3r-28/22 — contestarea actului normativ

3r-28/22 — contestarea actului normativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3r-28/22

2-21024575-01-3r-26012022

Instanța de fond: Curtea de Apel Chișinău (jud: A.Bostan, Gr.Dașchevici, V.Negru)

D E C I Z I E

2 martie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele ședinței, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

examinând recursul depus de Societatea cu Răspundere Limitată ,,Media

Gallery”, reprezentată de avocatul Ion Cernolev,

în cauza de contencios administrativ, la acțiunea de control normativ depusă

de Societatea cu Răspundere Limitată ,,Media Gallery” împotriva Primarului

general al municipiului Chișinău, Primăriei municipiului Chișinău și Direcției

Generale Arhitectură, Urbanism și Relații Funciare privind anularea în parte a

actelor administrative normative,

împotriva încheierii din 16 decembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin

care acțiunea în contencios administrativ depusă de Societatea cu Răspundere

Limitată ,,Media Gallery” a fost declarată inadmisibilă,

c o n s t a t ă:

La data de 16 februarie 2021, Societatea cu Răspundere Limitată ,,Media

Gallery” (în continuare SRL ,,Media Gallery”) a depus în Judecătoria Chișinău,

sediul Rîșcani acțiune în ordinea contenciosului administrativ împotriva Primarului

general al municipiului Chișinău, Primăriei municipiului Chișinău și Direcției

Generale Arhitectură, Urbanism și Relații Funciare, solicitând:

- anularea Dispoziției nr. 312-d din 27 iunie 2020 „despre operarea de

modificări în dispoziția viceprimarului municipiului Chișinău nr. 133-d/2020

din 20 martie 2020” Cu privire la instituirea Grupului de lucru în vederea

elaborării proiectelor de Regulamente privind organizarea și desfășurarea

activității de publicitate, reclamă și afișaj în orașul Chișinău” în partea ce

ține de prelungirea termenului de valabilității autorizațiilor de construire și

amplasare a publicității exterioare și autorizațiile de construire și amplasare

a firmelor (inscripții și imagini exterioare) eliberate anterior de către Direcția

generală arhitectură, urbanism și relații funciare până la 31 decembrie 2020;

- anularea Dispoziției nr. 1-d din 6 ianuarie 2021 a Viceprimarului

municipiului Chișinău, despre operarea de modificări în Dispoziția nr. 312-

d/2020 din 27 iuniie 2020, în partea ce ține de prelungirea termenului de

1

valabilitate a autorizațiilor de construire și amplasare a publicității exterioare

și autorizațiile de construire și amplasare a firmelor (inscripții și imagini

exterioare) eliberate anterior de către Direcția generală arhitectură, urbanism

și relații funciare pînă la 22 ianuarie 2021;

- prelungirea termenului autorizațiilor de construire și amplasare a publicității

exterioare și autorizațiile de construire și amplasare a firmelor (inscripții și

imagini exterioare) eliberate anterior de către Direcția generală arhitectură,

urbanism și relații funciare pe numele SRL ,,Media Gallery” IDNO

1015600016912 pe o perioadă de 12 luni.

Prin încheierea din 23 martie 2021 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

acțiunea în contencios administrativ depusă de SRL ,,Media Gallery” a fost

strămutată după competență, pentru examinare, la Curtea de Apel Chișinău.

Prin încheierea din 20 mai 2021 a Curții de Apel Chișinău, pretenția

reclamantei SRL ,,Media Gallery” împotriva Primarului general al municipiului

Chișinău, Primăriei municipiului Chișinău și Direcției Generale Arhitectură,

Urbanism și Relații Funciare privind prelungirea termenului autorizațiilor de

construire și amplasare a publicității exterioare s-a separat într-un proces aparte.

S-a ridicat conflict negativ de competență la judecarea acțiunii în contencios

administrativ depusă de SRL ,,Media Gallery” împotriva Primarului general al

municipiului Chișinău, Primăriei municipiului Chișinău și Direcției Generale

Arhitectură, Urbanism și Relații Funciare privind prelungirea termenului

autorizațiilor de construire și amplasare a publicității exterioare și autorizațiilor de

construire și amplasare a firmelor (inscripții și imagini exterioare) eliberate

anterior de către Direcția generală arhitectură, urbanism și relații funciare pe

numele SRL ,,Media Gallery” pe o perioadă de 12 luni.

Prin încheierea din 23 iunie 2021 a Curții Supreme de Justiție a fost constatată

competența Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, pentru examinarea pretenției

reclamantei privind prelungirea termenului autorizațiilor de construire și amplasare

a publicității exterioare și autorizațiilor de construire și amplasare a firmelor

(inscripții și imagini exterioare) eliberate anterior de către Direcția generală

arhitectură, urbanism și relații funciare pe numele SRL „Media Gallery”, pe o

perioadă de 12 luni.

