3ra-244/23 — Anularea actului administrativ

Dosar nr. 3ra-244/23 (2-22110196-01-3ra-10032023) Instanța de fond: Curtea de Apel Chișinău, judecători – Gh. Mîra, G. Dașchevici, A. Bostan Î N C H E I E R E 03 aprilie 2024 mun.

Chișinău Curtea Supremă de Justiție Completul de judecată, în componența: Președinte, judecător Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Ion Malanciuc examinând admisibilitatea recursurilor declarate de Donțu Anatolie și avocatul acestuia, Gladun Viorica, în cauza la acțiunea în contencios administrativ înaintată de Donțu Anatolie împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la anularea Actului de constatare nr. 282/09 din 30 iunie 2022, prin care s-a constatat încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese, împotriva hotărârii din 15 decembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care a fost respinsă ca neîntemeiată acțiunea, c o n s t a t ă: La 29 iulie 2022, Donțu Anatolie a înaintat o cerere de chemare în judecată împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la anularea Actului de constatare nr. 282/09 din 30 iunie 2022, prin care s-a constatat încălcarea regimului juridic al conflictelor de interese.

În motivarea acțiunii reclamantul a invocat că, prin actul de constatare nr. 282/09 din 30 iunie 2022, Autoritatea Națională de Integritate a constatat, precum că Donțu Anatolie, exercitând mandatul de primar al or.

Căușeni, având interes personal rezultat din relațiile sale cu persoane apropiate, a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, manifestat prin nedeclararea (neinformarea) în termenul legal a conflictelor de interese reale în conformitate cu art. 12 alin. (4) lit. a), b), art. 12 alin. (5), (7) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale, nesoluționarea conflictelor de interese reale în conformitate cu art. 14 alin. (2)-(4) din Legea 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale, încheierea contractelor cu o societate comercială condusă de persoane apropiate, fapt prin care a admis consumarea conflictelor de interese, în conformitate cu art. 12 alin. (1) al Legii nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale.

La fel, în pct. 3 din Actul de constatare nr. 282/09 din 30 iunie 2022, Autoritatea Națională de Integritate a decis că se decade Donțu Anatolie din dreptul de a exercita o funcție publică sau o funcție de demnitate publică, inclusiv funcția (mandatul) de 1 primar pe o perioadă de 3 ani din data rămânerii definitive a actului de constatare ori din data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești prin care se confirmă existența conflictului de interese. Potrivit reclamantului, actul de constatare nr. 282/09 din 30 iunie 2022 emis de Autoritatea Națională de Integritate, nu conține motivarea scopului, caracterului potrivit, necesar și rezonabil al deciziei privind sancționarea primarului or.

Căușeni, Donțu Anatolie, or, hotărârea privind decăderea ultimului din dreptul de a exercita o funcție publică sau o funcție de demnitate publică, inclusiv mandatul de primar, urma să fie motivată din punct de vedere al proporționalității. În speță, Autoritatea Națională de Integritate, fără o motivare a necesității aplicării a unei asemenea sancțiuni, a decis în atare mod. Făcând trimitere la prevederile art. 118 din Codul administrativ, reclamantul a invocat că lipsa unei motivări adecvate echivalează cu lipsa motivării, asta deoarece motivarea este operațiunea administrativă prin care raționamentele avute în vedere de autoritate trebuie să fie înțelese de public și de subiecții cărora actul administrativ se adresează.

Astfel, argumente și motive despre cum poate fi înțeleasă această prezumție a autorității, nu se regăsesc în actul de constatare nr. 282/09 din 30 septembrie 2022, și prin aceasta ea contravine art. 118 alin. (1), alin. (2) și alin. (3) din Codul administrativ.

