3r-352/22 — anularea actului administrativ

3r-352/22 — anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosar nr.3r-352/22

2-22017273-01-3r-11112022

Instanța de fond: Curtea de Apel Chișinău (jud. A. Minciuna, V. Negru, E. Palanciuc)

D E C I Z I E

28 decembrie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele ședinței, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Nicolae Craiu

Aliona Miron

examinând recursul depus de Autoritatea Națională de Integritate,

în cauza de contencios administrativ la cererea de chemare în judecată

formulată de xxxxx împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la

anularea actului de constatare,

împotriva încheierii din 26 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin

care a fost declarată inadmisibilă acțiunea reconvențională înaintată de

Autoritatea Națională de Integritate împotriva lui xxxxx privind constatarea

caracterului nejustificat al activelor financiare,

c o n s t a t ă:

La 07 februarie 2022, xxxxx a depus la Curtea de Apel Chișinău cerere de

chemare în judecată, care ulterior la 18 august 2022 a fost concretizată, împotriva

Autorității Naționale de Integritate, privind anularea actului de constatare nr.

03/04 din 06 ianuarie 2022 (f.d.4-13).

La 22 februarie 2022, Autoritatea Națională de Integritate a depus la Curtea

de Apel Chișinău cerere împotriva lui xxxxx, privind constatarea caracterului

nejustificat al activelor financiare lui xxxxx, în valoare de 679411 de lei,

înregistrate în perioada 01 august 2016 - 11 martie 2020 prin depuneri în numerar

la cont/card bancar, precum și confiscarea averii nejustificate în folosul statului,

de la xxxxx în valoare de 679411 de lei (f.d.58-81).

Prin încheierea din 26 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău a fost

declarată inadmisibilă acțiunea reconvențională înaintată de către Autoritatea

1

Națională de Integritate împotriva lui xxxxx, privind constatarea caracterului

nejustificat al activelor financiare lui xxxxx, în valoare de 679411 de lei,

înregistrate în perioada 01 august 2016 -11 martie 2020 prin depuneri în numerar

la cont/card bancar, precum și confiscarea averii nejustificate în folosul statului,

de la xxxxx în valoare de 679411 de lei, depusă în cadrul acțiunii de contencios

administrativ înaintată de către xxxxx împotriva Autorității Naționale de

Integritate, privind anularea actului de constatare nr. xxxxx (f.d.195 - 200).

Invocând netemeinicia și ilegalitatea încheierii enunțate, la 02 noiembrie

2022, Autoritatea Națională de Integritate a depus recurs, solicitând admiterea

recursului, casarea încheierii din 26 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău,

cu adoptarea unei încheieri noi, prin care să fie declarată admisibilă cererea

depusă de Autoritatea Națională de Integritate în sensul formulat (f.d.202-203).

În motivarea recursului a indicat că Curtea de Apel Chișinău nu a elucidat

pe deplin toate temeiurile legale invocate și a aplicat eronat normele de drept

material care vin în contradicție cu circumstanțele de fapt și de drept.

Consideră că acțiunea reconvențională putea fi examinată de către Curtea de

Apel Chișinău, în primă instanță.

Sub acest aspect a indicat că începând cu 29 octombrie 2021, data intrării în

vigoare a modificărilor operate de legiuitor, competența de a examina legalitatea

actelor de constatare emise de Autoritatea Națională de Integritate, îi revine Curții

de Apel Chișinău.

Potrivit art.34 alin.(6) din Legea cu privire la Autoritatea Națională de

Integritate nr.132 din 17 iunie 2016 in cazul contestării actului prin care se

constată încălcarea regimului juridic al declarării averii și intereselor personale,

Autoritatea poate solicita confiscarea averii nejustificate în cadrul procedurilor de

contestare a actului de constatare.

Mai menționează că, Legea nr.132/2016 cu privire la Autoritatea Națională

de Integritate în raport cu Codul administrativ al Republicii Moldova și Codul de

procedură civilă al Republicii Moldova, este o lege specială.

