAM, nu

contractează de la alți prestatori acest tip de asistență medicală”. Concomitent cu

acțiunea depusă reclamantul a solicitat și suspendarea sintagmei din pct. 18 din

Anexa Ordinului nr. 1227/350-A din 29 decembrie 2021 a capitolului IV „care în

raporturile contractuale cu CNAM, nu contractează de la alți prestatori acest tip de

asistență medicală”.

În motivarea acțiunii depuse, reclamantul a menționat că asistența medicală

urgentă prespitalicească pe întreg teritoriul Republicii Moldova, este asigurată de

Instituția Medico-Sanitară Publică „Centrul Național de Asistență Medicală Urgentă

Prespitalicească”.

Prin Ordinul nr. 596/404A din 21 iulie 2016 emis de Ministerul Sănătății al

Republicii Moldova în comun cu Compania Națională de Asigurări în Medicină, au

1

fost aprobate normele metodologice de aplicare a programului unic al asigurării

obligatorii de asistență medicală, prin care s-a obligat Instituția Medico-Sanitară

Publică (IMSP) Centrul Național de Asistență Medicală Urgentă Prespitalicească să

asigure acordarea asistenței medicale de urgență populației pe întreg teritoriul

deservit în regim non-stop.

Prin Ordinul Ministerului Sănătății nr. 430 din 03 aprilie 2019 cu privire la

Serviciul de Asistență Medicală Urgentă Prespitalicească din Republica Moldova,

s-a stabilit că asigurarea populației cu echipe de Asistență Medicală Urgentă (AMU),

se va calcula cu aplicarea normativului 1,0 echipă de AMU la 8 000 populație, cu

acoperire geografică în raza de 15 km și 2 ambulanțe la fiecare echipa AMU.

Prin urmare, conform normativelor în vigoare, la numărul de populație

înregistrat în RM la 01 ianuarie 2021 este necesar să-și desfășoare activitatea 443

echipe de asistență medicală urgentă prespitalicească - 3 545 124 populație : 8000

populație = 443,1 echipe AMU, adică sunt necesare 886 unități de transport sanitar

pentru deservirea non-stop a populației RM cu asistență medicală urgentă (extras din

textul scrisorii nr. 01-15/55 din 18.01.2022, emisă de IMSP Centrul Național de

Asistență Medicală Urgentă Prespitalicească).

S-a indicat că IMSP Centrul Național de Asistență Medicală Urgentă

Prespitalicească dispune de circa 250 echipe, însă statele de personal a aprobat

unități de personal pentru asigurarea activității a 281 echipe AMU. Cauza diferenței

dintre echipele existente și echipele aprobate, este faptul că instituția vizată nu

dispune de un personal calificat suficient.

Astfel, pentru compensarea lipsei personalului, a echipajelor necesare, a

unităților de transport, IMSP Centrul Național de Asistență Medicală Urgentă, fiind

nu doar obligată prin Ordinul comun al Ministerului Sănătății al Republicii Moldova

și Companiei Naționale de Asigurări în Medicină nr. 596/404A din 21 iulie 2016, să

asigure acordarea asistenței medicale de urgență populației pe întreg teritoriul RM

în regim non-stop, dar și de obligațiile morale în coraport cu scopul urmărit de

instituție - oferirea unor servicii medicale prompte și sigure fiecărei persoane de pe

teritoriul Republicii Moldova, ultima a contractat acte juridice de prestări servicii cu

SRL „Calmet-Nalcas”.

Respectiv, la 16 decembrie 2021, între Instituția Medico-Sanitară Publică

„Centrul Național de Asistență Medicală Urgentă Prespitalicească” și SRL „Calmet-

Nalcas” a fost încheiat Contractul nr. 88 privind achiziționarea serviciilor de

acordare a asistenței medicale urgente prespitalicească (în continuare Contract).

Conform pct. 3.1.1. din contract, prestatorul (SRL „Calmet-Nalcas”) se obligă

să acorde servicii de asistență medicală calificată la etapa prespitalicească în

conformitate cu Programul unic și prezentul contract, conform normelor

metodologice de aplicare a acestuia și cerințelor Protocoalelor Clinice Naționale, pe

teritoriul mun. Chișinău în or. Codru și vile; sect. Centru: casele din perimetrul

străzilor Cantemir 2-14, Albișoara 1-24, Ismail 98-108; sect. Botanica casele din

perimetru străzilor P. Ungureanu, Hr. Botev, Dacia, Cuza Vodă, Grenoble.

