3r-263/22 — anularea in tot a actului administrativ normativ

3r-263/22 — anularea in tot a actului administrativ normativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3r-263/22

2-22104019-01-3r-03082022

Instanța de fond: Curtea de Apel Bălți (jud: S.Procopciuc, D.Corolevschi, D.Stănilă)

D E C I Z I E

14 septembrie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele ședinței, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Nicolae Craiu

Aliona Miron

examinând recursul depus de Societatea cu Răspundere Limitată „Ultracom

Electronic”,

în cauza de contencios administrativ, la acțiunea de control normativ depusă

de Societatea cu Răspundere Limitată „Ultracom Electronic” împotriva Comisiei

Raionale Extraordinare de Sănătate Publică a municipiului Edineț cu privire la

anularea în tot a actului administrativ cu caracter normativ,

împotriva încheierii din 22 iulie 2022 a Curții de Apel Bălți, prin care cererea

cu privire la emiterea ordonanței provizorii privind suspendarea actului

administrativ cu caracter normativ a fost respinsă,

c o n s t a t ă:

La data de 19 iulie 2022, prin intermediul poștei electronice, Societatea cu

Răspundere Limitată „Ultracom Electronic” (în continuare SRL „Ultracom

Electronic”) a depus prin prisma art. 191 alin. (2) din Codul administrativ la Curtea

de Apel Bălți, acțiune de control normativ împotriva Comisiei Raionale

Extraordinare de Sănătate Publică a municipiului Edineț solicitând emiterea unei

ordonanțe provizorii prin care să fie suspendată hotărârea Comisiei Raionale

Extraordinare de Sănătate Publică a municipiului Edineț nr.9 din 18 iulie 2022 și

anularea în tot a hotărârii enunțate (f.d.4-7).

Prin încheierea din 22 iulie 2022 a Curții de Apel Bălți, cererea cu privire la

emiterea ordonanței provizorii privind suspendarea actului administrativ cu

caracter normativ depusă de SRL „Ultracom Electronic” a fost respinsă.

La data de 22 iulie 2022, prin intermediul poștei electronice, SRL „Ultracom

Electronic” a depus recurs împotriva încheierii din 22 iulie 2022 a Curții de Apel

Bălți, prin care a solicitat casarea încheierii recurate, cu emiterea unei noi decizii,

de admitere a cererii de eliberare a ordonanței provizorii privind suspendarea

hotărârii Comisiei Raionale Extraordinare de Sănătate Publică a municipiului

Edineț nr. 9 din 18 iulie 2022 (f.d.23-24).

În susținerea recursului s-a invocat dezacordul cu încheierea contestată,

considerând-o ilegală și neîntemeiată pe motiv că a fost emisă cu încălcarea

1

normelor de drept procedural, or, instanța de fond urma să țină cont de normele de

drept naționale, cât și de practica CEDO în vederea neîngrădirii dreptului privind

accesul liber la justiție.

Recurenta cu referire la motivele de drept și de fapt expuse în cererea privind

emiterea ordonanței provizorii, suplimentar a mai specificat că prima instanță fără

temei legal a considerat că instituția suspendării nu este aplicabilă actelor

normative, or, în temeiul art. 191 alin. (2) din Codul administrativ, Curțile de apel

soluționează în primă instanță acțiunile în contencios administrativ împotriva

actelor administrative normative, care nu se supun controlului de

constituționalitate. Mai mult, instituția suspendării actului administrativ individual

contestat este reglementată expres în art. 214 din Codul administrativ, iar în

temeiul art. 215 alin. (1) din același cod, în cazurile care nu cad sub incidența art.

214, reclamantul poate solicita instanței de judecată care examinează acțiunea în

contencios administrativ emiterea unei ordonanțe provizorii.