Cauza în contencios administrativ intentată la cererea de chemare în judecată

depusă de SRL ,,Media Gallery” împotriva Primarului general al municipiului

Chișinău, Primăriei municipiului Chișinău și Direcției Generale Arhitectură,

Urbanism și Relații Funciare privind anularea în tot a actelor administrative

normative, s-a remis Curții de Apel Chișinău pentru examinare.

Prin încheierea din 16 decembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, acțiunea în

contencios administrativ depusă de SRL ,,Media Gallery” a fost declarată

inadmisibilă în temeiul art. 207 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ, pe motiv că

reclamanta nu poate revendica încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui

drept în sensul art.17.

Invocând netemeinicia și ilegalitatea încheierii enunțate, la data de 24

decembrie 2021, SRL ,,Media Gallery”, reprezentată de avocatul Ion Cernolev, a

depus prin poșta electornică a Curții de Apel Chișinău recurs, solicitând admiterea

2

acestuia, casarea încheierii contestate cu pronunțarea unei noi decizii, de admitere

a acțiunii.

În susținerea recursului s-a invocat dezacordul cu încheierea contestată,

considerând-o ilegală și neîntemeiată pe motiv că a fost emisă cu încălcarea

normelor de drept procedural, or, prima instanță urma să țină cont de normele de

drept naționale, cât și de practica CEDO în vederea neîngrădirii dreptului privind

accesul liber la justiție. La fel, a invocat că instanța de fond nu a aplicat legea care

trebuia să fie aplicată și a interpretat în mod eronat legea.

În acest context a menționat că declararea acțiunii ca inadmisibilă pe motiv că

lipsește încălcarea a unui drept prevăzut de art. 17 din Codul administrativ

constituie în esență un refuz din partea Curții de Apel Chișinău de a examina în

fond cauza, fapt ce constituie o violare a articolului 6 §1 din Convenția pentru

apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, în situația în care prin

adoptarea actelor normative anularea cărora a fost solicitată prin prezenta acțiune

în partea în care este stabilit termenul de valabilitate a autorizațiilor de construire și

amplasare a publicității exterioare până la data de 22 ianuarie 2021 precum și

refuzul de a fi prelungit termenul autorizațiilor de amplasare a publicității

exterioare se încalcă în mod direct dreptul reclamantei de a desfășura activitate

economică.

Or, în lipsa autorizațiilor de construire și amplasare a publicității exterioare,

panourile care îi aparțin cu drept de proprietate nu pot funcționa și au fost

demontate de preturile de sector.

Prin urmare, actele contestate încalcă în mod direct dreptul de proprietate al

reclamantei, ceea ce presupune în mod automat că compania poate revendica

încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept în sensul art.17.

Totodată, faptul că actele contestate și-au produs efectele juridice nu atestă în

mod automat inadmisibilitatea acțiunii în sensul art. 207 alin. (2) lit. e) din Codul

administrativ. Or, nu există o legătură cauzală între faptul că actul normativ și-a

produs deja efectele juridice și faptul că reclamanta nu a reveindicat prin acțiunea

formulată un drept subuiectiv vătămat.

Mai mult, instanța de fond nu a făcut referire la careva prevederi legale care ar

permite declararea ca inadmisibilă a acțiunii pe motiv că actul administrativ

contestat și-a produs deja efectele juridice.

Din considerentul că la depunerea recursului, Curtea de Apel Chișinău nu a

verificat dacă documentul expediat de SRL ,,Media Gallery”, reprezentată de

avocatul Ion Cernolev conține sau nu semnătura electronică validă, iar instanța de

recurs a fost în imposibilitate la acea etapă de a verifica acest aspect, prin

încheierea din 16 februarie 2022 a Curții Supreme de Justiție, a fost acordat SRL

,,Media Gallery”, reprezentată de avocatul Ion Cernolev, termen până la data de 1

martie 2022, ora 17.00, pentru prezentarea la Curtea Supremă de Justiție a cererii

de recurs semnată în original, sau după caz, semnată cu semnătura electronică

avansată calificată.

La data de 21 februarie 2022, în termenul stabilit de instanță, SRL ,,Media

Gallery”, reprezentată de avocatul Ion Cernolev a înlăturat neajunsurile,

prezentând Curții Supreme de Justiție cererea de recurs semnată în original, motiv

pentru care aceasta a fost considerată depusă la data inițială.

3

În corespundere cu art. 242 din Codul administrativ, recursul împotriva

încheierii judecătorești se depune motivat la instanța de judecată care a emis

încheierea contestată în termen de 15 zile de la notificarea încheierii judecătorești,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție reține că recursul depus de SRL ,,Media Gallery”, reprezentată

de avocatul Ion Cernolev la data de 24 decembrie 2021 este în termen, având în

vedere că încheierea contestată a fost emisă la data de 16 decembrie 2021

(f.d.195).