Dat fiind faptul că, Curtea de Apel Chișinău este competentă în materie de

contencios administrativ să soluționeze acțiunile în care se contestă actele de

constatare emise de Autoritatea Națională de Integritate, tot Curtea de Apel

Chișinău, prin prisma art.34 alin.(6) din Legea nr.132 din 17 iunie 2016 „în cazul

contestării actului prin care se constată încălcarea regimului juridic al declarării

averii și intereselor personale, Autoritatea poate solicita confiscarea averii

nejustificate în cadrul procedurilor de contestare a actului de constatare” este

competentă de a examina cererea înaintată de Autoritatea Națională de Integritate

privind confiscarea averii nejustificate, or, aceasta se examinează în cadrul

procedurilor de contestare a actului de constatare.

Astfel, consideră că examinarea cererii de chemare în judecată

reconvențională depusă la 22 februarie 2022 de Autoritatea Națională de

Integritate cu privire la confiscarea averii nejustificate, ține de competența Curții

de Apel Chișinău, ca instanță competentă să judece acțiunile în care se contestă

actele de constatare emise de Autoritatea Națională de Integritate.

Totodată, a mai notat că prevederile Legii nr.132 din 17 iunie 2016 cu

2

privire la Autoritatea Națională de Integritate au fost ulterior adoptate (este o lege

mai nouă), astfel prin prisma art.7 alin.(3) din Legea nr.100 din 22 decembrie

2017 cu privire la actele normative, urmează a fi aplicate prevederile normelor

prevăzute de Legea nr.132/2016 cu privire la Autoritatea Națională de Integritate.

Prin urmare, solicită constatarea faptului că Autoritatea Națională de

Integritate corect a depus cererea reconvențională împotriva lui xxxxx cu privire

la constatarea existenței diferenței substanțiale, deținerii averii cu caracter

nejustificat și confiscarea averii nejustificate, în procedura examinării cauzei de

contencios administrativ la cererea de chemare în judecată a lui xxxxx împotriva

Autorității Naționale de Integritate, privind anularea actului de constatare nr.

03/04 din 06 ianuarie 2022.

Conform articolului 242 din Codul administrativ, recursul împotriva

încheierii judecătorești se depune motivat la instanța de judecată care a emis

încheierea contestată în termen de 15 zile de la notificarea încheierii

judecătorești, dacă legea nu stabilește un termen mai mic.

Încheierea din 26 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău a fost notificată

Autorității Naționale de Integritate la 25 octombrie 2022, prin intermediul poștei

electronice (f.d.201).

La 02 noiembrie 2022, Autoritatea Națională de Integritate a depus recurs

împotriva încheierii din 26 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău (f.d.202-

203).

Astfel, instanța de recurs constată că, recursul depus de Autoritatea

Națională de Integritate a fost depus cu respectarea prevederilor articolului

242 din Codul administrativ, pentru demararea căii de atac în ordine de recurs.

La 11 noiembrie 2022, întru respectarea dreptului părților la un proces

echitabil, Curtea Supremă de Justiție a expediat în adresa lui xxxxx și avocatului

xxxxx copia recursului depus de Autoritatea Națională de Integritate, cu

înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței (f.d.211).

Prin referința depusă la 23 noiembrie 2022, xxxxx, reprezentat de avocatul

xxxxx a solicitat să fie respins recursul depus de Autoritatea Națională de

Integritate, cu menținerea încheierii din 26 septembrie 2022 a Curții de Apel

Chișinău (f.d.213-215).

Potrivit articolului 243 alin.(2) din Codul administrativ, instanța competentă

soluționează recursul împotriva încheierilor judecătorești fără ședință de judecată.

Dacă consideră necesar, instanța competentă poate cita participanții la proces.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție consideră inoportună citarea participanților la proces

pentru a se pronunța cu privire la problemele invocate în recurs, deoarece

argumentele indicate în cererea de recurs au fost expuse cu suficientă claritate.

Studiind materialele cauzei, Completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a

respinge recursul depus de Autoritatea Națională de Integritate și a menține

încheierea din 26 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, din considerentele

3

ce urmează.

În corespundere cu articolul 241 alin.(1) din Codul administrativ încheierile

primei instanțe și ale instanței de apel pot fi contestate cu recurs, separat de

hotărâre, în cazurile prevăzute de prezentul cod și de alte legi.

