3ra-850/22 — declararea nulitatii actelor administrative

3ra-850/22 — declararea nulitatii actelor administrative (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-850/22

2-19105447-01-3ra-18082022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (jud: I. Barbacaru)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: A. Minciună, V. Negru, E. Palanciuc)

Î N C H E I E R E

2 noiembrie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Aliona Miron

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea recursului depus de Întreprinderea de Stat pentru

Utilizarea Spațiului Aerian și Deservirea Traficului Aerian ,,Moldatsa”,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Întreprinderea de Stat pentru Utilizarea Spațiului Aerian și Deservirea Traficului

Aerian ,,Moldatsa” împotriva Autorității Aeronautice Civile cu privire la declararea

nulității actelor administrative,

împotriva deciziei din 18 mai 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care a fost

respins apelul depus de Întreprinderea de Stat pentru Utilizarea Spațiului Aerian și

Deservirea Traficului Aerian ,,Moldatsa” și menținută hotărârea din 16 noiembrie

2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

c o n s t a t ă:

La 24 iunie 2019, ÎS ,,Moldatsa” a depus cerere de chemare în judecată

împotriva Autorității Aeronautice Civile cu privire la declararea nulității actelor

administrative.

În motivarea acțiunii a indicat că la 25 aprilie 2019, ÎS ,,Moldatsa” în calitate

de entitate responsabilă de prestarea serviciilor de navigație aeriană, i-a fost adusă

la cunoștință delegația de inspecție nr. 1150 din 24 aprilie 2019, emisă de Autoritatea

Aeronautică Civilă, în calitate de autoritate de supraveghere și control, în scopul

efectuării unui control inopinat asupra activității ÎS ,,Moldatsa”.

A menționat în acest context că la 26 aprilie 2019, echipa de inspecție a

Autorității Aeronautice Civilă a întocmit raportul de inspecție aeronautică nr. 1191

din 26 aprilie 2019, ulterior aprobat de directorul Autorității Aeronautice Civile,

conform căruia, Autoritatea a emis prescripții în adresa ÎS ,,Moldatsa” în legătură cu

depistarea neconformităților de gradul II și a fost acordat termen până la 15 mai

2019, pentru prezentarea planului de acțiuni corective.

Astfel, a explicat că prin scrisoarea din 13 mai 2019, ÎS ,,Moldatsa” și-a

exprimat poziția cu privire la constatările efectuate, însă, prin răspunsul din 13 mai

2019, Autoritatea Aeronautică Civilă și-a menținut poziția expusă în raport.

1

A relatat că la 24 mai 2019, ÎS ,,Moldatsa” a depus cerere prealabilă prin care

a solicitat declararea nulității delegației de inspecție aeronautică nr. 1150 din 24

aprilie 2019, raportului de inspecție aeronautică nr. 1191 din 26 aprilie 2019 și

prescripției nr. 1191 din 26 aprilie 2019.

A obiectat că nu este de acord cu actele administrative enunțate, menționând

că, Autoritatea Aeronautică Civilă în mod eronat a calificat activitatea întreprinderii

în categoria operațiunilor de transport, or, ÎS ,,Moldatsa” este autoritate națională,

care prestează servicii de dirijare a traficului aerian.

A susținut, că clasificatorul activităților din Economia Moldovei, la care a făcut

trimitere Autoritatea, nu este aplicabil speței în cauză, deoarece, acesta a fost aprobat

prin ordinul Biroului Național de Statistică din 7 mai 2019, pe când, controlul

efectuat de către Autoritatea Aeronautică Civilă a avut loc la data 25 aprilie 2019.

A accentuat că Clasificatorul aplicabil este cel anterior, în vigoare până la 7 mai

2019, care prevedea la pct. 63.23.1 – servicii de dirijare a traficului aerian, în

diviziunea 63.23 – alte activități anexe transporturilor aeriene.