În opinia recurentei, la caz, solicitarea de aplicare a măsurii de asigurare

aferente acțiunilor de contencios administrativ în control normativ se încadrează în

prevederile art. 215 alin. (1) din Codul administrativ, respectiv instanța era obligată

să o examineze, or, soluția emisă nu a fost încadrată în nicio prevedere legală care

ar conține excepția de aplicare a instituției suspendării actului administrativ

normativ, iar actul judecătoresc emis încalcă dreptul recurentei de a avea acces la

un tribunal.

La data de 3 august 2022, Curtea Supremă de Justiție a expediat pentru

notificare intimatei copia recursului depus de către SRL „Ultracom Electronic”, cu

explicarea dreptului de a depune referință.

Cu toate că, în data de 9 august 2022, Comisia Raională Extraordinară de

Sănătate Publică a municipiului Edineț a recepționat corespondența, până la data

examinării recursului, nu a formulat referință.

În conformitate cu art. 242 din Codul administrativ, recursul împotriva

încheierii judecătorești se depune motivat la instanța de judecată care a emis

încheierea contestată în termen de 15 zile de la notificarea încheierii judecătorești,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție reține că recursul depus de SRL „Ultracom Electronic” în data

de 22 iulie 2022 (f.d.22) este în termen, având în vedere că încheierea contestată a

fost emisă la aceiași dată – 22 iulie 2022 (f.d.17).

În conformitate cu art. 243 alin. (2) din Codul administrativ, instanța

competentă soluționează recursul împotriva încheierilor judecătorești fără ședință

de judecată. Dacă consideră necesar, instanța competentă poate cita participanții la

proces.

În speță, Colegiul nu consideră oportun de a cita participanții la proces pentru

a se pronunța cu privire la argumentele invocate în recurs, deoarece criticele

recurentei SRL „Ultracom Electronic” au fost expuse cu suficientă claritate.

Studiind materialele dosarului, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră recursul

2

neîntemeiat și care urmează a fi respins cu menținerea încheierii din 22 iulie 2022

a Curții de Apel Bălți.

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

În conformitate cu art. 243 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ, examinând

recursul împotriva încheierii judecătorești, instanța adoptă una dintre următoarele

decizii: respinge recursul.

Din conținutul recursului depus de SRL „Ultracom Electronic”, reiese că

recurenta nu este de acord cu încheierea din 22 iulie 2022 a Curții de Apel Bălți,

prin care cererea cu privire la emiterea ordonanței provizorii privind suspendarea

actului administrativ cu caracter normativ a fost respinsă (f.d.23-24), iar din

conținutul încheierii recurate rezultă că hotărârea Comisiei Raionale Extraordinare

de Sănătate Publică a municipiului Edineț nr.9 din 18 iulie 2022 fiind un act

normativ, suspendarea executării acesteia este exceptată prin lege (f.d.17-19).

Efectuând controlul judiciar al încheierii din 22 iulie 2022 a Curții de Apel

Bălți, instanța de recurs a constatat că aceasta a fost emisă în concordanță cu

normele de drept procedural.

Potrivit Recomandării Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei nr. (89)

8 din 13 septembrie 1989 privind protecția provizorie acordată de instanță pe

probleme administrative, atunci când o instanță este sesizată cu o contestație

referitoare la un act administrativ, iar instanța nu a pronunțat încă o decizie,

solicitantul poate cere aceleiași instanțe sau unei alte instanțe competente să ia

măsuri de protecție provizorie împotriva actului administrativ. Persoana în cauză

trebuie să aibă același drept de a solicita unei instanțe competente să ia măsuri de

protecție provizorie, înainte de contestarea actului în conformitate cu primul sub-

paragraf, în caz de urgență sau atunci când o plângere administrativă, care nu

cuprinde în sine niciun efect suspensiv, a fost depusă împotriva actului

administrativ și nu a fost încă soluționată. În decizia privind acordarea protecției

provizorii solicitantului, instanța trebuie să ia în considerare toți factorii relevanți și

interesele. Măsuri de protecție provizorii pot fi acordate, în special, în cazul în care

executarea actului administrativ este susceptibilă de a provoca daune severe, care

ar putea fi remediate cu dificultate și dacă există un caz prima-facie împotriva

valabilității actului.

