3ra-700/22 — contestarea actului administrativ

3ra-700/22 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra – 700/22

2-20084363-01-3ra-14072022

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (jud. V. Sârbu)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. A. Bostan, Gh. Mîra, G. Dașchevici)

Î N C H E I E R E

7 septembrie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Nina Vascan

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea recursului depus de Agenția „Apele Moldovei”,

în cauza de contencios administrativ la cererea de chemare în judecată depusă de

Liuba Secăreanu împotriva Agenției „Apele Moldovei” cu privire la anularea actului

administrativ individual defavorabil,

împotriva deciziei din 1 martie 2022 a Curții de Apel Chișinău,

constată:

La 21 iulie 2020, Liuba Secăreanu a depus cerere de chemare în judecată

împotriva Agenției „Apele Moldovei” cu privire la anularea actului administrativ

individual defavorabil.

În motivarea cererii de chemare în judecată reclamanta a indicat că, conform

contractului individual de muncă în serviciul public nr. 7 din 9 decembrie 2015 și

ordinului nr. 257-p din 9 decembrie 2015, a fost angajată, în baza rezultatelor

concursului, la Agenția „Apele Moldovei”, în calitate de șef al Secției cadastru din

cadrul Direcției Managementul Resurselor de Apă începând cu data de 11 decembrie

2015.

În urma reformei instituționale operată de Guvernul Republicii Moldova, prin

ordinul 308-p din 3 decembrie 2018, a fost transferată din funcția de șef al Secției

cadastru din cadrul Direcției Managementul Resurselor de Apă în funcția de specialist

principal al Direcției Managementul Resurselor de Apă, începând cu 3 decembrie

2018.

Potrivit fișei de post, una din atribuțiile de funcție care îi revin este ținerea

evidenței Regulamentelor de exploatare ale lacurilor de acumulare/iazurilor și ale

bazinelor de acumulare, atribuție care constă în următoarele: înregistrarea

1

Regulamentelor și Fișelor tehnice ale lacurilor de acumulare/iazurilor conform

Hotărârii de Guvern nr. 977 din 6 august 2016; ținerea evidenței lacurilor de

acumulare/iazurilor și a bazinelor de acumulare conform listei (excel); întreținerea

corespondenței cu beneficiarii; acordarea asistenței consultative și informaționale

beneficiarilor.

La 6 aprilie 2020, la Agenția „Apele Moldovei” a fost înregistrată, cu nr. 465,

cererea Societății cu Răspundere Limitată „Consulting Aqua Grup” privind

înregistrarea Regulamentului de exploatare și Fișei tehnice a iazului amplasat pe

terenul cu nr. cadastral xxxxxxxxxxxx din satul Caplani, r-nul Ștefan Vodă.

În urma examinării cererii menționate, a formulat răspunsul cu nr. 03/1-04/1610

din 25 mai 2020, prin care a fost respinsă înregistrarea Regulamentului de exploatare

și Fișei tehnice a iazului amplasat pe terenul cu nr. cadastral xxxxxxxxxxxx din satul

Caplani, r-nul Ștefan Vodă, din considerentul neîntrunirii condițiilor legale, și anume:

în procesul de privatizare a obiectului cu nr. cadastral xxxxxxxxxxxx au fost încălcate

prevederile Legii 523 din 16 iulie 1999, Legii nr. 121 din 4 mai 2007 privind

administrarea și deetatizarea proprietății publice (art. 10 p.2 lit. a), precum și ale art.

127 alin. (3) - (4) din Constituția Republicii Moldova. Titlul de autentificare a

dreptului deținătorului de teren nr. xxxxxxx din 7 aprilie 2000 (xxx/2000) a fost

anulat prin decizia din 14 aprilie 2004 a Curții Supreme de Justiție.

Răspunsul menționat, întocmit de reclamantă, a fost acceptat prin semnătură de

către directorul Agenției „Apele Moldovei”, Andrei Antonevici, specialistul principal

din cadrul Serviciului juridic, Alexandru Cojocari, șeful Direcției Managementul

Resurselor de Apă, Dumitru Proca și specialistul principal din cadrul Direcției

Hidroameliorare, Monitorizare și Supraveghere, Andrei Turcu și expediat

solicitantului, precum și Primăriei Caplani.

La 29 mai 2020, administrația Agenției „Apele Moldovei” i-a transmis spre

executare cererea repetată a solicitantului Societatea cu Răspundere Limitată

„Consulting Aqua Grup”, privind înregistrarea Regulamentului de exploatare și Fișei

tehnice a iazului amplasat pe terenul cu nr. cadastral xxxxxxxxxxxx din satul Caplani,

r-nul Ștefan Vodă.