Mai mult, a invocat că, „Transportul aerian”, este plasat în diviziunea nr. 62,

pe când, „Activități anexe și auxiliare de transport”, care conține și serviciul de

dirijare a traficului aerian, este plasat în diviziunea nr. 63, fiind vorba de diviziuni și

activități separate.

A remarcat că potrivit Codului aerian, inspecțiile aeronautice în calitate de

operațiuni de control, sunt reglementate de Codul aerian și normele sale de aplicare,

la caz Legea privind controlul de stat asupra activității de întreprinzător nr. 131 din

8 iunie 2012, care este lege cadru.

A relatat că Hotărârea Guvernului nr. 838 din 20 august 2018 cu privire la

aprobarea Metodologiei privind controlul de stat asupra activității de întreprinzător

în baza analizei riscurilor în domeniile de competență ale Autorității Aeronautice

Civile a fost aprobată în temeiul Legii privind controlul de stat asupra activității de

întreprinzător nr. 131 din 8 iunie 2012.

În contextul dat, a specificat că metodologia respectivă prevede că, controalele

inopinate se efectuează în baza analizei preliminare a riscurilor și estimării prealabile

a efortului și modului de intervenție și doar în cazul existenței temeiurilor și

respectării condițiilor prevăzute la art. 19 din Legea privind controlul de stat asupra

activității de întreprinzător nr. 131 din 8 iunie 2012.

A indicat că în toate actele preliminare controlului și post control, Autoritatea

Aeronautică Civilă a oferit întreprinderii drepturile prevăzute de Legea privind

controlul de stat asupra activității de întreprinzător nr. 131 din 8 iunie 2012, însă,

prin răspunsurile ulterioare, și-a contrazis propria poziție. Or, în scrisoarea din 29

mai 2019, Autoritatea Aeronautică Civilă inițial motivează că Legea nr. 131/2012,

nu este aplicabilă, pentru ca ulterior, să afirme că aceasta totuși a fost aplicată de

către Autoritate, inclusiv pentru etapele care ar fi excluse.

Având în vedere prevederile art. 19 din Legea privind controlul de stat asupra

activității de întreprinzător nr. 131 din 8 iunie 2012, a remarcat că Autoritatea

Aeronautică Civilă în calitate de autoritate cu drept de control a inițiat un control

inopinat al activității ÎS ,,Moldatsa” fără a elabora în prealabil și fără a înmâna

acesteia , nota de motivare care justifică efectuarea acestui control.

2

Cu referire la prevederile art. 20 din Legea sus-menționată, a evidențiat că

conținutul delegației întocmite de către Autoritatea Aeronautică Civilă nu

corespunde cerințelor imperative ale legii, or acesta nu conține trimitere la

prevederile legale care, în mod expres, acordă organului respectiv atribuția de

control în cazul pentru care se emite delegația, scopul, metoda de control și aspectele

ce urmează a fi verificate, trimitere expresă la lista de verificare aplicabilă și actul

normativ prin care aceasta este aprobată.

A mai menționat faptul că la data depunerii cererii prealabile, Autoritatea

Aeronautică Civilă în calitate de organ de control, nu a inclus în Registrul de stat al

controalelor, informația cu privire la controlul inopinat care a fost desfășurat la ÎS

,,Moldatsa”.

A insistat că contrar prevederilor art. 28 din Legea privind controlul de stat

asupra activității de întreprinzător nr. 131 din 8 iunie 2012, raportul întocmit de către

Autoritatea Aeronautică Civilă, nu conține informații cu privire la prevederile

actelor legislative și normative pe care le-a încălcat întreprinderea, cu atât mai mult,

raportul a fost întocmit la 26 aprilie 2019, adică la o zi după efectuarea controlului,

contrar faptului că legea prevede întocmirea raportului la fața locului.

A precizat că reglementarea dată, reprezintă un instrument legal care

garantează entității controlate, dreptul la apărare și contradictorialitatea procesului,

or, în lipsa entității controlate, autoritatea responsabilă poate insera în raportul de

control orice dorește, iar mai apoi să le înmâneze spre cunoștință, fără ca entitatea

supusă controlului să aibă posibilitatea de a obiecta și face însemnări asupra

constatărilor autorității cu drept de control.

