3r-147/23 — cu privire la contestarea actelor administrative

3r-147/23 — cu privire la contestarea actelor administrative (Curtea Supremă de Justiție, 2023)

Dosarul nr. 3r-147/23

2-23046571-01-3r-31052023

Prima instanță: Curtea de Apel Chișinău (jud. Gh. Mîra, I. Dutca, D. Băbălău)

D E C I Z I E

06 decembrie 2023 mun. Chișinău

Curtea Supremă de Justiție

Completul de judecată, în componență:

Președinte, judecător Oxana Parfeni

Judecători Aliona Donos

Diana Stănilă

examinând recursul depus de Dumitru Raileanu,

în cauza de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în

judecată depusă de Dumitru Raileanu împotriva Consiliului Superior al

Magistraturii cu privire la contestarea actelor administrative,

împotriva încheierii din 27 aprilie 2023 a Curții de Apel Chișinău, prin

care a fost declarată inadmisibilă acțiunea, în temeiul art. 207 alin. (2) lit. e)

din Codul administrativ,

c o n s t a t ă :

La 29 martie 2023, prin intermediul poștei electronice, Dumitru

Raileanu a depus cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului Superior

al Magistraturii cu privire la contestarea actelor administrative (f. d. 3-9).

A solicitat: 1) admiterea acțiunii; 2) anularea în parte a Hotărârii

Consiliului Superior al Magistraturii nr. 505/24 din 13 noiembrie 2018, prin

care a fost aprobat Regulamentul cu privire la activitatea Colegiului

discliplinar, și anume a pct. 85 și 86.1; 3) anularea în parte a Hotărârii

Consiliului Superior al Magistraturii nr. 506/24 din 13 noiembrie 2018, prin

care a fost aprobat Regulamentul privind organizarea, competența și modul de

funcționare a Inspecției Judiciare, și anume pct. 10.18; 4) anularea deciziei nr.

8/2 din 24 februarie 2023 a Plenului Colegiului disciplinar, prin care a fost

restituită și lăsată fără examinare contestația împotriva hotărârii completului

de contestație nr. 1 al Colegiului disciplinar de pe lângă Consiliul Superior al

Magistraturii nr. 235/11 din 17 noiembrie 2022; 5) obligarea Consiliului

Superior al Magistraturii de a examina contestația împotriva hotărârii

completului de contestație nr. 1 al Colegiului disciplinar de pe lângă Consiliul

Superior al Magistraturii nr. 235/11 din 17 noiembrie 2022.

1

Prin încheierea din 27 aprilie 2023 a Curții de Apel Chișinău, a fost

declarată inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ depusă de Dumitru

Raileanu împotriva Consiliului Superior al Magistraturii cu privire la

contestarea actelor administrative (f. d. 79-86).

La 16 mai 2023, prin intermediul poștei electronice, Dumitru Raileanu

a depus recurs împotriva încheierii din 27 aprilie 2023 a Curții de Apel

Chișinău, prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea încheierii primei

instanțe, cu emiterea unei decizii de admitere integrală a cerințelor din acțiune

(f. d. 89-96 verso).

În motivarea recursului, a invocat că prima instanță nu a luat în

considerare faptul că dânsul a indicat expres în textul cererii de chemare în

judecată interesul său în soluționarea unei cauze disciplinare în privința unui

judecător concret și încălcarea dreptului la un recurs efectiv.

Astfel, a susținut că prin existența unor prevederi contrare legii din

Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 505/24 din 13 noiembrie

2018 și Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 506/24 din 13

noiembrie 2018, dânsului i se încalcă drepturi concrete, prin adoptarea unor

acte procedurale viciate.

La fel, a obiectat că Curtea de Apel Chișinău nu a intervenit în stabilirea

caracterului ilegal al unui act administrativ normativ, care încalcă dreptul la un

recurs efectiv, iar acest comportament al instanței de judecată creează

percepția că reclamantul nu este auzit, precum și aparența despre atitudinea

părtinitoare a instanței în defavoarea sa.