Măsurile de protecție provizorie dispuse de către instanța competentă pot lua

forma de suspendare a executării actului administrativ, în întregime sau parțial,

prin care se dispune în totalitate sau parțial restabilirea situației care a existat la

momentul adoptării actului administrativ sau la orice modificare ulterioară, și de

impunere asupra administrației a oricărei obligații corespunzătoare, în conformitate

cu competențele Curții. Măsurile de protecție provizorie se acordă pentru perioada

stabilită de instanță. Ele pot fi supuse anumitor condiții si pot fi revizuite. Măsurile

de protecție provizorie nu pot aduce în nici un fel atingere deciziei care urmează să

fie luată de instanța sesizată cu privire la contestarea actului administrativ.

În conformitate cu prevederile art. 214 alin. (1) - (2) din Codul administrativ,

suspendarea executării actului administrativ individual contestat poate fi solicitată

de către reclamant instanței de judecată care examinează acțiunea de contencios

administrativ. Reclamantul poate solicita instanței de judecată competente

suspendarea executării actului administrativ individual până la înaintarea acțiunii

3

în contencios administrativ dacă autoritatea publica învestită cu soluționarea cererii

prealabile a refuzat suspendarea sau nu a soluționat cererea de suspendare în

termenul stabilit la art.172 alin.(3). Instanța de judecată poate dispune suspendarea

executării actului administrativ individual din motivele prevăzute la art.172 alin.

(2).

La acest capitol, se va remarca că suspendarea executării actului administrativ

creează un remediu efectiv pentru asigurarea respectării principiului legalității –

principiu care guvernează întreaga activitate a autorității publice.

Este incontestabil faptul că potrivit art. 215 din Codul administrativ, în

cazurile care nu cad sub incidența art. 214, reclamantul poate solicita instanței de

judecată care examinează acțiunea în contencios administrativ emiterea unei

ordonanțe provizorii. Până la înaintarea acțiunii în contencios administrativ,

reclamantul poate solicita emiterea unei ordonanțe provizorii instanței de judecată

la care se va depune acțiunea. Instanța de judecată poate emite o ordonanță

provizorie dacă: a) în baza unei examinări sumare, ajunge la concluzia că pretenția

revendicată de reclamant este întemeiată; și b) emiterea ordonanței este necesară

pentru evitarea consecințelor grave și ireparabile pentru reclamant. Prevederile art.

214 alin. (3)–(5), (7) și (8) se aplică corespunzător.

În conformitate cu art. 10 alin. (1) din Codul administrativ, actul administrativ

individual este orice dispoziție, decizie sau altă măsură oficială întreprinsă de

autoritatea publică pentru reglementarea unui caz individual în domeniul dreptului

public, cu scopul de a produce nemijlocit efecte juridice, prin nașterea, modificarea

sau stingerea raporturilor juridice de drept public.

Colegiul menționează că, pentru admisibilitatea cererii de suspendare este

necesar ca, pe lângă caracterul individual, actul să fie defavorabil, adică să impună

destinatarilor obligații, sancțiuni, sarcini sau să afecteze drepturile/interesele

legitime ale persoanelor ori să respingă, în tot sau în parte, acordarea avantajului

solicitat.

Suspendarea executării actului administrativ individual defavorabil reprezintă

o măsură urgentă și provizorie, care, în esență, are finalitatea de a asigura o

protecție efectivă a drepturilor vătămate prin acte administrative individuale emise

de către autoritățile publice.

Totodată, art. 12 din Codul administrativ, definește actul administrativ

normativ ca fiind actul juridic subordonat legii adoptat, aprobat sau emis de o

autoritate publică în baza prevederilor constituționale sau legale, care nu se supune

controlului constituționalității și stabilește reguli de aplicare obligatorii pentru un

număr nedeterminat de situații identice.