Conform art.243 alin.(1) lit.b) din Codul administrativ, examinând recursul

împotriva încheierii judecătorești, instanța adoptă una dintre următoarele decizii:

respinge recursul.

Pentru a se expune asupra legalității încheierii din 26 septembrie 2022 a

Curții de Apel Chișinău, Colegiul va proceda la analiza, pe rând, a

circumstanțelor cauzei, argumentelor recurentei și a normelor de drept aplicabile

acesteia.

Articolul 21 alin.(1) din Codul administrativ stipulează că, autoritățile

publice și instanțele de judecată competente trebuie să acționeze în conformitate

cu legea și alte acte normative.

Potrivit art.22 alin.(1) din Codul administrativ, autoritățile publice și

instanțele de judecată competente cercetează starea de fapt din oficiu. Acestea

stabilesc felul și volumul cercetărilor și nu sânt legate nici de expunerile

participanților, nici de cererile lor de reclamare a probelor.

În corespundere cu prevederile art.194 alin.(1) din Codul administrativ, în

procedura în prima instanță, în procedura de apel și în procedura de examinare a

recursurilor împotriva încheierilor judecătorești se soluționează din oficiu

probleme de fapt și de drept.

Din actele cauzei rezultă că, obiectul recursului vizează legalitatea încheierii

din 26 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care a fost declarată

inadmisibilă acțiunea reconvențională înaintată de către Autoritatea Națională de

Integritate împotriva lui xxxxx cu privire la constatarea existenței diferenței

substanțiale și deținerea averii cu caracter nejustificat și confiscarea averii

nejustificate constatate, pe motiv că cererea în cauză nu ține de competența

completului specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

din cadrul Curții de Apel Chișinău (f.d.195-200).

Instanța de recurs reține că, la 07 februarie 2022, xxxxx a depus la Curtea

de Apel Chișinău acțiune în contencios administrativ împotriva Autorității

Naționale de Integritate solicitând anularea actului de constatare nr. xxxxx, ca

fiind ilegal în fond, emis cu încălcarea procedurii stabilite.

Este cert și faptul că la 22 februarie 2022, Autoritatea Națională de

Integritate a depus cerere reconvențională împotriva lui xxxxx, privind

constatarea caracterului nejustificat al activelor financiare lui xxxxx, în valoare de

679411 de lei, înregistrate în perioada 01 august 2016 - 11 martie 2020 prin

depuneri în numerar la cont/card bancar, precum și confiscarea averii nejustificate

în folosul statului, de la xxxxx în valoare de 679411 de lei.

Iar, prin încheierea din 26 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău a fost

declarată inadmisibilă acțiunea reconvențională înaintată de către Autoritatea

Națională de Integritate împotriva lui xxxxx, privind constatarea caracterului

nejustificat al activelor financiare lui xxxxx, în valoare de 679411 de lei,

înregistrate în perioada 01 august 2016 -11 martie 2020 prin depuneri în numerar

4

la cont/card bancar, precum și confiscarea averii nejustificate în folosul statului,

de la xxxxx în valoare de 679411 de lei, depusă în cadrul acțiunii de contencios

administrativ înaintată de către xxxxx împotriva Autorității Naționale de

Integritate, privind anularea actului de constatare nr. xxxxx.

Verificând legalitatea încheierii contestate, în raport cu motivele recursului

și cadrul legal aplicabil speței, instanța de recurs apreciază ca fiind justă concluzia

Curții de Apel Chișinău cu privire la declararea inadmisibilității cererii înaintate

de Autoritatea Națională de Integritate.

Sub acest aspect, instanța de recurs reține prevederile art.207 alin.(1) din

Codul administrativ, potrivit cărora instanța verifică din oficiu dacă sunt întrunite

condițiile pentru admisibilitatea unei acțiuni în contenciosul administrativ. Dacă

este inadmisibilă, acțiunea în contencios administrativ se declară ca atare prin

încheiere judecătorească susceptibilă de recurs.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție conchide că Curtea de Apel Chișinău, fiind învestită cu

examinarea cauzei ca prima instanță, just a stabilit că Codul administrativ nu

conține în Cartea a treia, reglementări legale de înaintare a acțiunii

reconvenționale în procedura contenciosului administrativ. Or, acțiunea

reconvențională este o categorie separată a acțiunii civile, care este înaintată de

către pârât, în cadrul unui proces deja pornit, ca mijloc de apărare împotriva

acțiunii principale.