La 07 iunie 2023, prin intermediul poștei electronice, Consiliul Superior

al Magistraturii a depus referință la recursul înaintat de către Dumitru

Raileanu, prin care a solicitat respingerea acestuia și menținerea încheierii din

27 aprilie 2023 a Curții de Apel Chișinău (f. d. 104-104 verso).

Conform art. 242 din Codul administrativ, recursul împotriva încheierii

judecătorești se depune motivat la instanța de judecată care a emis încheierea

contestată în termen de 15 zile de la notificarea încheierii judecătorești, dacă legea

nu stabilește un termen mai mic. Instanța de judecată care a emis încheierea

contestată transmite neîntârziat recursul împotriva încheierii judecătorești

împreună cu dosarul judiciar instanței competente să soluționeze recursul.

Din actele dosarului rezultă că copia încheierii recurate a fost notificată la

adresa electronică a recurentului Dumitru Raileanu la 04 mai 2023, fapt ce se

confirmă prin extrasul din poșta electronică anexat la materialele cauzei (f. d. 87).

Astfel, se constată că recurentul s-a conformat prevederilor legale și a

declarat recursul la 16 mai 2023, în termenul legal.

În conformitate cu art. 243 alin. (2) din Codul administrativ, instanța

competentă soluționează recursul împotriva încheierilor judecătorești fără ședință

de judecată. Dacă consideră necesar, instanța competentă poate cita participanții

la proces.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție consideră inoportună

invitarea părților la proces pentru a se pronunța cu privire la problemele invocate

2

în recurs, întrucât argumentele expuse în cererea de recurs au fost formulate cu

suficientă precizie pentru a permite instanței examinarea acesteia.

Studiind materialele dosarului, Completul de judecată al Curții Supreme de

Justiție consideră că recursul depus de Dumitru Raileanu este neîntemeiat și

pasibil de a fi respins, din motivele ce succed.

În conformitate cu art. 243 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ,

examinând recursul împotriva încheierii judecătorești, instanța adoptă o decizie

prin care respinge recursul.

Potrivit art. 3 din Codul administrativ, legislația administrativă are drept

scop reglementarea procedurii de înfăptuire a activității administrative și a

controlului judecătoresc asupra acesteia, în vederea asigurării respectării

drepturilor și a libertăților prevăzute de lege ale persoanelor fizice și juridice,

ținându-se cont de interesul public și de regulile statului de drept.

Conform art. 5 din Codul administrativ, activitatea administrativă

reprezentă totalitatea actelor administrative individuale și normative, a

contractelor administrative, a actelor reale, precum și a operațiunilor

administrative realizate de autoritățile publice în regim de putere publică, prin

care se organizează aplicarea legii și se aplică nemijlocit legea.

În temeiul art. 12 din Codul administrativ, un act administrativ normativ

este actul juridic subordonat legii adoptat, aprobat sau emis de o autoritate publică

în baza prevederilor constituționale sau legale, care nu se supune controlului

constituționalității și stabilește reguli de aplicare obligatorii pentru un număr

nedeterminat de situații identice.

În sensul art. 20 din Codul administrativ, dacă printr-o activitate

administrativă se încalcă un drept legitim sau o libertate stabilită prin lege, acest

drept poate fi revendicat printr-o acțiune în contencios administrativ, cu privire

la care decid instanțele de judecată competente pentru examinarea procedurii de

contencios administrativ, conform prezentului cod.

Potrivit art. 39 din Codul administrativ, orice persoană care revendică un

drept vătămat de către o autoritate publică în sensul art.17 sau prin nesoluționarea

în termenul legal a unei cereri se poate adresa instanței de judecată competente.

În conformitate cu art. 17 din Codul administrativ, drept vătămat este orice

drept sau libertate stabilit/stabilită de lege căruia/căreia i se aduce atingere prin

activitate administrativă.

Conform art. 189 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, orice persoană care

revendică încălcarea unui drept al său prin activitatea administrativă a unei

autorități publice poate înainta o acțiune în contencios administrativ. O acțiune în

contencios administrativ poate fi înaintată și atunci când autoritatea publică nu a

soluționat în termen legal o cerere.