Potrivit reclamantului, treisprezece zile mai târziu, Ministerul Sănătății al

Republicii Moldova și Compania Națională de Asigurări în Medicină, au emis

Ordinul nr. 1227/350-A privind aprobarea Criteriilor de contractare a prestatorilor

de servicii medicale în sistemul asigurării obligatorii de asistență medicală pentru

anul 2022. Astfel, odată cu intrarea în vigoare a Ordinului nr. 1227/350-A din 29

2

decembrie 2021 (la 01 ianuarie 2022), Contractul numit la pct. 1.2 în prezenta cerere,

și-a încetat efectele juridice, drept consecință a pct. 18 al capitolul IV din Criteriile

de contractare a prestatorilor de servicii medicale în sistemul asigurării obligatorii

de asistență medicală pentru anul 2022, care prevede că: „Asistența medicală urgentă

prespitalicească este acordată în cadrul sistemului asigurării obligatorii de asistență

medicală de către prestatorii de servicii medicale, autorizați conform cadrului

normativ, care în raporturile contractuale cu CNAM, nu contractează de la alți

prestatori acest tip de asistență medicală.”.

Prin urmare, Instituția Medico-Sanitară Publică „Centrul Național de Asistență

Medicală Urgentă Prespitalicească” este lipsită de posibilitatea de a contracta cu alți

prestatori de asistență medicală întru asigurarea deservirii cetățenilor (pacienților)

cu serviciile medicale urgente într-un timp scurt, ori punctul citat anterior impune la

oferirea asistenței medicale urgente prespitalicească chiar dacă nu are suficiente

resurse, fapt care poate genera consecințe doar pentru populația Republicii Moldova.

În așa mod, IMSP „Centrul Național de Asistență Medicală Urgentă

Prespitalicească” nu va avea posibilitatea de a deservi și asigura cu echipe de

asistență medicală urgentă prespitalicească circa 97,0 mii populație din mun.

Chișinău, inclusiv sectorul Botanica - aproximativ 80,0 mii populație și orășelul

Codrul - 17,0 mii populație. Asta ar însemna că 3% din populația Republicii

Moldova nu este asigurată cu asistență medicală urgentă, sau ar însemna că 3% din

populația Republicii Moldova va trebui să aștepte ambulanța un timp care poate

egala cu viața lor.

Mai mult, sarcina IMSP „Centrul Național de Asistență Medicală Urgentă

Prespitalicească” s-a îngreunat odată cu valul refugiaților din Ucraina, care potrivit

Constituției Republicii Moldova, la fel trebuie să fie asigurați suficient cu asistență

medicală.

Astfel, pe lângă faptul că punctul 18 se răsfrânge direct asupra oricărui cetățean

al RM și asupra Instituției Medico-Sanitară Publică „Centrul Național de Asistență

Medicală Urgentă Prespitalicească”, punctul în cauză aduce prejudicii și SRL

„Calmet-Nalcas” prin faptul că este încălcat dreptul de a activa conform obiectului

principal de activitate pentru care a fost constituită SRL „Calmet - Nalcas”, dreptul

la proprietate în sensul expresiei „speranță legitimă”, or în urma Ordinului nr. 1227/3

50-A din 29 decembrie 2021, Contractul a încetat de jure, fapt ce lipsește SRL

„Calmet - Nalcas” de suma prevăzută în Contract.

Consideră că pct. 18 din Criteriile de contractare a prestatorilor de servicii

medicale în sistemul asigurării obligatorii de asistență medicală pentru anul 2022,

aprobate prin Ordinul nr. 1227/3 50-A din 29 decembrie 2021, urmează a fi anulat

în parte, și anume să se excludă textul, „care în raporturile contractuale cu CNAM,

nu contractează de la alți prestatori acest tip de asistentă medicală.”.

Potrivit reclamantului, și IMSP „Centrul Național de Asistență Medicală

Urgentă Prespitalicească” este afectat de Ordinul nr. 1227/350-A, or din cauza

acestuia instituția nu poate contracta cu alți agenți economici pentru a asigura

serviciile medicale corespunzătoare, iar pe cale de consecință, nu poate îndeplini

obligațiile stabilite chiar de Ministerul Sănătății al Republicii Moldova și Compania

Națională de Asigurări în Medicină în Ordinul nr. 596/404A din 21 iulie 2016.