Prin urmare, din sensul art. 12 din Codul administrativ, rezultă că legiuitorul a

stabilit că instituția ordonanței provizorii aferentă suspendării se aplică doar în

privința actelor administrative individuale, dar nu și în privința actelor normative,

având în vedere că ultimele cuprind reglementări generale și impersonale care

poartă caracter obligatoriu în vederea aplicării la un număr nedeterminat de

subiecte de drept și care, odată anulate printr-o hotărâre judecătorească definitivă,

încetează a mai produce efecte juridice erga omnes, față de toate subiectele de

drept, suspendarea executării acelor acte normative poate fi dispusă exclusiv prin

același procedeu prin care actul administrativ cu caracter normativ a luat ființă,

4

nefiind posibilă suspendarea acestuia printr-o eventuală încheiere judecătorească

pronunțată într-o cauză concretă și cu efecte inter partes.

Un raționament aparte al instanței în susținerea poziției sale constă în faptul

instanța de judecată competentă nu este obligată în mod automat și necondiționat

să dispună suspendarea actului administrativ, fiind absolut obligatoriu pentru

obținerea protecției jurisdicționale să se facă dovada îndeplinirii condițiilor

prevăzute de normele de drept intern.

Analizând circumstanțele menționate în raport cu normele de drept citate,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține ca întemeiată concluzia fondului precum că suspendarea executării

actelor administrative normative este exceptată prin lege, deoarece din sensul

prevederilor normelor care reglementează suspendarea executării actelor

administrative contestate rezultă cert că instituția suspendării executării actului

administrativ se aplică doar în privința actelor administrative individuale, dar nu a

celor normative.

La acest aspect, completul specializat ține să accentueze și faptul că

prevederile art. 215 din Codul administrativ nu permite eludarea prevederilor

art.214 din Codul administrativ care reglementează situația privind suspendarea

doar a actelor administrativ individuale.

Prin urmare, prima instanță just a ajuns la concluzia netemeiniciei cererii

reclamantei cu privire la emiterea ordonanței provizorie cu privire la suspendarea

hotărârii Comisiei Raionale Extraordinare de Sănătate Publică a municipiului

Edineț nr.9 din 18 iulie 2022.

Mai mult, în situația în care ordonanța provizorie urmărește scopul evitării

consecințelor grave și ireparabile pentru reclamantă, efectele acesteia urmează să

se răsfrângă în totalitate asupra reclamantei. Iar actul contestat urmând în

continuare a reglementa raporturi juridice ce vizează măsurile generale de

prevenire și control al infecției COVID-19, aplicabile la nivel raional.

În contextul celor expuse, urmează a fi respins ca fiind neîntemeiat

argumentul recurentului precum că instanța de fond fără temei legal a considerat că

instituția suspendării nu este aplicabilă actelor normative.

Nu pot fi reținute nici argumentele recurentei precum că instanța de recurs

urmează să ia în considerare încheierea irevocabilă din 8 mai 2022 a Curții de Apel

Comrat expusă într-un caz analogic, în care a fost pronunțată încheiere de admitere

a cererii cu privire la emiterea ordonanței provizorii privind suspendarea actului

administrativ cu caracter normativ, deoarece practica judiciară nu include în sine

oricare încheieri ale instanțelor judecătorești, pronunțate în cadrul judecării

cauzelor, ci doar acelea care conțin deducții și concretizări ale legii aplicate în

procesul înfăptuirii justiției. Or, un singur act judecătoresc, într-un caz analogic,

legalitatea căruia nu a fost verificată nu poate constitui practică judiciară.

Referitor la criticile recurentei precum că actul judecătoresc emis de prima

instanță încalcă dreptul SRL „Ultracom Electronic” de a avea acces la un tribunal,

instanța de recurs menționează următoarele.

