3ra-1078/22 — contestarea actului administrativ

3ra-1078/22 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2023)

Dosarul nr.3ra-1078/22

2-22012417-01-3ra-15102022

Instanța de fond: Curtea de Apel Chișinău – A. Minciuna, V. Negru, E. Palanciuc

ÎNCHEIERE

24 mai 2023 mun. Chișinău

Curtea Supremă de Justiție

Completul de judecată, în componența:

Președinte, judecător Tamara Chișca-Doneva

Judecători Ion Malanciuc

Oxana Parfeni

examinând admisibilitatea recursului depus de Autoritatea Națională de

Integritate,

în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în judecată

a lui Ion Severin împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la

contestarea actului administrativ,

împotriva hotărârii din 13 iunie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care s-a

admis acțiunea,

constată:

La 24 ianuarie 2022, Ion Severin a depus prin intermediul oficiului poștal cerere

de chemare în judecată împotriva Autorității Naționale de Integritate (în continuare

ANI) cu privire la contestarea actului administrativ.

În motivarea acțiunii a indicat că, la 28 decembrie 2021, prin intermediul

oficiului poștal, a recepționat actul de constatare nr. 410/25, întocmit la 24 decembrie

2021 de către inspectorul de integritate al Inspectoratului de Integritate al Autorității

Naționale de Integritate, Cristina Prisacari.

Potrivit actului de constatare nr. 410/25, a fost stabilit că dânsul a încălcat

regimul juridic al conflictelor de interese, manifestat prin nedeclararea și

nesoluționarea conflictelor de interese reale si admiterea conflictelor de interese

consumate în cazul luării deciziilor și semnării/încheierii actelor juridice în privința

propriei persoane, precum și în privința persoanei apropiate „ginere”, în exercitarea

mandatului de primar, în circumstanțele descrise în prezentul act.

Reclamantul a notat că, din actul de constatare nr. 410/25 din 24 decembrie

2021, rezultă că acesta a fost semnat de inspectorul de integritate Cristina Prisacari

din numele Inspectoratului de Integritate, care este parte integrantă a Aparatului

Autorității Naționale de Integritate, în conformitate cu art. 8, art. 16 din Legea cu

privire la Autoritatea Națională de Integritate nr. 132 din 17 iunie 2016 și Hotărârea

Parlamentului Republicii Moldova privind aprobarea structurii și a efectivului-limită

ale Autorității Naționale de Integritate nr. 9 din 8 februarie 2018.

1

Procedura de verificare a început la data de 11 mai 2021, fiind guvernată de

prevederile Legii nr. 132/2016, care era în vigoare la acel moment, iar procedura dată

urmează a fi finalizată tot în baza acelor prevederi.

Modificările din legea menționată, introduse prin Legea nr. 130 din 07

octombrie 2021, în vigoare din 29 octombrie 2021, urmează a fi aplicate pentru

procedurile inițiate după data de 29 octombrie 2021.

Reclamantul a menționat că, actul de constatare a fost emis de o structură internă

(fără personalitate juridică) a Inspectoratului de Integritate în numele ultimei și

semnată de angajatul acesteia, în pofida faptului că funcțiile de exercitare a

controlului averii și intereselor personale, controlului privind respectarea regimului

juridic al conflictelor de interese îi revine Autorității Naționale de Integritate după

cum prevede art. 5, art. 6 din Legea nr. 132/2016.

În conformitate cu art. 7 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 132/2016, Autoritatea

Națională de Integritate constată încălcarea regimului juridic al conflictelor de

interese, al incompatibilităților, restricțiilor și limitărilor.

Prin urmare, în virtutea cadrului legal enunțat, rezultă că actul de constatare se

întocmește de inspectorul de integritate (art. 19 lit. g)) din Legea nr. 132/2016, însă se

emite din numele Autorității Naționale de Integritate și se semnează de conducerea ei

(președinte, vicepreședinte).

În context, a evidențiat că nu se confundă noțiunea de „întocmire” cu noțiunea

de „emitere” și „semnare”, care dispun de о încărcare semantică distinctă și,

respectiv, actul de constatare nr. 410/25 din 28 decembrie 2021 este emis cu

încălcarea normelor legale și este susceptibil anulării integrale.