Prevederile art. 207 alin. (1) și (2) lit. e) din Codul administrativ stabilesc că

instanța verifică din oficiu dacă sânt întrunite condițiile pentru admisibilitatea

unei acțiuni în contenciosul administrativ.

Dacă este inadmisibilă, acțiunea în contencios administrativ se declară ca

atare prin încheiere judecătorească susceptibilă de recurs. Acțiunea în contencios

administrativ se declară inadmisibilă în special când reclamantul nu poate

3

revendica încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept în sensul art.17.

Reieșind din sensul normelor juridice enunțate supra, instanța de recurs

precizează că unul dintre elementele definitorii ale acțiunii în contencios

administrativ este revendicarea unui drept propriu, vătămat prin una din formele

activității administrative. În acest mod, reclamantul care înaintează acțiune în

contencios administrativ trebuie să urmărească și să justifice procesual pentru

testul de admisibilitate revendicarea unui drept subiectiv propriu căruia îi se

aduce atingere prin activitatea administrativă contestată sau prin refuzul

autorității administrative de a soluționa în termenul legal o cerere.

Prin urmare, pentru a fi admisibilă, o acțiune în contencios administrativ

trebuie să urmărească revendicarea unui drept subiectiv vătămat. Astfel, pentru

înaintarea acțiunii în contencios administrativ, reclamantul trebuie să invoce un

drept al său, căruia i se aduce atingere prin activitatea administrativă sau prin

nesoluționarea în termenul legal a unei cereri.

În lipsa revendicării unui drept propriu, în sensul art. 17 din Codul

administrativ, acțiunea eșuează testul de admisibilitate conform art. 207 din

Codul administrativ.

Astfel, este de notat că prevederile art. 17 din Codul administrativ, se referă

la orice drept subiectiv reglementat de normele dreptului material, deci anume

dreptul substanțial reglementează situațiile juridice subiective ce caracterizează

statutul juridic al persoanelor care participă la viața juridică.

Acest argument impune și raționamentul că dreptul procedural

reglementează doar formele ce necesită a fi respectate pentru a obține pe cale

judiciară o protecție a unui drept subiectiv în sensul art. 17 din Codul

administrativ.

Cu referire la pretenția lui Dumitru Raileanu, în ceea ce ține de anularea în

parte a Hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii nr. 505/24 din 13 noiembrie

2018, prin care a fost aprobat Regulamentul cu privire la activitatea Colegiului

discliplinar, și anume a pct. 85 și 86.1 și anularea în parte a Hotărârii Consiliului

Superior al Magistraturii nr. 506/24 din 13 noiembrie 2018, prin care a fost

aprobat Regulamentul privind organizarea, competența și modul de funcționare a

Inspecției Judiciare, și anume pct. 10.18, instanța de recurs constată că acest capăt

de cerere constituie o acțiune de control normativ, în sensul art. 206 alin. (1) lit.

e) din Codul administrativ.

La acest capitol, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție

apreciază ca fiind întemeiată soluția adoptată de către prima instanță de declarare

a inadmisibilității acțiunii, or, Dumitru Raileanu, în acțiunea de contencios

administrativ de control normativ, nu a indicat expres vreun drept personal

vătămat prin actele administrativ contestate.

Mai mult, prin adoptarea hotărârilor Consiliului Superior al Magistraturii,

prin care au fost aprobate pct. 85 și 86.1 din Regulamentul cu privire la activitatea

Colegiului discliplinar, precum și pct. 10.18 din Regulamentul privind

organizarea, competența și modul de funcționare a Inspecției Judiciare, nu rezultă

că lui Dumitru Raileanu i-au fost încălcate anumite drepturi sau libertăți

personale, în sensul art. 17 din Codul administrativ.

4

Totodată, Completul de judecată remarcă și faptul că din acțiunea de

control normativ, înaintată de Dumitru Raileanu, nu se desprinde niciun argument

fondat prin care să se motiveze și să se justifice explicit în plan material și/sau

procesual care sunt in concreto acele drepturi vătămate ale acestuia prin

operațiunile administrative contestate sau căreia i se aduce atingere prin

activitatea administrativă.