Respectiv, SRL „Calmet-Nalcas” practic nu are posibilitatea de a activa, fiind

aplicate consecințele și efectele unui șomaj tehnic, cu cheltuieli considerabile, or

3

odată cu lipsa comenzilor de la IMSP „Centrul Național de Asistență Medicală

Urgentă Prespitalicească”, există riscul ca un număr de 60 de salariați să rămână fără

loc de muncă, fapt care poate genera survenirea unor cheltuieli a SRL „Calmet-

Nalcas”, precum: achitarea indemnizațiilor de eliberare din serviciu și a

compensațiilor.

Prin urmare, odată cu emiterea actului administrativ normativ, este periclitată

activitatea economică a SRL „Calmet-Nalcas”, nu doar că contractul nu produce

efecte juridice și nu aduce un venit companiei. Suplimentar la cele invocate, s-a atras

atenția asupra faptului că, un drept vătămat este cel al angajaților SRL „Calmet-

Nalcas”, dreptul la muncă și protecția muncii, în sensul art. 43 din Consituția

Republicii Moldova, or odată cu sintagma din pct. 18 din Anexa Ordinului

Ministerului Sănătății și a CNAM, nr. 1227/350-A din 29 decembrie 2021, 60 de

salariați ai SRL „Calmet-Nalcas” (medici, asistenți medicali, dispeceri, șoferi,

felceri) nu pot activa, întrucât IMSP „Centrul Național de Asistență Medicală

Urgentă Prespitalicească” nu poate să-și execute obligațiile contractuale de

redirecționare către SRL „Calmet-Nalcas” a solicitărilor parvenite prin serviciul

112, primite de la persoanele asigurate din teritoriul mun. Chișinău și adresele

indicate în pct. 3.1.1 din Contractul nr. 88 din 16 decembrie 2021 privind

achiziționarea serviciilor de acordare a asistenței medicale urgente prespitalicești.

Reieșind din cele expuse, reclamantul a solicitat anularea în parte a Ordinului

nr. 1227/350-A din 29 decembrie 2021, emis de Ministerul Sănătății al Republicii

Moldova în comun cu Compania Națională de Asigurări în Medicină, în Anexa cu

privire la aprobarea Criteriilor de contractare a prestatorilor de servicii medicale în

sistemul asigurării obligatorii de asistență medicală pentru anul 2022 cu excluderea

sintagmei din pct. 18 a capitolului IV „care în raporturile contractuale cu CNAM, nu

contractează de la alți prestatori acest tip de asistență medicală”.

Prin hotărârea din 27 octombrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, acțiunea a fost

respinsă ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Chișinău a reținut că potrivit pct. 6.4 din

contractul nr. 88, încheiat între Instituția Medico-Sanitară Publică „Centrul Național

de Asistență Medicală Urgentă Prespitalicească” și SRL „Calmet-Nalcas”, în caz de

modificare pe parcursului anului de gestiune a legislației ce reglementează sistemul

ocrotirii sănătății, modul de acordare a asistenței medicale sau condițiile de

contractare a prestatorilor în sistemul de asigurare obligatorie de asistență medicală,

părțile contractante se obligă în termen de 30 de zile calendaristice din data survenirii

modificărilor să modifice prezentul contract prin acorduri adiționale, refuzul

prestatorului de a semna acorduri adiționale în termenul stabilit va servi drept temei

pentru rezilierea automată a contractului.

Totodată, s-a constatat că prin acordul adițional nr.1 la contractul nr. 88 a fost

reziliat contractul, în temeiul pct. 18 din Ordinul nr.1227/350-A.

Astfel, prin prisma celor supra menționate, instanța a reținut prevederile pct. 18

din Ordinul nr.1227/350-A, care nu interzic reclamantei semnarea contractului de

prestări servicii cu Compania Națională de Asigurări în Medicină, astfel că nu a

constatat încălcări a drepturilor companiei reclamante.

Concomitent, instanța a reținut că actul contestat este emis de autorități

competente, motivat și cu indicarea temeiului legal de emitere.

4

Mai mult, Curtea de Apel Chișinău a respins ca neîntemeiate argumentele

reclamantului cu privire la faptul că punctul contestat aduce prejudicii SRL „Calmet-

Nalcas” prin faptul că, este încălcat dreptul de a activa conform obiectului principal

de activitate pentru care a fost constituită SRL „Calmet-Nalcas”, or din materialele

cauzei nu au fost constatate careva acțiuni sau tentative din partea reclamantului de

a încheia un contract de acordare a asistenței medicale urgente prespitalicești în

cadrul asigurării obligatorii de asistență medicală cu Compania Națională de

Asigurări în Medicină.