Reclamantul a menționat că a explicat inspectorului Autorității Naționale de Integritate în procedura administrativă pornită în privința sa, că actele juridice, contractul de antrepriză nr. 178 din 26 noiembrie 2019, valoarea lucrărilor de construcție montaj -197 923,77 lei, contractul de antrepriză nr. 39 din 02 martie 2020, valoarea lucrărilor de construcție montaj - 43 450,96 lei, contractul de achiziții publice nr. 74 din 15 aprilie 2020, valoarea bunurilor achiziționate - 106 800 lei și contractul de achiziții publice nr. 89 din 05 iunie 2020, valoarea bunurilor achiziționate - 25 000 lei, au fost încheiate și exercitate în conformitate cu Legea privind achizițiile publice nr. 131 din 03 iulie 2015, ca servicii de valoare mică.

Procurarea bunurilor, serviciilor și lucrărilor, s-a efectuat în conformitate cu alocațiile bugetare prevăzute pentru anul respectiv. Astfel, în procedura cererii ofertelor de prețuri, SRL „Simdomita” a oferit cel mai bun preț, totodată pentru unele lucrări, agentul economic numit este unicul din r-nul Căușeni care are în parcul auto utilaj pentru construcții de drumuri (autogreider de dimensiuni mici) pentru care SA „Drumuri Căușeni” a solicitat 640,73 lei/oră în comparație cu SRL „Simdomita” care a oferit 500 lei/oră pentru autogreider de dimensiuni mari, unitate auto pe care SA „Drumuri Căușeni” nici nu îl are în posesie. Corespunzător s-a ajuns la concluzia care este cea mai oportună și avantajoasă variantă tehnică, în raport cu prețul propus.

Aceste tranzacții economice nu au prejudiciat autoritatea publică locală, ci mai mult, s-au economisit mijloace financiare, ceea ce reprezintă o gestionare eficientă a finanțelor publice locale planificate în buget și lipsa de consecințe prejudiciabile la nivel local. Ca urmare a încheierii contractelor de antrepriză și de achiziții publice, plângeri din partea altor agenți economici, nu au parvenit. Reclamantul a indicat că, Autoritatea Națională de Integritate în actul de constatare nr. 282/09 din 30 iunie 2022, nu a reținut explicațiile primarului, nu s-a 2 expus asupra lor sau a motivelor de respingere, atentând în atare mod la securitatea raportului juridic și principiul tratamentului egal.

Astfel, conform art. 30 din Codul administrativ, care reglementează securitatea raporturilor juridice, autoritățile publice nu pot întreprinde măsuri care să afecteze situațiile juridice definitive sau drepturile dobândite, decât în situația în care, în condițiile stabilite de lege, acest lucru este absolut necesar pentru interesul public. Conform prevederilor Legii 132/2016, inserate în art. 39 alin. (2) și (5), inspectorul de integritate decide dacă dispune măsurile menționate la alin. (1) lit. b) (emiterea actului de constatare în speță) în funcție de gradul de vinovăție al subiectului declarării, de natura abaterii, de numărul și durata acestora, de comiterea unor abateri similare anterior, de prejudiciul adus interesului public și de funcția publică deținută.

La aprecierea faptului dacă sunt aduse daune interesului public, se va ține cont în principal de numărul de persoane afectate, de mărimea prejudiciului material cauzat, de consecințele abaterii la nivel local, național sau internațional, de afectarea reputației autorității/instituției publice sau a bunei funcționări a acesteia, precum și de alte circumstanțe care ar afecta interesul public. După cum reiese din actul de constatare nr. 282/09 din 30 iunie 2022, potrivit opiniei reclamantului, Autoritatea Națională de Integritate nu a motivat gravitatea abaterii sub aspectul elementelor menționate mai sus, precum și legătura cauzală între acestea, pentru a ajunge la concluzia fermă privind aplicarea sancțiunii disciplinare - decăderea primarului or.

Căușeni, Donțu Anatolie, din dreptul de a exercita o funcție publică sau o funcție de demnitate publică, inclusiv funcția (mandatul) de primar. Reclamantul a invocat prevederile art. 39 alin. (1) lit. a) și b) din Legea 132/2016, în redacția din 2021, care prevede că, în cazul în care se constată nedeclararea sau nesoluționarea unui conflict de interese ori încălcarea regimului juridic al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor, inspectorul de integritate: a) încheie un proces-verbal cu privire la contravenție ți aplică sancțiunea contravențională. Termenul de prescripție a răspunderii contravenționale nu se aplică; b) după caz, emite un act de constatare în care solicită încetarea mandatului, a raporturilor de muncă sau de serviciu ale subiectului declarării și aplică pentru acesta interdicția de a ocupa o funcție publică sau de demnitate publică.