În acest sens, este relevantă și jurisprudența constantă Curții Europene a

Drepturilor Omului, care a statuat că pentru ca un reclamant să se poată declara

victimă, acesta trebuie să prezinte dovezi plauzibile și convingătoare ale

probabilității survenirii unei încălcări, la care ar fi supus personal, fiind

insuficiente niște simple bănuieli sau conjuncturi [Senator Lines GmbH

împotriva a cincisprezece state membre ale Uniunii Europene (cererea nr.

45572/00)]. Curtea a subliniat că în Convenție nu este prevăzută posibilitatea de

a angaja o actio popularis în scopul interpretării drepturilor recunoscute în

Convenție; aceasta nu autorizează nici persoanele particulare să se plângă în

legătură cu o dispoziție de drept intern doar pentru că aceștia consideră, fără să fi

suportat în mod direct efectele, că dispoziția respectivă încalcă Convenția (Aksu

împotriva Turciei, Burden împotriva Regatului Unit).

Prin urmare, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție conchide

că prima instanță corect a ajuns la concluzia de a declara inadmisibilă pretenția

nominalizată, în temeiul art. 207 alin. (1) și (2), lit. e) din Codul administrativ.

Sub un alt aspect, Completul de judecată relevă și faptul că pretențiile

revendicate de către Dumitru Raileanu, în partea ce țin de anularea deciziei nr.

8/2 din 24 februarie 2023 a Plenului Colegiului disciplinar, prin care a fost

restituită și lăsată fără examinare contestația împotriva hotărârii completului de

contestație nr. 1 al Colegiului disciplinar de pe lângă Consiliul Superior al

Magistraturii nr. 235/11 din 17 noiembrie 2022, precum și obligarea Consiliului

Superior al Magistraturii de a examina contestația împotriva hotărârii completului

de contestație nr. 1 al Colegiului disciplinar de pe lângă Consiliul Superior al

Magistraturii nr. 235/11 din 17 noiembrie 2022, sunt caracteristice unei acțiuni în

contestare și, respectiv, în obligare, conform art. 206 alin. (1) lit. a) și b) din Codul

administrativ.

Completul de judecată stabilește că Dumitru Raileanu a contestat decizia

Plenului Colegiului disciplinar de pe lângă Consiliul Superior al Magistraturii nr.

8/2 din 24 februarie 2023, în calitate de parte a raportului administrativ,

menționând că decizia dată a fost adoptată ca urmare a examinării contestației

depuse de el împotriva hotărârii nr. 235/11 din 17 noiembrie 2022 a Completului

de examinare a contestațiilor nr. 1 al Colegiului disciplinar, emise în privința

acțiunilor judecătorului Elisaveta Buzu de la Judecătoria Chișinău, sediul

Ciocana.

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție consideră că prima

instanță just a reținut art. 27 alin. (1) din Legea cu privire la răspunderea

disciplinară a judecătorilor nr. 178 din 25 iulie 2014 (în redacția legii în vigoare

la data emiterii actului administrativ contestat), potrivit căruia completele de

5

examinare a contestațiilor ale colegiului disciplinar verifică contestațiile

împotriva deciziilor inspecției judiciare de respingere a sesizărilor.

În accepțiunea art. 28 alin. (1) și (3) din Legea cu privire la răspunderea

disciplinară a judecătorilor nr. 178 din 25 iulie 2014 (în redacția legii în vigoare

la data emiterii actului administrativ contestat), completele de contestație

examinează contestațiile împotriva deciziilor inspecției judiciare de respingere a

sesizării. Procedura în fața completelor de contestație este scrisă. Completele de

contestație decid: a) admiterea contestației și restituirea cauzei inspecției judiciare

pentru verificări suplimentare; b) respingerea contestației ca neîntemeiată.

În temeiul art. 29 alin. (3) din actul normativ menționat (în redacția legii în

vigoare la data emiterii actului administrativ contestat), hotărârea privind

respingerea contestației împotriva deciziei inspecției judiciare de respingere a

sesizării este definitivă.