La 01 noiembrie 2022, SRL „Calmet-Nalcas”, prin intermediul avocatului

Chisilița Corneliu, a expediat prin poșta electronică recursul nemotivat împotriva

hotărârii din 27 octombrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, iar la 06 martie 2023, a

fost înaintat recursul motivat, solicitând admiterea cererii de recurs, casarea

hotărârii, cu pronunțarea unei noi decizii de admitere integrală a acțiunii.

Suplimentar, la 21 aprilie 2023, administratorul SRL „Calmet-Nalcas”, Casapciuc

Alexei, a mai depus o cerere de recurs motivată. În cererile de recurs menționate s-

au adus argumente similare celor din cererea de chemare în judecată.

La 07 martie 2023, Curtea Supremă de Justiție a expediat copia cererii de recurs

intimatei Ministerului Sănătății al Republicii Moldova și Companiei Naționale de

Asigurări în Medicină.

La 06 aprilie 2023, Compania Națională de Asigurări în Medicină, prin

intermediul directorului general Dodon Ion, a depus referință asupra recursului,

solicitând respingerea lui.

La 15 mai 2023, Ministerul Sănătății al Republicii Moldova, prin intermediul

reprezentantului său, Melnic Victoria, a depus referință asupra cererii de recurs,

solicitând respingerea acesteia.

Prin Legea nr. 246 din 31 iulie 2023 (în vigoare din 01 septembrie 2023), a

fost modificat cadrul normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție, inclusiv

Cartea a treia ”Procedura contenciosului administrativ” din Codul administrativ, în

special prevederile cu privire la temeiurile recursului.

Totuși, art. XI alin. (3) din Legea menționată, prevede că recursurile depuse la

Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi vor fi

examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului.

Aceleași considerente se deduc și din interpretarea art. 195 din Codul

administrativ în coroborare cu prevederile art. 3 alin. (3) din Codul de procedură

civilă către stipulează că, procedura acțiunii în contenciosul administrativ se

desfășoară conform prevederilor prezentului cod. Suplimentar se aplică

corespunzător prevederile Codului de procedura civilă, cu excepția art.169–171.

Legea procedurală civilă care impune obligații noi anulează sau reduce drepturile

procedurale ale participanților la proces, limitează exercitarea unor drepturi ori

stabilește sancțiuni procedurale noi sau suplimentare nu are putere retroactivă.

În consecință, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție, la

examinarea temeiurilor admisibilității recursului, va aplica prevederile Codului

administrativ în redacția în vigoare la data declarării recursului.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

5

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se

depune la instanța de apel.

Instanța de recurs constată că hotărârea Curții de Apel Chișinău a fost

pronunțată la 27 octombrie 2022, dispozitivul fiind notificat participanților la proces

prin poșta electronică la 16 noiembrie 2022 (f.d. 91), iar decizia motivată le-a fost

comunicată la 20 februarie 2023 (f.d. 95).

Astfel, depunerea recursului nemotivat la 01 noiembrie 2022 (f.d. 92), precum

și a motivării recursului la 06 martie 2023 (f.d. 96-103), este în termen.

Examinând admisibilitatea recursului înaintat de SRL „Calmet-Nalcas”, prin

intermediul avocatului Chisilița Corneliu, completul de judecată îl consideră drept

inadmisibil.

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă

de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

din art. 246 din același cod, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate, ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul de judecată reține că sintagma „în special” denotă caracterul

neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept

exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare

suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes

rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că, Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne decizia instanței de apel contestată într-

o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de

recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale

reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea

recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ.

În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se

referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării

testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul de judecată accentuează că admisibilitatea recursului

trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești

supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la

examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri

6

de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes,

de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul de judecată ajunge la concluzia de a

declara inadmisibil recursul înaintat de SRL „Calmet-Nalcas”, prin intermediul

avocatului Chisilița Corneliu.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul de

judecată

d i s p u n e:

Recursul înaintat de SRL „Calmet-Nalcas”, prin intermediul avocatului

Chisilița Corneliu se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președinte, judecător Ion Malanciuc

Judecători Diana Stănilă

Oxana Parfeni

7