În acest sens, sintagma „după caz” de la lit. b) alin. (1) al art. 39 din Legea 132/2016, hotărâtă de Autoritatea Națională de Integritate, este una extremă, or, adoptarea actului de constatare în care a dispus decăderea din dreptul de a exercita mandatul de primar al or. Căușeni, nu este motivată prin prisma gravității faptei săvârșite și de existența vreunui prejudiciu adus autorității locale, pentru aplicarea celei mai grave sancțiuni disciplinare, atâta timp cât legea prevede posibilitatea aplicării sancțiunii mai blânde, contravențională.

În corespundere cu art. 23 alin. (6) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și intereselor personale, „subiectul declarării eliberat sau destituit din funcție potrivit prevederilor alin. (3)-(5) este decăzut din dreptul de a mai exercita o funcție publică sau o funcție de demnitate publică, cu excepția funcțiilor eligibile, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării sau destituirii din funcția publică ori de demnitate publică respectivă sau din data încetării de drept a mandatului său...”. Reclamantul consideră că, având în vedere că funcția de primar este o funcție eligibilă, sancțiunea din pct. 3 din Actul de constatare ANI nr. 282/09 din 30 iunie 3 2022 (privarea de a ocupa funcții pe o perioadă de 3 ani), este ilegală.

În atare situație, inspectorul de integritate intervine în voința cetățenilor, care conform Constituției RM, constituie baza puterii de stat (art. 2 din Constituția Republicii Moldova). Acest fundament constituțional este concretizat în Capitolul 14 (art. 185, etc.) din Codul electoral al RM nr. 1381/1997, conform cărora, „revocarea primarului se face prin referendum local”. Astfel instanța are și sarcina de examina cazul și prin prisma constituționalității prevederilor de încetare a mandatului primarului, doar prin referendum local ori prin sentință judecătorească pentru infracțiuni incompatibile cu exercitarea mandatului. Față de cele expuse, potrivit reclamantului, utilizarea dreptului discreționar s-a realizat de către Autoritatea Națională de Integritate în mod arbitrar.

În concluzie, reclamantul a invocat că actul de constatare nr. 282/09 din 30 iunie 2022, este nemotivat, disproporționat și ilegal, nu are răspuns flexibil la toate problemele, cu exercitarea abuzivă a dreptului discreționar, finalizându-se cu o soluție neechilibrată, fără respectarea scopului pentru care a fost învestită Autoritatea Națională de Integritate, pasibilă anulării din motivele de fapt și de drept enunțate în cererea de chemare în judecată. Reieșind din cele expuse, reclamantul a solicitat anularea Actului de constatare nr. 282/09 din 30 iunie 2022. Prin hotărârea din 15 decembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, a fost respinsă ca neîntemeiată acțiunea.

Pentru a hotărî astfel, instanța a conchis că, Autoritatea Națională de Integritate a ajuns la o concluzie corectă în privința faptului că, reclamantul Donțu Anatolie, exercitând funcția de primar al orașului Căușeni, a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, care s-a manifestat prin următoarele: - nedeclararea (neinformarea) în termenul legal a conflictelor de interese reale în conformitate cu art. 12, alin. (4), lit. a) - b), art. 12, alin. (5), alin. (7) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale; - nesoluționarea conflictelor de interese reale în conformitate cu art. 14 alin. (2)-(4) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale; - încheierea contractelor cu o societate comercială condusă de persoane apropiate, fapt prin care a admis consumarea conflictelor de interese, în conformitate cu art. 12 alin. (10) al Legii 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale.

