3ra-709/22 — anularea actului administrativ

3ra-709/22 — anularea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-709/22

2-21016468-01-3ra-15072022

Prima instanță: Judecătoria Comrat, sediul Central (jud. V. Hrapacov)

Instanța de apel: Curtea de Apel Comrat (jud. L. Caraianu, A. Mironov, S. Gubenco)

Î N C H E I E R E

7 septembrie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Nina Vascan

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea recursului depus de Întreprinderea Municipală „Su-

Canal”,

în cauza de contencios administrativ la cererea de chemare în judecată depusă de

Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului municipal

Comrat, persoane terțe Irina Drangoz, Întreprinderea Municipală „Su-Canal” cu

privire la anularea actului administrativ,

la cererea de chemare în judecată depusă de Irina Drangoz împotriva Consiliului

municipal Comrat, terți Primarul municipiului Comrat și Primăria municipiului

Comrat cu privire la anularea actului administrativ,

la cererea de chemare în judecată depusă de Zaharia Piotr împotriva Consiliului

municipal Comrat, terț Întreprinderea Municipală „Su-Canal” cu privire cu privire la

anularea actului administrativ,

împotriva deciziei din 2 martie 2022 a Curții de Apel Comrat,

constată:

La 6 ianuarie 2021, Irina Drangoz a depus cerere de chemare în judecată împotriva

Consiliului municipal Comrat cu privire la anularea actului administrativ.

În motivarea cererii de chemare în judecată, reclamanta a invocat că, pe 19

octombrie 2015, a fost angajată la Întreprinderea Municipală ”Su-Canal” în calitate

de consultant jurist în baza ordinului nr. 144-к.

Pe 11 decembrie 2020, Consiliul municipal Comrat a adoptat decizia nr. 16/13

”privind aprobarea statului de personal ÎM ”Su-Canal” pentru anul 2021”. Prin

decizia nr. 16/13 din 11 decembrie 2020 a Consiliului municipal Comrat, s-au aprobat

statele de personal ale întreprinderii pentru anul 2020, în număr de 99.0 unități de

personal, cu fond lunar de salarizare în mărime de 513877,35 lei, inclusiv: aparat de

1

administrație în număr de 12.0 unități de personal cu fond lunar de salarizare

86969,43 lei (conform anexei nr. 1), contabilitate în număr de 5 unități de personal cu

fond lunar de salarizare 34410,00 lei (conform anexei nr. 1), secția comercializare în

număr de 13.0 unități de personal cu fond lunar de salarizare 61577,89 lei (conform

anexei nr. 1), stații de epurare în număr de 14.0 unități de personal cu fond lunar de

salarizare 67839,34 lei (conform anexei nr. 1), sectorul ”Conducta de apă” în număr

de 33,5 unități de personal cu fond lunar de salarizare 167686,33 lei (conform anexei

nr. 1), secția de transport specializat în număr de 10.5 unități de personal cu fond lunar

de salarizare 58681.35 lei (conform anexei nr. 1), piața în număr de 11.0 unități de

personal cu fond lunar de salarizare 36713,00 lei (conform anexei nr. 1).

În opinia reclamantei, decizia nr. 16/13 din 11 decembrie 2020 a Consiliului

municipal Comrat este ilegală și neîntemeiată, deoarece în partea motivată a actului

administrativ nu este indicat ce normă din Legea nr. 436 din 28 decembrie 2006

privind administrația publică locală îi acordă dreptul Consiliului local de a adopta

astfel de decizii.

A susținut că Consiliul municipal și-a depășit împuternicirile și și-a asumat

împuternicirile desemnate Consiliului de administrație, contrar prevederilor art. 14

din Legea nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, potrivit

cărora Consiliul local nu dispune de dreptul de a aproba statele de personal ale

întreprinderilor municipale.

În drept, reclamanta a invocat prevederile art. 14 din Legea nr. 436 din 28

decembrie 2006 privind administrația publică locală, art. 6, alin. (1) și (3) și art. 8

alin. (7) nr. 246 din 23 noiembrie 2017 cu privire la întreprinderea de stat și

întreprinderea municipală și art. 21 din Codul administrativ.