A considerat că este neîntemeiată poziția autorității referitoare la întocmirea

unui raport de control și nu a unui proces-verbal de control, or, reieșind din

prevederile art. 28 din Legea privind controlul de stat asupra activității de

întreprinzător nr. 131 din 8 iunie 2012, ca urmare a controlului, autoritatea

competentă trebuie să întocmească un act de control, care să conțină informațiile

aferente procedurii și rezultatelor efectuării controlului, indiferent de denumirea

acestuia.

A afirmat că cererea prealabilă depusă de ÎS ,,Moldatsa” a fost soluționată în

mod individual de către directorul Autorității Aeronautice Civile, contrar

prevederilor imperative ale art. 30 alin. (5) din Legea privind controlul de stat asupra

activității de întreprinzător nr. 131 din 8 iunie 2012.

A solicitat admiterea acțiunii, declararea nulității delegației de inspecție

aeronautică nr. 1150 din 24 aprilie 2019, raportului de inspecție aeronautică nr. 1191

din 26 aprilie 2019 și prescripției nr. 1191 din 26 aprilie 2019.

Prin hotărârea din 16 noiembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani a

fost respinsă acțiunea ca fiind neîntemeiată.

La 25 noiembrie 2021, ÎS ,,Moldatsa” a depus apel împotriva hotărârii din

16 noiembrie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, iar în urma notificării la

28 decembrie 2021 a hotărârii motivate, la data de 27 ianuarie 2022 a prezentat

motivarea apelului, cu respectarea termenelor prevăzute de art. 232 Cod

administrativ.

3

Prin decizia din 18 mai 2022 a Curții de Apel Chișinău, a fost respins apelul

depus de ÎS ,,Moldatsa” și menținută hotărârea din 16 noiembrie 2021 a Judecătoriei

Chișinău, sediul Rîșcani.

Pentru a pronunța această decizie, instanța de apel a reținut pct. 63.23 din

Clasificatorul activităților din Economia Moldovei (CAEM-2), aprobat prin

hotărârea Departamentului nr. 694-ST din 9 februarie 2000, inclusiv modificarea

nr.1 aprobată și pusă în aplicare de la 1 februarie 2004 prin Hotărârea

Departamentului „Moldova–Standard” nr. 1444-ST din 4 ianuarie 2004, care

stabilește expres activitățile de servicii anexe transporturilor aeriene, printre acestea

fiind și activitățile în aeroporturi și de dirijare a traficului aerian.

În același timp, instanța de apel a notat că Autoritatea Aeronautică Civilă a emis

delegația de control nr. 1150 din 24 aprilie 2019, în conținutul căreia a fost expres

inclusă informația privind echipa de inspecție, motivul acesteia și aspectele ce

urmează a fi examinate, perioada desfășurării și alte aspecte relevante acțiunii de

control.

Totodată, instanța nu a reținut argumentele apelantului privind lipsa

mențiunilor în registrul de stat al controalelor efectuate de Autorității Aeronautice

Civile, a informațiilor privind investigația inițiată la ÎS ,,Moldatsa”, sau, potrivit art.

1 alin. (5) din Legea privind controlul de stat asupra activității de întreprinzător nr.

131 din 8 iunie 2012, controlul operațiunilor aferente transporturilor aeriene în

vederea supravegherii siguranței și securității nu urmează să corespundă tuturor

rigorilor stabilite de Legea în cauză, inclusiv la capitolul întocmirii planului

controalelor și periodicitătii controalelor planificate.

La caz, instanța de apel a considerat neîntemeiat și dezacordul apelantei cu

conținutul Raportului de control al Autorității Aeronautice Civile, or, art. 28 din

Legea privind controlul de stat asupra activității de întreprinzător nr. 131 din 8 iunie

2012 prevede rigorile obligatorii pentru conținutul procesului-verbal de control și nu

a raportului de inspecție.