Instanța a apreciat critic argumentele reclamantului, că semnând contractele de arendă dânsul nu a comis careva încălcări, întrucât încheierea contractului nr. 39 din 02 martie 2020 a fost cauzată de faptul că SRL „Simdomita” era unicul agent economic care dispunea de utilajul necesar în vederea efectuării lucrărilor de reparație, iar contractul nr. 33 din 26 februarie 2020 a fost întocmit în baza deciziei Consiliului orășenesc. Or, art. 12 din Legea nr. 133/2016 stabilește expres că, competența de soluționare a situației de conflict de interese real, în care se afla primarul, îi revine Autorității Naționale de Integritate, primarul fiind în drept numai să-și declare abținere de la emiterea actelor juridice, în timp ce în speță, reclamantul Donțu Anatolie, prin nedeclararea abținerii, s-a auto pronunțat indirect asupra situației de conflict de interese, concluzionând că o astfel de situație nu exista.

Mai mult, încheierea contractului cu persoana cu care reclamantul se află în relații apropiate, reprezintă situația de conflict de interese, or reclamantul a eșuat să 4 demonstreze că la încheierea acestuia nu a urmărit interese personale fie materiale, fie nemateriale. Completul judiciar a apreciat ca neîntemeiat argumentul reclamantului, potrivit căruia sancțiunile aplicate prin actul de constatare contestat sunt extreme, nemotivate, disproporționate gravității faptei și chiar dacă autoritatea publică a stabilit că reclamantul a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, urma a fi aplicată o sancțiune mai blândă.

În acest context, instanța a considerat necesar de a reține ca fiind relevant argumentul pârâtului, în care ultimul a făcut trimitere la opinia Curții Constituționale, expusă la pct. 17 din Decizia nr. 143 din 16 decembrie 2019, potrivit căreia, pentru a asigura interesul public cu imparțialitate și obiectivitate, agenții publici, împreună cu conducătorul entității publice și, după caz, cu Autoritatea Națională de Integritate, sunt obligați să identifice și să trateze conflictele de interese care apar în activitatea lor profesională în termenele și modul stabilit. În acest sens, articolul 12 al Legii privind declararea averii și a intereselor personale prevede categoriile conflictelor de interese și modul de declarare a acestora.

Deci, reclamantul nu poate să-și justifice faptele sale decât prin prisma prevederilor Legii privind declararea averii și a intereselor personale, iar dacă atare fapte sunt contrare legii, atunci se constată încălcarea regimului juridic al conflictului de interese, fapt pe care, inspectorul de integritate corect l-a stabilit în privința reclamantului. Prin aceeași decizie nr. 143 din 16 decembrie 2019, Curtea Constituțională a stabilit la pct. 23, că pentru conflictul de interese consumat (acțiunea subiectului) interdicția intervine ca sancțiune de a mai exercita o funcție publică pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării.

Astfel, după constatarea faptului că reclamantul nu a declarat în termenul legal conflictele de interese în care se afla, nu a soluționat conflictele de interese reale conform prevederilor legale și, totodată, a încheiat contractele cu SRL „Simdomita” al cărui administrator în perioada încheierii contractelor era unchiul său, în temeiul art. 23 alin. (6) din Legea nr. 133/2016 privind declararea averii și a intereselor personale, inspectorul de integritate just a dispus decăderea reclamantului din dreptul de a exercita o funcție publică sau de demnitate publică, cu excepția altor funcții electorale, pe o perioadă de 3 ani. Prin urmare, în circumstanțele în care legiuitorul prevede o astfel de sancțiune pentru încălcările comise de reclamant, instanța a apreciat ca fiind nefondate argumentele lui Donțu Anatolie precum că sancțiunea aplicată este neproporțională încălcării comise.

La 23 decembrie 2022, Donțu Anatolie, prin intermediul avocatului Gladun Viorica, a depus recursul nemotivat împotriva hotărârii din 15 decembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău. La 07 martie 2023, a depus recursul motivat, solicitând admiterea cererii de recurs, casarea hotărârii contestate, cu pronunțarea unei noi decizii de admitere integrală a acțiunii. La 13 martie 2023, recurentul a înregistrat un recurs motivat, solicitând casarea hotărârii din 15 decembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, cu pronunțarea unei noi decizii de admitere integrală a acțiunii. Iar la 09 octombrie 2023, Donțu Anatolie a depus o cerere prin care a prezentat argumente suplimentare în susținerea recursului, formulând aceleași cerințe.