În context, incidență directă asupra circumstanțelor de fapt ale cauzei au

prevederile pct. 85, 86.1 ale Regulamentului cu privire la activitatea Colegiului

disciplinar, aprobat prin hotărârea nr. 505/24 din 13 noiembrie 2018 a Consiliului

Superior al Magistraturii, care stabilesc că hotărârea privind respingerea

contestației împotriva deciziei inspecției judiciare de respingere a sesizării este

fără drept de atac. Contestația împotriva hotărârii completului de examinare a

contestațiiilor, prin care a fost respinsă contestația împotriva deciziei Inspecției

judiciare de respingere a sesizării se va restitui fără examinare printr-o decizie

motivată a Colegiului disciplinar.

Respectiv, Completul de judecată notează că, în sensul art. 71 din Legea nr.

947 din 19 iulie 1996 cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii și art. 8 din

Legea nr. 178 din 25 iulie 2014 cu privire la răspunderea disciplinară a

judecătorilor, Inspecția judiciară și Colegiul disciplinar, în calitate de organe

specializate ale Consiliului Superior al Magistraturii, activează independent și

exercită atribuții quasi-judiciare. Întrucât examinarea sesizărilor se poate finaliza

cu aplicarea unei sancțiuni disciplinare în privința unui magistrat independent și

inamovibil, în activitatea de înfăptuire a justiției a căruia sunt interzise orice fel

de imixtiuni, atât Inspecția judiciară cât și Colegiul disciplinar activează ca un

„tribunal”.

În conformitate cu prevederile art. 27 alin. (2) și 29 alin. (1) din Legea nr.

178 din 25 iulie 2014 cu privire la răspunderea disciplinară a judecătorilor (în

redacția legii în vigoare la data emiterii actului administrativ contestat),

completele de contestație sunt formate din trei membri ai colegiului disciplinar

numiți prin hotărârea colegiului disciplinar.

La fel, în completul de contestație sunt incluși, în mod obligatoriu, doi

judecători și un reprezentant al societății civile, iar hotărârea privind respingerea

sesizării se adoptă cu votul unanim al membrilor completului de contestație.

Pe această cale, instanța de recurs evidențiază că prin lege organică, și

anume articolele 27-29 din Legea nr. 178 din 25 iulie 2014 cu privire la

răspunderea disciplinară a judecătorilor, este reglementată detaliat procedura de

examinare a contestațiilor împotriva deciziilor Inspecției judiciare.

6

De altfel, o persoană interesată căreia Inspecția judiciară i-a respins o

sesizare, poate utiliza o „cale de atac prevăzută de lege”, depunând o contestație

la Completul de examinare a contestațiilor al Colegiului disciplinar. Aceste două

etape procedurale, prevăzute de legea organică, reprezintă activități quasi-

judiciare, întrucât conțin atât șanse, cât și garanții în materia apărării dreptului

pretins încălcat, dar și rigori de formă, conținut și termene de procedură.

La acest segment, important este de remarcat că prin decizia Curții

Constituționale nr. 137 din 29 septembrie 2022, a fost declarată inadmisibilă

sesizarea privind excepția de neconstituționalitate a tezei a doua din art. 29 alin.

(3) din Legea nr. 178 din 25 iulie 2014 cu privire la răspunderea disciplinară a

judecătorilor, normă juridică ce are incidență directă în speța dedusă judecății.

Așadar, Curtea a menționat că pretinsa existență a unui drept de acces la un

tribunal împotriva deciziei inspecției judiciare de respingere a sesizării nu este

demonstrată prin existența unui drept „civil” care poate fi apărat în justiție.

Răspunderea disciplinară a judecătorilor reprezintă o procedură de drept public

care urmărește să asigure responsabilitatea judecătorilor și, prin urmare,

încrederea publicului în justiție. Fără a nega importanța acestei instituții, Curtea

a relevat că, în eventualitatea sancționării disciplinare a unui judecător, persoana

care a depus sesizarea nu va obține vreun avantaj patrimonial sau nepatrimonial

care ar putea fi catalogat ca un drept „civil” (Decizia Curții Constituționale nr.