A mai opinat, instanța de apel că nefondate sunt și argumentele precum că, din

analiza actelor administrative individuale contestate nu poate fi dedus modul în care

Autoritatea Aeronautică Civilă și-a exercitat dreptul discreționar, sau, este cert că

autoritatea publică și-a exercitat dreptul discreționar cu respectarea prevederilor

legale.

În asemenea circumstanțe, instanța de apel a conchis că, prima instanța just a

stabilit circumstanțele cauzei și a aplicat normele legale, ajungând corect la

concluzia cu privire la respingerea acțiunii, iar careva temei legal pentru casarea

hotărârii n-a fost stabilit în instanța de apel.

La 4 august 2022, ÎS ,,Moldatsa” a depus recurs însoțit de motivare împotriva

deciziei din 18 mai 2022 a Curții de Apel Chișinău.

În susținerea recursului a invocat dezacordul cu decizia instanței de apel,

considerând-o neîntemeiată, fiind emisă cu încălcarea normelor de drept material.

A reiterat motivele de fapt și de drept expuse în cererea de apel și în cererea de

chemare în judecată.

A opinat că instanțele au emis niște hotărâri nemotivate și arbitrare care

contravin dreptului la un proces echitabil garantat de art. 6 din Convenția Europeană

a Drepturilor Omului.

4

Astfel, a accentuat că omisiunea instanțelor inferioare de a oferi motivare

asupra celor prezentate este contrară dreptului la un proces echitabil.

A afirmat că instanțele cât și Autoritatea Aeronautică Civilă în mod eronat

confundă operațiunile de transport cu alte activități anexe transporturilor aeriene.

A opinat că prezentarea planului de acțiuni și prezentarea măsurilor corective

către Autoritatea Aeronautică Civilă nu anihilează prevederile imperative ale Legii

privind controlul de stat asupra activității de întreprinzător nr. 131 din 8 iunie 2012,

sub aspectul procedurii de efectuare a controlului.

A afirmat că contrar prevederilor legale Autoritatea Aeronautică Civilă în

calitate de autoritate cu drept de control a inițiat un control inopinat al activității

ÎS ,,Moldatsa” fără a elabora în prealabil și fără a înmâna acesteia nota de motivare

care justifică efectuarea acestui control, iar delegația de control nu corespunde

cerințelor imperative ale legii.

Totodată, a invocat că prescripția emisă de către Autoritatea Aeronautică Civilă

nu conține informații cu privire la încălcările comise cu referințe directe la

prevederile legale încălcate.

Recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea integrală a deciziei instanței

de apel și a hotărârii primei instanță cu pronunțarea unei noi decizii de admitere

integrală a acțiunii.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) Cod administrativ, recursul se depune

la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune

la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 18 mai 2022, decizia

motivată fiind notificată recurentului în data de 7 iulie 2022, fapt ce se confirmă prin

extrasul din poșta electronică (f. d. 206), iar la dosar nu există date care ar confirma

notificarea dispozitivului deciziei. Astfel, recursul depus împreună cu motivarea la

data de 4 august 2022 (f. d. 208), este în termen.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de Întreprinderea de Stat

pentru Utilizarea Spațiului Aerian și Deservirea Traficului Aerian ,,Moldatsa”, în

raport cu materialele cauzei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele motive.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

din art. 246 Cod administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

5

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă

caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un

drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o

motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual

succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva

invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile

să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de

Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a

erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină

o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în

Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin.

(2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în

circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească

cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

6

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de Întreprinderea de Stat pentru Utilizarea Spațiului

Aerian și Deservirea Traficului Aerian ,,Moldatsa”.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de Întreprinderea de Stat pentru Utilizarea Spațiului Aerian și

Deservirea Traficului Aerian ,,Moldatsa” se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Aliona Miron

Nicolae Craiu

7