Irina Drangoz a solicitat anularea deciziei nr. 16/13 din 11 decembrie 2020 a

Consiliului municipal Comrat „Privind aprobarea statului de personal ÎM „Su Canal”

pentru anul 2021”.

Pe 11 ianuarie 2021, Piotr Zaharia a depus cerere de chemare în judecată

împotriva Consiliului municipal Comrat cu privire la anularea actului administrativ.

În motivarea cererii de chemare în judecată reclamantul a invocat că, la 13

noiembrie 2018, a fost angajat la Întreprinderea Municipală „Su Canal” în funcție de

consultant pe termen nelimitat.

Pe 11 decembrie 2020, Consiliul municipal Comrat a adoptat decizia nr. 16/13

„Privind aprobarea statului de personal ÎM „Su-Canal” pentru anul 2021”, prin care a

redus două unități de personal de consultant jurist.

A indicat că, la 22 noiembrie 2017, a fost adoptată Legea nr. 246 din 23 noiembrie

2017 cu privire la întreprinderea de stat și întreprinderea municipală, potrivit căreia

la p. 1) al articolului 6 este menționat că organele de conducere ale întreprinderii de

stat/municipale sânt: a) fondatorul; b) consiliul de administrație; c) administratorul –

organ executiv; d) comisia de cenzori. Totodată, la articolele 7-10 din aceeași lege

destul de clar sunt delimitate împuternicirile între organele de administrație ale

întreprinderii municipale și în conformitate cu art. 8 p. 7) subpct. j) aprobarea statului

de personal intră în domeniul împuternicirilor Consiliului de administrație.

Totodată, a precizat că conform art. 6, pct. 3 din Legea enunțată supra,

împuternicirile consiliului de administrație nu pot fi delegate altor persoane.

2

În consecință, reclamantul a opinat că consiliul municipal din cauza lipsei

împuternicirilor pentru aprobarea statului de personal al întreprinderii municipale a

adoptat o decizie vădit ilegală, totodată, a uzurpat împuternicirile consiliului de

administrație al întreprinderii.

Reclamantul a explicat că decizia nr. 16/13 din 11 decembrie 2020 a Consiliului

municipal Comrat a fost adoptată în baza sesizării Întreprinderii Municipale „Su-

Canal”, propunerilor Primăriei municipiului Comrat, a raportului din 9 decembrie

2020 al Comisiei de specialitate a Consiliului municipal, precum și a Legii nr. 436

din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală.

Însă conform art. 22 alin. (1) din Legea nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind

administrația publică locală, în raportul comisiei de specialitate lipsesc recomandări

privitor la necesitatea reducerii a două unități de personal de consultant jurist, chiar

dacă prin demersul din 8 decembrie 2020 al Întreprinderii Municipale „Su-Canal”

pentru aprobarea statelor de personal ale întreprinderii municipale pentru anul 2021,

s-a solicitat să fie aprobată o unitate de personal de consultant juridic, iar a doua

unitate de consultant juridic să fie transferată în specialist principal pe chestiuni

juridice, ceea ce confirmă necesitatea participării consultanților juriști în activitatea

întreprinderii. Alte propuneri cu privire la reducerea statelor de personal ale

Întreprinderii Municipale „Su-Canal” lipsesc în materialele anexate la decizia nr. 6/13

din 11 decembrie 2020 a Consiliului municipal.

Suplimentar, reclamantul a menționat că Legea nr. 436 din 28 decembrie 2006

privind administrația publică locală nu conține o normă ce acordă dreptul Consiliului

municipal de a adopta decizii pentru aprobarea statelor de personal al întreprinderilor

municipale.

Piotr Zaharia a solicitat anularea deciziei nr. 16/13 din 11 decembrie 2020 a

Consiliului municipal Comrat ”Privind aprobarea statelor de personal ale

Întreprinderii Municipale ”Su-Canal” pentru anul 2021”.

Pe 3 februarie 2021, Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a depus cerere

de chemare în judecată împotriva Consiliului municipal Comrat cu privire la anularea

actului administrativ.