Prin urmare, inspectorul de integritate Cristina Prisacari din cadrul

Inspectoratului de Integritate al Autorității Naționale de Integritate, prin actul de

constatare a stabilit că Ion Severin, ex-primarul com. Pruteni r-nul Fălești, a încălcat

regimul juridic al conflictelor de interese prin: 1) nedeclararea în termenul prevăzut

de legislație a conflictelor de interese reale în conformitate cu art. 12 alin. (5), (7) din

Legea privind declararea averii și a intereselor personale nr. 133 din 17 iunie 2016; 2)

nesoluționarea conflictelor de interese în termen prevăzut de legislație, conform art.

14 alin. (2)-(4) din aceeași lege; 3) încheierea directă a actelor juridice cu sine însuși

și cu persoana apropiată „ginerele”, fapt prin care a admis consumarea conflictelor de

interese, conform art. 12 alin. (10) din aceeași lege.

Totodată, a menționat că perioada în care au fost săvârșite aceste pretinse abateri

nu este indicată.

Drept temei juridic la emiterea actului de constatare nr. 410/25, s-au invocat

prevederile art. 19, 35-39 din Legea nr. 132/2016 și art. 23 alin. (4) din Legea

nr. 133/2016.

Direcția Bălți a Serviciului control financiar și revizie a efectuat inspectare

financiară complexă a activității economico-financiare a Primăriei com. Pruteni r-nul

Fălești a emis o sesizare asupra actului de control cu privire la rezultatul controlului

financiar privind corectitudinea gestionării patrimoniului, respectarea legislației la

achiziționarea mărfurilor si serviciilor și în niciunul din aceste acte nu a fost indicat

că prin încheierea actelor juridice, dânsul, în calitate de primar, a admis anumite

încălcări.

A remarcat că Legea nr. 132 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate și

Legea nr. 133 cu privire la declararea averii și intereselor personale au fost adoptate

2

la data de 17 iunie 2016, iar din momentul intrării în vigoare a acestor legi, a fost

abrogată Legea cu privire la conflictul de interese – 01 august 2016.

În condițiile prevăzute la art. 23 alin. (6)-(8) din Legea nr. 133/2016, se constată

că Autoritatea Națională de Integritate și-a depășit competențele stabilite de lege.

În conformitate cu prevederile art. 6 alin. (1) din Codul administrativ, actul

nominalizat, care este un act administrativ individual, a fost emis în cadrul unei

proceduri administrative de control privind respectarea regimului juridic al

conflictelor de interese, iar în consecință, procedura respectivă urma a fi efectuată,

inclusiv conform prevederilor Cărții a doua din Codul administrativ, în măsura în

care prevederile acestuia nu contravin prevederilor conținute în Legea cu privire la

Autoritatea Națională de Integritate și Legea privind declararea averii și a intereselor

personale.

Astfel, legislația specială în materie de conflicte de interese nu stabilește

termene în care urmează a fi finalizată procedura de control privind respectarea

regimului juridic al conflictelor de interese (procedura administrativă), prin urmare,

la caz, urmează a fi aplicate prevederile Codului administrativ.

Reclamantul a evocat că, sesizarea în privința sa a fost înregistrată la Autoritatea

Națională de Integritate la 11 mai 2021, însă procedura administrativă a fost finalizată

la 24 decembrie 2021, odată cu emiterea actului de constatare 410/25 din 24

decembrie 2021, astfel încât procedura administrativă de control privind respectarea

regimului juridic al conflictelor de interese a durat mult mai mult de 30 de zile (sau

90 de zile), ceea ce reprezintă o încălcare flagrantă a art. 60 din Codul administrativ,

care implică în mod cert anularea actului administrativ contestat.

Atât legislația pertinentă, cât și jurisprudența Republicii Moldova statuează că

nerespectarea termenului de procedură administrativă constituie o încălcarea

procedurală ce duce la anularea actului administrativ contestat.

Totodată, a reclamantul a remarcat că, sesizarea a fost înregistrată la 11 mai

2021, aceasta a fost repartizată aleatoriu la 12 mai 2021, deși conform art. 30 din

Legea nr. 132/2016 urma a fi repartizată imediat după înregistrare.

Despre inițierea controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor

de interese, a fost informat în luna iunie 2021 prin comunicarea emisă la data de 08

iunie 2021.