În conformitate cu prevederile art.2 alin.(1), (2) din Codul administrativ,

prevederile prezentului cod determină statutul juridic al participanților la

raporturile administrative, atribuțiile autorităților publice administrative și ale

instanțelor de judecată competente pentru examinarea litigiilor de contencios

administrativ, drepturile și obligațiile participanților în procedura administrativă

și cea de contencios administrativ.

Anumite aspecte ce țin de activitatea administrativă privind domenii

specifice de activitate pot fi reglementate prin norme legislative speciale

derogatorii de la prevederile prezentului cod numai dacă această reglementare

este absolut necesară și nu contravine principiilor prezentului cod.

În conformitate cu prevederile art.5 din Codul administrativ, activitatea

administrativă reprezintă totalitatea actelor administrative individuale și

normative, a contractelor administrative, a actelor reale, precum și a operațiunilor

administrative realizate de autoritățile publice în regim de putere publică, prin

care se organizează aplicarea legii și se aplică nemijlocit legea.

Astfel, acțiunea în contencios administrativ constituie ansamblul mijloacelor

procesuale consacrate și garantate, pentru apărarea, prin intermediul instanței de

judecată, a unui drept încălcat prin activitatea administrativă a unei autorități

publice și constă din trei elemente interdependente: obiectul, temeiul și părțile

acțiunii.

La rândul său, obiectul acțiunii în contenciosul administrativ îl formează

pretențiile reclamantului față de autoritatea publică pârâtă, adresate instanței de

judecată în scopul apărării propriilor drepturi și care reies din raportul material-

5

litigios și în privința cărora instanța de judecată urmează să se expună prin actul

de dispoziție judecătoresc.

În acest context, instanța de recurs reține că procedura contenciosului

administrativ nu este o procedură judiciară civilă, ci o procedură judiciară

distinctă, iar normele Codului de procedură civilă se aplică doar complementar și

anume în situația, când în Codul administrativ lipsește o normă corespunzătoare,

și numai dacă reglementarea corespunzătoare din Codul de procedură civilă nu

este în contradicție cu ideile de bază ale Cărții a treia din Codul administrativ.

În raport cu dispozițiile Codului de procedură civilă, care la art.172 prevede

intentarea acțiunii reconvenționale, Cartea a treia din Codul administrativ, care

reglementează procedura contenciosului administrativ, este lex specialis și

respinge toate normele Codului de procedură civilă, care derogă de la Codul

administrativ.

Mai mult decât atât, reieșind din prevederile art.2 alin.(2) Cod administrativ,

anumite aspecte ce țin de activitatea administrativă privind domenii specifice de

activitate pot fi reglementate prin norme legislative speciale derogatorii de la

prevederile prezentului cod numai dacă această reglementare este absolut

necesară și nu contravine principiilor prezentului cod.

În interpretarea corectă a normei de drept enunțate, este de înțeles că

prevederile derogatorii pentru procedura administrativă și pentru procedura

contenciosului administrativ din legile speciale cu reglementări privind procedura

contenciosului administrativ au prioritate față de prevederile Codului

administrativ, iar în tot cazul, aceste reglementări de excepție urmează să rămână

limitate la cele neapărat necesare și nu se permite ca ele să contravină principiilor

Codului administrativ.

Sub acest aspect, instanța de recurs remarcă că, prevederile art.34 alin.(6)

din Legea nr.132 din 17 iunie 2016 cu privire la Autoritatea Națională de

Integritate, în redacția Legii nr.130 din 7 octombrie 2021, în vigoare din

29 octombrie 2021, invocate de către Autoritatea Națională de Integritate, potrivit

cărora în cazul contestării actului prin care se constată încălcarea regimului

juridic al declarării averii și intereselor personale, Autoritatea poate solicita

confiscarea averii nejustificate în cadrul procedurilor de contestare a actului de

constatare, nu pot fi aplicabile în speță, deoarece derogă de la prevederile Codului

administrativ.