Exercitând controlul asupra legalității actelor administrative ale organelor de

administrație publică locală ale orașului Comrat, precum și examinând sesizarea din

5 ianuarie 2021 a Irinei Drangoz, Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat, în

conformitate cu art. 64 și art. 67 alin. (1) din Legea nr. 436 din 28 decembrie 2006

privind administrația publică locală, a inițiat proces de anulare a deciziei nr. 16/13 din

11 decembrie 2020 a Consiliului municipal Comrat ”Privind aprobarea statelor de

personal ÎM ”Su-Canal” pentru anul 2021”.

A menționat, că prin decizia nr. 16/13 din 11 decembrie 2020 a Consiliului

municipal Comrat ”Privind aprobarea statelor de personal ÎM ”Su-Canal” pentru anul

2021” au fost aprobate statele de personal ale întreprinderii în număr de 90 unități de

personal, însă lipsește funcția de consultant juridic în număr de 2 unități.

În opinia reclamantului, această decizie a consiliului este ilegală și pasibilă casării

din următoarele considerente.

În conformitate cu art. 3 alin. (2) din Legea nr. 436 din 28 decembrie 2006

”Privind administrația publică locală”, autoritățile administrației publice locale

beneficiază de autonomie decizională, organizațională, gestionară și financiară, au

3

dreptul la inițiativă în tot ceea ce privește administrarea treburilor publice locale,

exercitându-și, în condițiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat.

Cerința analogică este consolidată la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 436 din 28

decembrie 2006 privind administrația publică locală.

Astfel, reclamantul a subliniat că, aprobarea statelor de personal ale Întreprinderii

Municipale „Su-Canal” intră în competența Consiliului de administrație, dar nu în

atribuțiile Consiliului municipal Comrat, iar autoritatea publică și-a depășit

împuternicirile.

Oficiul Teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a solicitat anularea deciziei nr.

16/13 din 11 decembrie 2020 a Consiliului municipal Comrat ”Privind aprobarea

statului de personal ale ÎM ”Su-Canal” pentru anul 2021”.

Prin încheierea 3 iunie 2021 a Judecătoriei Comrat, sediul Central, cererea de

chemare în judecată depusă de Irina Drangoz, cererea de chemare în judecată depusă

de Piotr Zaharia și cererea de chemare în judecată depusă de Oficiul teritorial Comrat

al Cancelariei de Stat s-au conexat într-o procedură și dosarului conexat i-a fost

atribuit nr. 3-30/2021 (vol. 1, f.d. 67-68).

Prin hotărârea din 16 iunie 2021 a Judecătoriei Comrat, sediul Central, s-au admis

cererile de chemare în judecată. S-a anulat decizia nr. 16/13 din 11 decembrie 2020 a

Consiliului municipal Comrat ”Privind aprobarea statelor de personal ÎM ”Su Canal”

pentru anul 2021” (vol. 1 f.d. 72, 91-96).

La 25 iunie 2021, Consiliul municipal Comrat și Primarul municipiului Comrat

au depus cerere de apel nemotivată împotriva hotărârii din 16 iunie 2021 a

Judecătoriei Comrat, sediul Central, solicitând casarea actului judecătoresc, cu

emiterea unei noi hotărâri cu privire la respingerea cererilor de chemare în judecată

(vol. 1 f.d. 75-76).

La 9 iulie 2021, Întreprinderea Municipală „Su-Canal” a depus cererea de apel

împotriva hotărârii din 16 iunie 2021 a Judecătoriei Comrat, sediul Central, solicitând

casarea actului judecătoresc și emiterea unei noi hotărâri de respingere a cererilor de

chemare în judecată (vol. 1 f.d. 77-78).

Prin încheierea din 17 noiembrie 2021 a Curții de Apel Comrat, s-a declarat

inadmisibilă cererea de apel depusă de Consiliul municipal Comrat și Primarul

municipiului Comrat (vol. I, 119-121).

Prin decizia din 2 martie 2022 a Curții de Apel Comrat, s-a respins cererea de apel

depusă de Întreprinderea Municipală „Su-Canal” și s-a menținut hotărârea din 16

iunie 2021 a Judecătoriei Comrat sediul Central (vol. I, f.d. 169-170,178-186).