Reclamantul Ion Severin a solicitat, prin acțiunea depusă, anularea integrală a

actului de constatare nr. 410/25, întocmit la 24 decembrie 2021 de către inspectorul

de integritate Cristina Prisacari din cadrul Inspectoratului de integritate al Autorității

Naționale de Integritate, ca fiind ilegal.

Prin hotărârea din 13 iunie 2022 a Curții de Apel Chișinău s-a admis acțiunea

depusă de Ion Severin.

S-a anulat actul de constatare nr. 410/25 din 24 decembrie 2021, emis de către

Autoritatea Națională de Integritate.

În consolidarea soluției sale, prima instanță a reținut că actul de constatare al

Autorității Naționale de Integritate nr. 410/25 din 24 decembrie 2021, prin care s-a

constatat că Ion Severin, ex-primar al com. Pruteni, r-nul Fălești, a încălcat regimul

juridic al conflictelor de interese manifestat prin nedeclararea și nesoluționarea

conflictului de interese, emiterea/semnarea actelor administrative, juridice în privința

persoanelor apropiate cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese,

a fost emis cu încălcarea termenului procedurii administrative.

3

Astfel, prima instanță a stabilit că, în situația în care nici Legea nr. 132/2016 și

nici Legea nr. 133/2016 nu instituie norme cu privire la termenii de finalizare a

procedurii de control și de emitere a actului de constatare, acest termen urmează a fi

verificat prin prisma Codului administrativ, care la art. 60 alin. (1), (4) și (5), prevede

că termenul general în care o procedură administrativă trebuie finalizată este de 30 de

zile, dacă legea nu prevede altfel.

La caz, începutul termenului de control corespunde zilei în care la Autoritatea

Națională de Integritate a fost înregistrată sesizarea în privința lui Ion Severin, ex-

primar al com. Pruteni, r-nul Fălești, adică data de 11 mai 2021 și, respectiv,

procedura de control urma a fi închisă în termen de 30 zile, adică la data de 15 aprilie

2021, cu posibilitatea prelungirii termenului cu cel mult 15 zile și, în orice caz,

procedura administrativă nu putea depăși 90 zile și trebuia finalizată la 29 iulie 2021.

Cu toate acestea, la caz, procedura administrativă a fost finalizată la 24

decembrie 2021, iar anumite acte din care ar rezulta prelungirea termenului dat de

către Autoritatea de Integritate și realizarea condiției de înștiințare a lui Ion Severin

nu se atestă. Or, art. 60 alin. (2) lit. b) din Codul administrativ prevede că termenul

general curge de la data înregistrării cererii de către autoritatea publică de control,

adică de Autoritatea Națională de Integritate, dat fiind că anume această entitate

publică este responsabilă de efectuarea controlului, care se petrece prin inspectorii de

integritate.

La 17 iunie 2022, Autoritatea Națională de Integritate a depus recurs nemotivat

împotriva hotărârii din 13 iunie 2022 a Curții de Apel Chișinău, iar la 26 octombrie

2022 a prezentat motivarea recursului, solicitând admiterea acestuia, casarea integrală

a hotărârii primei instanțe și emiterea unei decizii noi de respingere a acțiunii, ca fiind

neîntemeiată.

În motivarea recursului și-a manifestat dezacordul în raport cu hotărârea

recurată, din motiv că la examinarea cauzei nu au fost constatate, elucidate și

dovedite circumstanțele care au importanță la soluționarea cauzei, precum și au fost

încălcate normele de drept material.

Recurenta a considerat ca fiind eronată aplicarea de către Curtea de Apel

Chișinău a prevederilor art. 60 alin. (1) și (4) din Codul administrativ, or, potrivit

acestei norme, excepția de la faptul că termenul general în care o procedură

administrativă trebuie finalizată este de 30 zile, constituie situația în care legea

prevede altfel.

Totodată, Codul administrativ, Legea nr. 132/2016, Legea nr. 133/2016 și Legea

integrității nr. 82 din 25 mai 2017 sunt legi organice, iar potrivit prevederilor art. 7

alin. (3) din Legea cu privire la actele normative nr. 100 din 22 decembrie 2017, în

cazul în care între două acte normative cu aceeași forță juridică apare un conflict de

norme, se aplică prevederile ultimului act normativ adoptat, aprobat sau emis, cu

excepția situațiilor prevăzute la art. 5 alin. (3) și (4).