În conformitate cu art. 243 alin. (2) Cod administrativ, instanța competentă

soluționează recursul împotriva încheierilor judecătorești fără ședință de judecată.

Dacă consideră necesar, instanța competentă poate cita participanții la proces.

În speță, Colegiul nu consideră oportun de a cita participanții la proces pentru

a se pronunța cu privire la problemele invocate în recurs, deoarece criticele

recurentei SRL ,,Media Gallery” au fost expuse cu suficientă claritate.

Studiind materialele dosarului, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră recursul depus de

SRL ,,Media Gallery”, reprezentată de avocatul Ion Cernolev urmează a fi admis

cu anularea încheierii din 16 decembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău și

restituirea cauzei la rejudecare.

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

În conformitate cu art. 243 alin. (1) lit. c) din Codul administrativ, examinând

recursul împotriva încheierii judecătorești, instanța adoptă decizie prin care

anulează încheierea și adoptă o nouă încheiere.

Din conținutul recursului depus de SRL ,,Media Gallery”, reprezentată de

avocatul Ion Cernolev, rezultă că recurenta nu este de acord cu încheierea din 16

decembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin care acțiunea în contencios

administrativ depusă de ultima a fost declarată inadmisibilă în temeiul art. 207 alin.

(2) lit. e) din Codul administrativ, pe motiv că reclamanta nu poate revendica

încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept în sensul art.17 (f.d.209-

211,225-227).

Totodată, din motivarea actului judecătoresc ce constituie obiectul prezentului

recurs, se desprinde că reclamanta nu a putut revendica încălcarea, prin activitatea

administrativă, a unui drept în sensul art.17, deoarece la data sesizării instanței de

judecată cu prezenta acțiune în control normativ – 16 februarie 2021, actele

administrative normative contestate și-au produs deja efectele juridice, motiv

pentru care acțiunea depusă împotriva Primarului general al municipiului Chișinău,

Primăriei municipiului Chișinău și Direcției Generale Arhitectură, Urbanism și

Relații Funciare a fost declarată inadmisibilă (f.d.196-203).

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție constată însă că prima instanță a interpretat în mod greșit

normele de drept procedural pertinente speței, iar drept consecință prematur a

declarat acțiunea ca inadmisibilă, pornind de la următoarele.

4

Colegiul reține că, potrivit art. 20 din Codul administrativ, dacă printr-o

activitate administrativă se încalcă un drept legitim sau o libertate stabilită prin

lege, acest drept poate fi revendicat printr-o acțiune în contencios administrativ, cu

privire la care decid instanțele de judecată competente pentru examinarea

procedurii de contencios administrativ, conform prezentului cod.

La rândul său, art. 189 alin. (1) din același cod, statuează expres că orice

persoană care revendică încălcarea unui drept al său prin activitatea administrativă

a unei autorități publice poate înainta o acțiune în contencios administrativ.

La caz, reclamanta a înaintat o acțiune în control normativ în conformitate cu

art. 206 alin. (1) lit. e) din Codul administrativ. Totodată, conform art. 5 din același

cod, activitatea administrativă reprezintă totalitatea actelor administrative

individuale și normative, a contractelor administrative, a actelor reale, precum și a

operațiunilor administrative realizate de autoritățile publice în regim de putere

publică, prin care se organizează aplicarea legii și se aplică nemijlocit legea.

Conform art. 10 alin. (1) din Codul enunțat, actul administrativ individual este

orice dispoziție, decizie sau altă măsură oficială întreprinsă de autoritatea publică

pentru reglementarea unui caz individual în domeniul dreptului public, cu scopul

de a produce nemijlocit efecte juridice, prin nașterea, modificarea sau stingerea

raporturilor juridice de drept public.

Iar conform art. 207 alin. (2) lit. e) din același Cod, acțiunea în contencios

administrativ se declară inadmisibilă în special cînd reclamantul nu poate

revendica încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept în sensul art.17.

Dispozițiile legale enunțate inter alia reglementează condițiile testului de

admisibilitate pe care trebuie să le parcurgă acțiunea în contencios administrativ,

inclusiv pentru acțiunea în contestare.

În acest context, Colegiul reține că unul dintre elementele definitorii ale

acțiunii în contencios administrativ, este revendicarea unui drept propriu, vătămat

prin una din formele activității administrative. Or, reclamantul care înaintează

acțiune trebuie să urmărească și să justifice procesual pentru testul de

admisibilitate revendicarea unui drept subiectiv propriu căruia îi se aduce atingere

prin activitatea administrativă contestată.