5 În motivarea recursului au fost invocate argumente și motive similare celor din cererea de chemare în judecată. Suplimentar s-a indicat că prima instanță, la adoptarea soluției, nu a raportat starea de fapt la starea de drept aplicabilă speței, a încălcat flagrant regulile de apreciere a probelor, acționând după judecată proprie, neglijând unele probe decisive prezentate și susținute de partea reclamantă, precum și a ignorant exigențele legii materiale, fapt ce a condus la adoptarea unei soluții contradictorii și ilegale. La 13 martie 2023, Curtea Supremă de Justiție a expediat copia cererii de recurs intimate, însă Autoritatea Națională de Integritate nu și-a exercitat dreptul său de a se expune asupra recursului printr-o referință.

Prin Legea nr. 246 din 31 iulie 2023 (în vigoare din 01 septembrie 2023), a fost modificat cadrul normativ conex reformei Curții Supreme de Justiție, inclusiv Cartea a treia ”Procedura contenciosului administrativ” din Codul administrativ, în special prevederile cu privire la temeiurile recursului. Totuși, art. XI alin. (3) din Legea menționată, prevede că recursurile depuse la Curtea Supremă de Justiție până la data intrării în vigoare a prezentei legi vor fi examinate în baza temeiurilor în vigoare la data depunerii recursului. Aceleași considerente se deduc și din interpretarea art. 195 din Codul administrativ în coroborare cu prevederile art. 3 alin. (3) din Codul de procedură civilă către stipulează că, procedura acțiunii în contenciosul administrativ se desfășoară conform prevederilor prezentului cod.

În consecință, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție, la examinarea recursului, va aplica prevederile cu privire la temeiurile declarării recursului din Codul administrativ în redacția în vigoare la data declarării acestuia. În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs. În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel.

Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel. Instanța de recurs constată că hotărârea Curții de Apel Chișinău a fost pronunțată la 15 decembrie 2022, dispozitivul fiind notificat avocatului recurentului prin poșta electronică la 19 decembrie 2022 (f.d. 88, vol. I), iar recurentului prin intermediul factorului poștal la 28 decembrie 2022 (f.d. 92, vol. I). Decizia motivată i-a fost comunicată avocatului recurentului la 08 februarie 2023 (f.d. 89, vol. I), iar recurentului – la 14 februarie 2023 (f.d. 93, vol. I). Astfel, depunerea recursului nemotivat la 23 decembrie 2022 (f.d. 90, vol. I), precum și a motivării recursului la 07 martie 2023 (f.d.

94-99, vol. I) și la 13 martie 2023 (f.d. 106-117, vol. I), este în termen. Examinând admisibilitatea recursurilor înaintate de Donțu Anatolie și avocatul acestuia, Gladun Viorica, completul de judecată le consideră drept inadmisibile. În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente. În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este 6 inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art. 246 din același cod, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate, ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul de judecată reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători. În această ordine de idei, instanța de recurs reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile să răstoarne decizia instanței de apel contestată într- o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate. De asemenea, completul de judecată accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de contencios administrativ.

Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental. În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces la instanțe nu este absolut.

Există limitări implicit admise [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem.

(Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A). 7 În circumstanțele menționate, completul de judecată ajunge la concluzia de a declara inadmisibile recursurile înaintate de Donțu Anatolie și avocatul acestuia, Gladun Viorica. În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul de judecată d i s p u n e: Recursurile înaintate de Donțu Anatolie și avocatul acestuia, Gladun Viorica, se declară inadmisibile.

Încheierea este irevocabilă. Președinte, judecător Stela Procopciuc Judecători Diana Stănilă Ion Malanciuc 8