În urma examinării cererii repetate nr. 623 din 29 mai 2020, reclamanta a formulat

răspunsul către solicitant din 1 iulie 2020 cu expunerea acelorași obiecții de

neîntrunire de către acesta a tuturor condițiilor legale de înregistrare a Regulamentului

și Fișei tehnice prezentate spre înregistrare. Răspunsul întocmit l-a prezentat

directorului Agenției „Apele Moldovei” pentru semnare și expediere către solicitant.

Mai târziu a stabilit că răspunsul menționat nu a fost semnat de către director și

nu a fost expediat solicitantului.

În schimb, prin scrisorile nr. 29 din 1 iunie 2020, nr. 31 din 5 iunie 2020, nr. 42

din 22 iunie 2020, directorul Andrei Antonevici, contrar art. 23 din Legea 158 din 4

iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, a obligat să

înregistreze Regulamentul de exploatare și Fișei tehnice a iazului amplasat pe terenul

cu nr. cadastral xxxxxxxxxxxx din satul Caplani, r-nul. Ștefan Vodă.

Conducându-se de prevederile Legii Apelor nr. 272 din 23 decembrie 2011,

ordinului intern nr. 3 din 20 ianuarie 2017 și ale Legii 158 din 4 iulie 2008 cu privire

la funcția publică și statutul funcționarului public, reclamanta și-a expus dezacordul

în legătură cu înregistrarea ilegală a obiectului menționat, prezentând directorului

2

Andrei Antonevici și Ministerului Agriculturii, Dezvoltării Regionale și Mediului

notele explicative nr. 30 din 1 iunie 2020, nr. 33 din 5 iunie 2020, nr. 43 din 23 iunie

2020, solicitând expertizarea juridică a cazului privind înregistrarea Regulamentului

de exploatare și Fișei tehnice a iazului amplasat pe terenul cu nr. cadastral

xxxxxxxxxxxx din satul Caplani, r-nul Ștefan Vodă.

Până în prezent nu a primit niciun răspuns asupra notelor menționate atât din

partea administrației Agenției „Apele Moldovei”, cât și din partea Ministerului

Agriculturii, Dezvoltării Regionale și Mediului.

Iar, la 23 iunie 2020, prin ordinul nr. 105-p al Agenției „Apele Moldovei”, i-a fost

aplicată sancțiunea disciplinară „avertisment”.

Reclamanta a indicat că nu este de acord cu ordinul dat, or, potrivit art. 206 alin.

(5) din Codul muncii, la aplicarea sancțiunii disciplinare, angajatorul trebuie să țină

cont de gravitatea abaterii disciplinare comise și de alte circumstanțe obiective.

Textul ordinului nr. 105-p din 23 iunie 2020 nu conține argumentarea clară și

desfășurată de către administrație a „refuzului nejustificat de a îndeplini sarcinile și

atribuțiile de serviciu, precum și dispozițiile conducătorului și anume refuzul

neîntemeiat de a înregistra Regulamentul și Fișa tehnică a iazului amplasat pe terenul

cu nr. cadastral xxxxxxxxxxxx din satul Caplani, r-nul Ștefan Vodă”.

În suportul afirmației sale a invocat dispozițiile art. 23 alin. (2) –(5) din Legea

158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public,

potrivit cărora funcționarul public are dreptul să refuze, în scris și motivat,

îndeplinirea dispozițiilor scrise sau verbale primite de la conducător dacă le consideră

ilegale. Dispoziția se consideră ilegală dacă aceasta este în contradicția cu actele

legislative și normative în vigoare, depășește competența autorității publice sau

necesită acțiuni pe care destinatarul dispoziției nu are dreptul să le îndeplinească.

Dacă funcționarul public are dubii cu privire la legalitatea unei dispoziții, acesta este

obligat să comunice în scris autorului dispoziției dubiile sale, precum și să aducă la

cunoștința conducătorului ierarhic superior al acestuia astfel de situații. Funcționarul

public nu poate fi sancționat sau prejudiciat pentru sesizarea cu bună-credință cu

privire la dispozițiile ilegale ale conducătorului. Reclamanta susține că a respectat

atribuțiile care îi revin și prevederile legale în vigoare.

Astfel, dezacordul privind înregistrarea Regulamentului de exploatare și Fișei

tehnice a iazului amplasat pe terenul cu nr. cadastral xxxxxxxxxxxx din satul Caplani,

r-nul Ștefan Vodă, a fost exprimat în răspunsul cu nr. 03/1-04/1610 din 25 mai 2020,

acceptat prin semnătură de către directorul Agenției „Apele Moldovei”, Andrei

Antonevici, specialistul principal din cadrul Serviciului juridic, Alexandru Cojocari,

șeful Direcției Managementul Resurselor de Apă, Dumitru Proca și specialistul

principal din cadrul Direcției Hidroameliorare, Monitorizare și Supraveghere, Andrei

Turcu și expediat solicitantului, precum și Primăriei Caplani.