Or, unul dintre principiile procedurii de contencios administrativ, constituie

supremația dreptului, prevăzut de art. 36 alin. (1) și (2) Cod administrativ,

conform cărora instanța de judecată competentă să soluționeze acțiunile în

contencios administrativ este obligată să respecte principiul supremației dreptului,

în conformitate cu care demnitatea omului, drepturile și libertățile lui sunt

considerate valori supreme și sunt garantate de stat.

Instanțele de judecată competente aplică principiul supremației dreptului cu

luarea în considerare a jurisprudenței Curții Europene pentru Drepturile Omului.

La acest segment, se va evidenția și jurisprudența CtEDO, care în practica sa

constantă a statuat că o instanță este caracterizată de rolul său jurisdicțional: de a

soluționa, pe baza normelor de drept, cu jurisdicție deplină și în urma unei

6

proceduri organizate, orice problemă care ține de competența sa (hotărârea

CtEDO din 10 mai 2001 Cipru vs Turcia pct. 233).

În această ipoteză se va nota că, pentru ca dreptul de acces la o instanță să fie

respectat, instanța în fața căreia este adusă cauza trebuie să se bucure de

jurisdicție deplină.

În această ordine de idei, în circumstanțele expuse, instanța de recurs

menționează că prevederile Codului administrativ nu învestește completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ din cadrul

Curții de Apel Chișinău, de a examina acțiunea reconvențională depusă de către

Autoritatea Națională de Integritate împotriva lui xxxxx, în procedura

contenciosului administrativ.

Iar, prin prisma standardelor Curții Europene a Drepturilor Omului,

nerespectarea de către o instanță a dispozițiilor de drept intern implică în

principiu o încălcare a art. 6 § 1 din Convenție (DMD Group, A.S. împotriva

Slovaciei, pct. 61).

Sintetizând cele reliefate supra, instanța de recurs atestă temeinicia

concluziei primei instanțe precum că purcederea la examinarea acțiunii

reconvenționale înaintate de Autoritatea Națională de Integritate, în procedura

contenciosului administrativ, în lipsa unor reglementări a raporturilor

administrative la înfăptuirea activității administrative, ar duce la încălcarea

principiilor prevăzute de Codul administrativ.

Față de toate aceste considerente, prima instanță justificat a considerat

inadmisibilă cererea înaintată de Autoritatea Națională de Integritate, ca fiind

depusă cu încălcarea normelor Codului administrativ.

Procedura de confiscare a averii nejustificate în folosul statului este

reglementată de normele Codului de procedură civilă, într-o procedură civilă

separată, conform regulilor de examinare a acțiunii civile, care nu poate fi

asimilată unei acțiuni în procedura contenciosului administrativ.

Or, în conformitate cu art.2781 alin.(1) și (2) CPC, cererea privind

confiscarea averii nejustificate se depune la judecătoria în a cărei circumscripție

își are domiciliul persoana a cărei avere este solicitată de a fi confiscată. Cererea

privind confiscarea averii nejustificate este depusă de Autoritatea Națională de

Integritate și trebuie să corespundă prevederilor art.166.

Iar potrivit prevederilor art.2782 alin.(1) CPC, cererea privind confiscarea

averii nejustificate se judecă în instanță conform regulilor generale de examinare

a acțiunilor civile, cu excepțiile stabilite de prezentul capitol.

Din considerentele menționate supra și având în vedere că încheierea din

26 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău este întemeiată și legală, Completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

consideră necesar de a respinge recursul depus de Autoritatea Națională de

Integritate.

În conformitate cu art.art.241, 243 alin.(1) lit.b), (2) și (3) din Codul

administrativ, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

7

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție

d e c i d e :

Se respinge recursul depus de Autoritatea Națională de Integritate.

Se menține încheierea din 26 septembrie 2022 a Curții de Apel Chișinău, în

cauza de contencios administrativ la cererea de chemare în judecată formulată de

xxxxx împotriva Autorității Naționale de Integritate cu privire la anularea actului

de constatare.

Decizia este irevocabilă.

Președintele ședinței,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii: Nicolae Craiu

Aliona Miron

8