La 13 iunie 2022, Întreprinderea Municipală „Su-Canal” a depus cerere de recurs

împotriva deciziei din 2 martie 2022 a Curții de Apel Comrat, solicitând casarea

actelor judecătorești emise de instanțele ierarhic inferioare, cu emiterea unei noi

decizii, prin care cererile de chemare în judecată să fie respinse (vol. I, f.d. 196-198).

În motivarea recursului, cu reiterarea motivelor de fapt și de drept, recurenta a

invocat că nu este de acord cu actele judecătorești contestate, deoarece instanțele

ierarhic inferioare la adoptarea acestora nu au constatat și elucidat pe deplin

circumstanțele care au importanță pentru soluționarea cauzei, au aplicat eronat

normele de drept material și procedural.

4

La 15 iulie 2022, prin intermediul oficiului poștal, în adresa intimaților a fost

expediată copia recursului depus de Întreprinderea Municipală „Su- Canal”, cu

înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței.

Până la examinarea admisibilității cererii de recurs, intimații nu și-au valorificat

drepturile sale procedurale și nu au depus referință.

Examinând admisibilitatea recursului depus de Întreprinderea Municipală „Su-

Canal”, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție constată inadmisibilitatea acestuia, din următoarele motivele ce

succed.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere.

Alineatul (2) al aceluiași articol prevede la lit. d) că recursul se declară inadmisibil

în special când a fost depus după expirarea termenului stabilit la art. 245 alin. (1).

În această ordine idei, art. 245 alin. (1) din Codul administrativ, reglementează

expres că recursul se depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea

deciziei instanței de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel

transmite neîntârziat Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar.

Din interpretarea corectă a normelor legale enunțate, completul specializat pentru

examinarea acțiunilor în contencios administrativ notează că exercitarea unui drept

de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru, prestabilit de

legiuitor, cu respectarea anumitor exigențe, cărora li se subsumează și instituirea unor

termene, după a căror expirare valorificarea respectivului drept nu mai este posibilă.

La acest capitol, instanța de recurs reține și prevederile art. 223 din Codul

administrativ, conform cărora hotărârile și alte acte de dispoziție prin care se stabilesc

termene, precum și numirea ședințelor și citațiile se notifică participanților la proces

conform art. 96-114.

În sensul art. 96 alin. (1) din Codul administrativ, notificările și comunicările către

participanții la procedura administrativă se realizează în orice formă de comunicare

adecvată, rapidă și eficientă din punctul de vedere al costurilor. Comunicarea prin

mijloace electronice are prioritate dacă este adecvată obiectului comunicării și

acceptată de participantul la procedură.

Relevante la caz sunt și dispozițiile art. 63 alin. (1) din Codul administrativ, care

prevede că calcularea termenelor în procedura administrativă se efectuează în

conformitate cu prevederile art. 259-266 din Codul civil.

Iar, în condițiile art. 261 alin. (1) din Codul civil, dacă începutul curgerii

termenului este determinat de un eveniment sau moment în timp care va surveni pe

parcursul zilei, atunci ziua survenirii evenimentului sau momentului nu se ia în

considerare la calcularea termenului.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

relevă că dispozitivul deciziei instanței de apel pronunțat public la data de 2 martie

2022 a fost notificat recurentului, prin intermediul oficiului poștal, la 7 martie 2022

(vol. I, f.d.174).

5

Prin urmare, în speță prin prisma dispozițiilor art. 245 alin. (1) din Codul

administrativ, și ținând cont de prevederile pct.5.2.2 din dispoziția nr. 5 din 2 martie

2022 a Comisiei pentru Situații Excepționale a Republicii Moldova, conform cărora

termenele de exercitare a căilor de atac în procedurile de contencios administrativ care

se suspendă de drept, aflate în curs la data intrării în vigoare a prezentei dispoziții, se

întrerup, urmând a curge noi termene, de aceeași durata, de la data încetării stării de

urgență, care a fost abrogată prin dispoziția nr. 13 din 31 martie 2022 a Comisiei

pentru Situații Excepționale a Republicii Moldova, termenul de procedură de 30 de

zile instituit de legiuitor pentru valorificarea dreptului de a depune recursul împotriva

deciziei din 1 martie 2022 a Curții de Apel Chișinău și-a început curgerea din 4 aprilie

2022 și a expirat la data de 3 mai 2022 (zi de marți).