Potrivit art. 5 alin. (3) din legea precitată, în caz de divergență între o normă

generală și o normă specială, care se conțin în acte normative de același nivel, se

aplică norma specială.

La fel, conform prevederilor art. 27 din Codul administrativ, în cazul în care

prezentul cod sau alte legi speciale nu impun un anumit termen, autoritățile publice și

instanțele de judecată competente trebuie să acționeze într-un termen rezonabil.

4

Recurenta a notat că, în speță, nu este aplicabil termenul de 30 de zile de

finalizare a procedurii administrative, deoarece Autoritatea Națională de Integritate,

la emiterea actelor de constatare, se ghidează de prevederile normelor speciale, care

nu prevăd expres un termen de efectuare a controlului.

Pentru actele de constatare ale inspectorilor de integritate, legea specială –

Legea nr. 133/2016, Legea integrității nr. 82/2017 și Legea nr. 132/2016 prevăd un

șir de termeni de procedură realizați în interiorul procedurii administrative, care,

cumulativ, depășesc substanțial termenul general de 30 de zile stabilit de Codul

administrativ.

În acest sens, recurenta a atras atenția și asupra faptului că, la depunerea acțiunii

în instanța de judecată, reclamantul s-a condus de prevederile art. 36 alin. (1) din

Legea nr. 132/2016, care prevede termenul de 30 de zile de contestare a actului de

constatare, dar nu de termenii indicați în Codul administrativ.

Așadar, pe de o parte, reclamantul acționează în corespundere cu legile speciale

ale Autorității, iar pe de altă parte, invocă nerespectarea termenelor indicate în Codul

administrativ, lucru pe care îl califică drept incorect și care a generat aprecierea

greșită a instanțelor de judecată.

ANI a remarcat că acțiunile de control întreprinse de către inspectoratul de

integritate, în vederea constatării conflictului de interese în privința lui Ion Severin,

au fost întreprinse sub egida Legii nr. 132/2016 și a Legii nr. 133/2016, actuale până

la intrarea în vigoare a modificărilor operate și publicate în Monitorul Oficial nr. 264-

265 din 29 octombrie 2021.

Prin referința depusă la 21 noiembrie 2022, intimatul Ion Severin a solicitat

declararea recursului depus de ANI ca fiind inadmisibil (f. d. 117-119).

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

Potrivit art. 245 alin. (1) din Codul administrativ, recursul se depune la instanța

de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea

nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntârziat Curții Supreme

de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar.

Alineatul (2) al aceluiași articol prevede că motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se

depune la instanța de apel.

În speță, se constată că dispozitivul hotărârii Curții de Apel Chișinău a fost

pronunțat în ședință publică la 13 iunie 2022 (f. d. 87).

La 17 iunie 2022, ANI a depus recurs nemotivat împotriva hotărârii din 13 iunie

2022 a Curții de Apel Chișinău (f.d. 104).

Hotărârea motivată din 13 iunie 2022 a Curții de Apel Chișinău a fost notificată

la adresa electronică a ANI, la 06 octombrie 2022, fapt confirmat prin extrasul de pe

poșta electronică (f. d. 107), iar la 26 octombrie 2022, ANI a depus motivarea

recursului (f.d. 110-112 verso).

Astfel, recursul depus de ANI împotriva hotărârii din 13 iunie 2022 a Curții de

Apel Chișinău este în termen.

5

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de ANI în raport cu materialele

cauzei, completul Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele

motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2) din art. 246 din

Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate

la literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul Curții Supreme de Justiție reține cu valoare de principiu

jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor

de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a

filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe

cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în

completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul reține că, Codul administrativ dezvoltă nu

doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din

perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și

material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz,

hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și

invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul Curții Supreme de Justiție notează că pentru a trece testul de

admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și

întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din

particularitățile de formă ale reglementării recursului în Codul administrativ și anume

din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ.

În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la

formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și

filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită

și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă,

în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin

legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

6

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de totalitatea

procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în

acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p.

141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la

admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu

chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c.

Suediei 09 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul Curții Supreme de Justiție ajunge la

concluzia de a declara inadmisibil recursul depus de ANI.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul Curții

Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de către Autoritatea Națională de Integritate, se declară

inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președinte, judecător Tamara Chișca-Doneva

Judecători Ion Malanciuc

Oxana Parfeni

7