În speță, instanța de recurs atestă că prin acțiunea înaintată, reclamanta SRL

,,Media Gallery” își manifestă dezacordul cu actele normative contestate în partea

punctelor prin care s-a dispus prelungirea autotizațiilor de construire și amplasare a

publicității exterioare și autorizațiile de construire și amplasare a firmelor

(inscripții și imagini exterioare) eliberate anterior de către Direcția generală

arhitectură, urbanism și relații funciare până la 31 mai 2020; până la 31 decembrie

2020 și respectiv până la 22 ianuarie 2021.

În corespundere cu art. 3 Cod administrativ, legislația administrativă are drept

scop reglementarea procedurii de înfăptuire a activității administrative și a

controlului judecătoresc asupra acesteia, în vederea asigurării respectării

drepturilor și a libertăților prevăzute de lege ale persoanelor fizice și juridice,

ținându-se cont de interesul public și de regulile statului de drept.

La acest capitol, Colegiul reține la caz și art. 39 alin. (1) și (2) din Cod

administrativ care garantează controlul judecătoresc al activității administrative și

stipulează că acesta nu poate fi îngrădit. Orice persoană care revendică un drept

5

vătămat de către o autoritate publică în sensul art. 17 sau prin nesoluționarea în

termenul legal a unei cereri se poate adresa instanței de judecată competente.

Sub acest aspect, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție reține că prima instanță greșit a conchis

că SRL ,,Media Gallery” nu revendică încălcarea, prin adoptarea actelor normative

contestate, a unui drept în sensul art. 17, iar drept consecință neîntemeiat a declarat

acțiunea acesteia inadmisibilă în temeiul art. 207 alin. (2) lit. e) din Codul

administrativ.

Aceasta deoarece ajungând la o astfel de concluzie, prima instanță a reținut în

linii generale ca temei de inadmisibilitate a acțiunii faptul că SRL ,,Media Gallery”

nu a invocat și nu a motivat care drept al său recunoscut de lege i-a fost încălcat

prin adoptarea actelor normative care se solicită a fi anulate în prezenta speță și nu

a dat o apreciere clară a argumentelor companiei din acțiune precum că dreptul

vătămat revendicat al societății ,,Media Gallery” în sensul art. 17 din Codul

administrativ constă în faptul încălcării dreptului de proprietate al acesteia prin

desfășurarea activității economice, ceea ce presupune în mod automat că

reclamanta poate revendica încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept

în sensul art.17. Or, în lipsa autorizațiilor de construire și amplasare a publicității

exterioare, panourile care îi aparțin cu drept de proprietate nu pot funcționa și au

fost demontate de preturile de sector.

Cu referire la argumentele primei instanțe precum că la data sesizării instanței

de judecată cu prezenta acțiune în control normativ – 16 februarie 2021, actele

administrative normative contestate și-au produs deja efectele juridice, acestea nu

pot constitui drept temei pentru declararea ca inadmisibilă a acțiunii în temeiul art.

207 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ.

Or, aceste argumente la care se face referire în încheierea contestată cu recurs,

în coroborare cu toate probele legal admisibile și necesare examinării complete și

soluționării juste a cauzei de contencios administrativ pot fi puse la baza soluției

fondului cauzei, însă nu la declararea ca inadmisibilă a acțiunii pe temeiul invocat.

Din aceste considerente și având în vedere că prin examinarea acțiunii de

control normativ, reclamanta a urmărit un drept subiectiv care urma să fie asigurat

prin procedura administrativă în corespundere cu prevederile legale, fapt care nu s-

a realizat și pentru a nu admite încălcarea dreptului la un proces echitabil,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

conchide asupra necesității anulării încheierii din 16 decembrie 2021 a Curții de

Apel Chișinău cu restituirii cauzei la rejudecare în aceași instanță, în același

complet de judecată, or, declararea acțiunii ca inadmisibilă pentru motivele

invocate de Curtea de Apel Chișinău în încheierea recurată, ar putea aduce atingere

nejustificată a dreptului reclamantei de acces la instanța de judecată, protejat de art.

20 din Constituție.

În conformitate cu art. 230, 243 alin. (1) lit. c), alin. (2) din Codul

administrativ, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție

decide :

6

Se admite recursul depus de Societatea cu Răspundere Limitată ,,Media

Gallery”, reprezentată de avocatul Ion Cernolev.

Se anulează încheierea din 16 decembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, în

cauza de contencios administrativ, la acțiunea de control normativ depusă de

Societatea cu Răspundere Limitată ,,Media Gallery” împotriva Primarului general

al municipiului Chișinău, Primăriei municipiului Chișinău și Direcției Generale

Arhitectură, Urbanism și Relații Funciare privind anularea în parte a actelor

administrative normative și se restituie cauza spre rejudecare la Curtea de Apel

Chișinău, în același complet de judecată.

Decizia nu se supune niciunei căi de atac.

Președintele ședinței,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

7