Însă, în opinia reclamantei, din motive greu de explicat, prin scrisorile nr. 29 din

1 iunie 2020, nr. 31 din 5 iunie 2020, nr. 42 din 22 iunie 2020, directorul Andrei

Antonevici, contrar art. 23 din Legea 158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcția publică

și statutul funcționarului public, a obligat să înregistreze Regulamentul de exploatare

și Fișei tehnice a iazului amplasat pe terenul cu nr. cadastral xxxxxxxxxxxx din satul

Caplani, r-nul Ștefan Vodă.

3

Asupra abuzurilor și ilegalităților comise de către administrația Agenției „Apele

Moldovei”, reclamanta a sesizat: Ministerul Agriculturii, Dezvoltării Regionale și

Mediului - scrisoarea cu nr. de intrare S-l64/20 din 26 iunie 2020; Cancelaria de Stat

a Republicii Moldova - scrisoarea cu nr. de intrare 12159 din 26 iunie 2020; Agenția

Proprietății Publice - scrisoarea cu nr. de intrare 5369 din 25 iunie 2020; Procurorul

General al Republicii Moldova - scrisoarea din 25 iunie 2020; Agenția „Apele

Moldovei” - scrisoarea nr. 45 din 25 iunie 2020.

Până în prezent, la sesizările menționate a primit răspuns doar de la Procuratura

Republicii Moldova (nr.24-178/20-866 din 29 iunie 2020).

De asemenea, a menționat că a expediat cerere prealabilă privind anularea

ordinului nr. 105-p din 23 iunie 2020 către Agenția „Apele Moldovei” (nr. 46 din 25

iunie 2020), Ministerul Agriculturii, Dezvoltării Regionale și Mediului (nr. S-164/20

din 26 iunie 2020), Inspectoratul de Stat al Muncii (nr. 763 din 25 iunie 2020).

Până în prezent, la cererea prealabilă a primit răspuns de la Ministerul

Agriculturii, Dezvoltării Regionale și Mediului (nr. S-164/20/167 din 1 iulie 2020) și

Inspectoratul de Stat al Muncii (nr. 763 din 1iulie 2020).

În opinia reclamantei, la emiterea ordinului nr. 105-p din 23 iunie 2020,

administrația Agenției „Apele Moldovei” a încălcat flagrant prevederile Codului

muncii, care este lege de bază ce reglementează relațiile dintre angajat și angajator,

prin ignorarea totală a Titlului VII, Capitolul II - disciplina muncii.

Reclamanta a solicitat anularea ordinului nr. 105-p din 23 iunie 2020 al Agenției

„Apele Moldovei” privind aplicarea sancțiunii disciplinare „avertisment”, repararea

prejudiciului moral în sumă de 30 000 de lei și încasarea de la Agenția „Apele

Moldovei” suma de 4000 lei cu titlu de cheltuieli de judecată legate de acordarea

asistenței juridice (f.d. 4-8).

Prin încheierea din 8 iunie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediu Râșcani, s-a

declarat inadmisibilă acțiunea Liubei Secăreanu cu privire la încasarea de la Agenția

„Apele Moldovei” în beneficiul Liubei Secăreanu a sumei de 30 000 de lei, prejudiciu

moral.

Prin hotărârea din 8 iunie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediu Râșcani, s-a admis

parțial cererea de chemare în judecată depusă de Liuba Secăreanu. S-a anulat ordinul

nr. 105-p din 23 iunie 2020 al Agenției „Apele Moldovei” privind aplicarea sancțiunii

disciplinare „avertisment” Liubei Secăreanu, specialist principal în Direcția

Managementul Resurselor de Apă. S-a luat act de decizia nr. 15 din 22 octombrie

2020 a Ministerului Agriculturii Dezvoltării Regionale și Mediului și s-a dispus

neexecutarea prezentei hotărâri, pe motivul anulării benevole a ordinului nr. 105-p

din 23 iunie 2020 de către Ministerul Agriculturii Dezvoltării Regionale și Mediului,

după depunerea cererii de chemare în judecată. S-a dispus încasarea de la Agenția

„Apele Moldovei” în beneficiul Liubei Secăreanu a sumei de 3000 (trei mii) lei cu

titlu de cheltuieli de judecată legate de acordarea asistenței juridice. În rest, pretențiile

reclamantei Liuba Secăreanu s-au respins ca neîntemeiate.