Cu toate acestea, recursul Întreprinderii Municipale „Su-Canal” împotriva

deciziei din 2 martie 2022 a Curții de Apel Comrat, a fost depus la 13 iunie 2022,

(f.d.167), fapt ce denotă depunerea recursului după expirarea termenului prevăzut la

art. 245 alin. (1) din Codul administrativ, cu atât mai mult că recurentul nu a solicitat

repunerea în termen a recursului prin prisma art. 65 alin. (1) din Codul administrativ.

În continuare, completul specializat conchide că recurenta fiind interesată de

soarta soluționării prezentului litigiu, urma să întreprindă măsurile necesare de a-și

proteja dreptul său de acces la instanță prin depunerea în termen a recursului, care să

corespundă exigențelor impuse de legiuitor, în caz contrar intervenind cu titlu de

sancțiune procedurală, declararea recursului inadmisibil în temeiul articolului 246

alin. (2) lit. d) din Codul administrativ.

Relevant de menționat este și jurisprudența CtEDO, în care Înalta Curte a reiterat

că ține de obligația părților să ia măsurile necesare privind protecția drepturilor lor de

acces la justiție (Van Harn împotriva Germaniei).

Or, legiuitorul a instituit termen imperativ pentru exercitarea căii de atac,

asigurând astfel stabilitatea raporturilor juridice dintre părți și evitarea incertitudinii

pentru o perioadă îndelungată de timp, în care apar, derulează și se modifică o

complexitate de relații dintre părți sub egida unor norme de drept distincte.

Iar admiterea exercitării unei căi de atac în afara termenului legal ar constitui o

încălcare a principiului legalității și securității raporturilor juridice și respectiv, o

soluție inadmisibilă în conjunctura ordinii de drept naționale.

La caz, este notabil că certitudinea legală impusă regulilor procedurii de

contencios administrativ, în calitate de condiție sine qua non a unui proces echitabil,

vizează, atât drepturile recurentului, cât și ale intimatului, astfel încât instanța de

contencios administrativ, nu este în drept de a substitui voința legislatorului

materializată în conținutul normelor de procedură, în vederea exonerării recurentului

de sancțiunile procedurale din motivul înțelegerii greșite de către acesta a efectelor

legale.

Concomitent, jurisprudența constantă a Curții Europene a Drepturilor Omului, a

statuat că reglementarea referitoare la formalitățile și termenele ce trebuie respectate

pentru exercitarea unei căi de atac urmărește să asigure o bună administrare a justiției

și, în particular, să respecte principiul securității raporturilor juridice și că cei

interesați trebuie să aibă posibilitatea de a se aștepta ca aceste reguli să fie aplicate.

Aceste termene urmăresc mai multe scopuri importante, și anume, să garanteze

securitatea juridică, fixând un termen pentru acțiuni, să pună pe eventualii pârâți la

6

adăpost de plângeri introduse foarte târziu, care ar fi, probabil, mai dificil de

combătut, și să împiedice nedreptățile ce s-ar putea produce dacă tribunalele ar fi

chemate să se pronunțe în legătură cu evenimente consumate cu mult timp în urmă,

plecând de la elemente de probă cărora nu li s-ar mai putea acorda credit și care ar fi

incomplete din cauza timpului scurs (cauza Brumărescu c. României, cauza Marckx

c. Belgiei).

În această ordine de idei, corelând circumstanțele faptice constatate și expuse

supra cu normele legale precitate, completul specializat conchide că la depunerea

recursului împotriva deciziei din 2 martie 2022 a Curții de Apel Comrat,

Întreprinderea Municipală „Su -Canal” nu a respectat prevederile articolului 245 alin.

(1) din Codul administrativ.

Din considerentele menționate și având în vedere că Întreprinderea Municipală

„Su -Canal” nu a respectat prevederile art. 245 alin. (1) din Codul administrativ,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul depus împotriva deciziei din 2

martie 2022 a Curții de Apel Comrat.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 alin. (1) și (2) lit. d) din Codul administrativ,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Întreprinderea Municipală „Su -Canal” se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

Judecătorul

Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Nina Vascan

Nicolae Craiu

7