137 din 29 septembrie 2022, §30).

În acest context, de menționat este că și Curtea Europeană a Drepturilor

Omului, prin jurisprudența sa, interpretând articolul 6§1 din Convenția

Europeană a Drepturilor Omului, a stabilit că „dreptul la un tribunal” (accesul

liber la justiție) nu este unul absolut, poate fi limitat, reglementarea sa fiind adesea

variabilă în timp și în spațiu, în funcție de nevoile și resursele comunității și ale

indivizilor (cauzele Golder contra Regatului Unit al Marii Britanii din 21

februarie 1975, §38, Ashingdane contra Regatului Unit din 28 mai 1985, §57).

Condiția impusă constant de jurisprudența Curții în aplicarea articolului 6 § 1 din

Convenție cere ca limitările operate de către statele contractante să nu restrângă

nejustificat accesul individului la un „tribunal” în măsura în care dreptul în

discuție să fie afectat în chiar substanța sa.

Astfel, instanța de recurs consideră că prima instanță temeinic a reținut că

reclamantul Dumitru Raileanu a avut acces la un „tribunal”, iar legea organică i-

a oferit două niveluri de jurisdicție, astfel încât dreptul acestuia nu este afectat în

substanța sa.

Pe cale de consecință, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție

consideră că nu poate fi reținut argumentul recurentului Dumitru Raileanu invocat

în cererea de recurs, în sensul că dânsului i-ar fi fost limitat dreptul la un remediu

efectiv din partea instanței judecătorești.

Or, în această situație cadrul normativ pertinent instituie o dublă jurisdicție

la examinarea sesizării, iar legiuitorul a reglementat în mod expres, prin prisma

art. 29 alin. (3) din Legea cu privire la răspunderea disciplinară a judecătorilor nr.

178 din 25 iulie 2014 (în redacția legii în vigoare la data emiterii actului

7

administrativ contestat), că hotărârea privind respingerea contestației împotriva

deciziei inspecției judiciare de respingere a sesizării este definitivă.

Corespunzător, instanța de contencios administrativ nu a fost învestită cu

competența jurisdicțională de a supune aprecierii legalitatea hotărârii

Completului de examinare a contestațiilor nr. 1, în situația în care legea materială

stipulează în mod imperativ caracterul definitiv al hotărârilor de respingere a

contestațiilor împotriva deciziei Inspecției judiciare.

În aceeași ordine de idei, Completul de judecată observă că criticile

recurentului vizează, în esență, dezacordul acestuia față de procedura normativă

stabilită de contestare a actelor administrative emise de către organele specializate

din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, însă nu relevă în mod substanțial

afectarea dreptului fundamental de acces la instanță.

Distinct de aceste constatări, Completul de judecată al Curții Supreme de

Justiție conchide că prima instanță temeinic și legal a ajuns la concluzia

inadmisibilității acțiunii depuse de Dumitru Raileanu, în temeiul art. 207 alin. (1),

(2) lit. e) din Codul administrativ, inclusiv în latura ce ține de acțiunea în

contestare și, respectiv, în obligare.

În atare circumstanțe, Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție

ajunge la concluzia de a respinge recursul depus de Dumitru Raileanu și de a

menține încheierea din 27 aprilie 2023 a Curții de Apel Chișinău.

În conformitate cu art. 243 alin. (1) lit. b), alin. (2) din Codul administrativ,

Completul de judecată al Curții Supreme de Justiție

d e c i d e :

Se respinge recursul depus de Dumitru Raileanu.

Se menține încheierea din 27 aprilie 2023 a Curții de Apel Chișinău a Curții

de Apel Chișinău, în cauza de contencios administrativ, intentată la cererea de

chemare în judecată depusă de Dumitru Raileanu împotriva Consiliului Superior

al Magistraturii cu privire la contestarea actelor administrative.

Decizia este irevocabilă.

Președinte, judecător Oxana Parfeni

Judecători Aliona Donos

Diana Stănilă

8