Invocând ilegalitatea hotărârii instanței de fond, la 23 iunie 2021, Agenția „Apele

Moldovei” a depus apel nemotivat, care ulterior, la 3 septembrie 2021, a fost

completat cu motivare împotriva hotărârii din 8 iunie 2021a Judecătoriei Chișinău,

sediu Râșcani.

4

Prin decizia din 1 martie 2022 a Curții de Apel Chișinău, s-a respins cererea de

apel depusă de Agenția „Apele Moldovei” și s-a menținut hotărârea din 8 iunie 2021

a Judecătoriei Chișinău sediu Râșcani.

La 29 martie 2022, Agenția „Apele Moldovei” a depus recurs nemotivat, care

ulterior, la 18 iulie 2022, a fost completat cu motivare împotriva deciziei din 1 martie

2022 a Curții de Apel Chișinău, solicitând admiterea cererii de recurs, casarea deciziei

din 1 martie 2022 a Curții de Apel Chișinău, cu emiterea unei noi decizii privind

respingerea cererii de chemare în judecată.

În motivarea cererii de recurs recurenta a indicat că instanța de apel a determinat

corect legea aplicabilă speței, însă a aplicat-o eronat, mai cu seamă a menționat că, în

conformitate cu art. 59 alin. (3) a Legii nr. 158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcția

publică și statutul funcționarului public, sancțiunea disciplinară, cu excepția celei

specificate la art. 58 lit. a) avertisment, nu poate fi aplicată decât după cercetarea

prealabilă a faptei imputate și după audierea echitabilă a funcționarului public de către

comisia de disciplină, în termen de cel mult o lună de la data constatării abaterii.

Astfel, din norma dată, care este una specială în raport cu norma generală de la art. 94

din Codul administrativ, a dedus că la aplicarea sancțiunii disciplinare de avertisment

nu se efectuează procedura de audiere.

A subliniat că aplicarea procedurii simplificate la stabilirea sancțiunii de

avertisment se datorează faptului că sancțiunea respectivă este cea mai blândă aplicată

funcționarului public, constând într-o atenționare scrisă asupra consecințelor negative

pentru activitatea subdiviziunii sau autorității în care aceasta activează.

De asemenea, a invocat că decizia nr. 15 din 22 octombrie 2020 a Ministerului

Agriculturii, Dezvoltării Regionale și Mediului este lovită de nulitate absolută,

deoarece a fost emisă de un organ care nu avea competență materială de a anula

ordinul 105p din 23 iunie 2020 al Agenției „Apele Moldovei”.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanță de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se

depune la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 1 martie 2022, însă date

privind notificarea dispozitivului acesteia lipsesc. Decizia motivată din 1 martie 2022

a Curții de Apel Chișinău a fost notificată Agenției „Apele Moldovei”, la 23 iunie

2022, fapt ce se confirmă prin avizul poștal (f.d. 187).

Prin urmare, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ menționează că recurentul s-a conformat prevederilor legale și a depus

recursul în termenul prevăzut de art. 245 din Codul administrativ.

La 19 iulie 2022, prin intermediul oficiului poștal, în adresa intimatei a fost

expediată copia recursului depus de Agenția „Apele Moldovei”, cu înștiințarea despre

posibilitatea depunerii referinței.

5

Prin referința din 25 iulie 2022, Liuba Secăreanu a solicitat respingerea cererii de

recurs depuse de Agenția „Apele Moldovei”, cu menținerea deciziei din 1 martie 2022

a Curții de Apel Chișinău.

Examinând admisibilitatea recursului, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră că recursul urmează a fi declarat

inadmisibil din următoarele motive.

Prin prisma art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de Justiție

examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil, recursul

se declară ca atare printr-o încheiere, în acord cu alin. (2) din art. 246 Codul

administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la

literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă

caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un

drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o

motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual

succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că din Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate, într-

o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept. Instanța de

recurs reține că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să

conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus.

Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării

recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la

art. 245 alin. (2) din Codul administrativ.

În context, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la

formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și

filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ.

Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul

de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (Golder împotriva Regatului

6

Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230). Acesta este în special cazul

condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o

reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă

de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui

recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva

Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor

în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale

procedurilor respective; trebuie ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de

drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel,

conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de atac

și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi

conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie

1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat în examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara inadmisibil recursul

depus de Agenția „Apele Moldovei”.

În conformitate cu prevederile art. art. 230, 246 din Codul administrativ,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e :

Recursul depus de Agenția „Apele Moldovei” se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

Judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Nina Vascan

Nicolae Craiu

7