Dreptul la un proces echitabil, cu toată ponderea pe care i-o conferă articolele

6, 20 alin. (1) și 114 din Constituție, trebuie interpretat în lumina principiului

5

preeminenței dreptului, potrivit căruia toți justițiabilii trebuie să aibă parte de un

remediu judiciar efectiv care să le permită să-și apere drepturile. Fiecare persoană

are dreptul de a-și prezenta cererea privind drepturile și obligațiile sale în fața unui

tribunal (a se vedea Al-Dulimi și Montana Management Inc. v. Elveția [MC], 21

iunie 2016, § 126).

Privită în mod separat, imposibilitatea suspendării actului normativ nu

afectează, la modul abstract, dreptul recurentei la un proces echitabil.

Din perspectiva articolului 20 din Constituție și a articolului 6 din Convenția

Europeană a Drepturilor Omului, dreptul fundamental pe care îl au persoanele este

un drept la (i) „judecarea cauzei în mod echitabil și public”, (ii) „în termen

rezonabil” și (iii) de către o instanță care este „independentă”, „imparțială” și

„instituită de lege”. Aceste condiții nu impun instituirea unei proceduri de

suspendare a actului normativ. Posibilitatea suspendării unor acte ale autorităților

publice poate fi dedusă sau presupusă a fi necesară din perspectiva dreptului la un

proces echitabil dacă acest drept nu ar putea opera sau funcționa fără ea.

Dreptul la un proces echitabil poate exista, opera sau funcționa fără instituția

suspendării. În același timp, dacă este reglementată, instituția suspendării nu poate

exista fără garanțiile dreptului la un proces echitabil, decât în situații bine-

determinate. Cu titlu de digresiune, Curtea va face trimitere la următorul exemplu

din jurisprudența Curții Europene: în cauza Micallef v. Malta [MC], 15 octombrie

2009, § 75, Curtea Europeană a reținut că procedurile preliminare, cum sunt cele

care vizează instituirea unei măsuri provizorii ca suspendarea, nu sunt considerate,

în mod obișnuit, ca stabilind drepturi și obligații cu caracter civil și, prin urmare,

nu intră în câmpul de protecție al articolului 6 din Convenție. Totuși, în anumite

cazuri, Curtea Europeană a aplicat articolul 6 în privința procedurilor provizorii, în

special pentru că acestea erau decisive pentru drepturile cu caracter civil ale

reclamantului. Aplicabilitatea dreptului la un proces echitabil în cazul procedurilor

provizorii depinde de următoarele condiții: în primul rând, dreptul în discuție

trebuie să aibă un caracter civil, atât în cadrul procedurilor principale, cât și în

cadrul procedurilor de suspendare. În al doilea rând, trebuie analizate natura

măsurii provizorii, obiectul și scopul ei, precum și efectele în privința dreptului în

discuție. Oricând o măsură provizorie va fi considerată efectivă pentru a determina

dreptul sau obligația cu caracter civil, în ciuda duratei perioadei în care este în

vigoare, articolul 6 va fi aplicabil (Kübler v. Germania, 13 ianuarie 2011, §47).

Așadar, pentru a se putea susține încălcarea articolului 20 din Constituție

trebuie să se constate afectarea caracterului echitabil general al procedurilor, prin

existența unor norme legale, un criteriu fundamental pe care recurentul trebuia să-l

demonstreze.

Din aceste considerente, Colegiul civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a respinge

recursul și de a menține încheierea instanței de fond.

În conformitate cu art. 243 alin. (1) lit. b) din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

decide :

6

Se respinge recursul depus de Societatea cu Răspundere Limitată „Ultracom

Electronic”.

Se menține încheierea din 22 iulie 2022 a Curții de Apel Bălți, în cauza de

contencios administrativ, la acțiunea de control normativ depusă de Societatea cu

Răspundere Limitată „Ultracom Electronic” împotriva Comisiei Raionale

Extraordinare de Sănătate Publică a municipiului Edineț cu privire la anularea în

tot a actului administrativ cu caracter normativ.

Decizia este irevocabilă.

Președintele ședinței,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Nicolae Craiu

Aliona Miron

7