3ra-1292/21 — contestarea actului administrativ

3ra-1292/21 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-1292/21

2-20038047-01-3ra-15122021

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Râșcani (jud: G. Cazacu)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: A. Minciuna, I. Secrieru, V. Buhnaci)

Î N C H E I E R E

16 februarie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

examinând admisibilitatea recursului depus de Autoritatea Națională de

Integritate,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Vladimir Moldovanu împotriva Autorității Naționale de Integritate, persoană

terță Sergiu Popa cu privire la contestarea actului administrativ,

împotriva deciziei din 15 septembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin care

a fost casată hotărârea din 2 noiembrie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani

și a fost emisă o nouă hotărâre de admitere a acțiunii,

c o n s t a t ă:

La 17 martie 2020 Vladimir Moldovanu a depus cerere de chemare în judecată

în procedura contenciosului administrativ împotriva Autorității Naționale de

Integritate, persoană terță Sergiu Popa cu privire la contestarea actului

administrativ.

În motivarea acțiunii a indicat că în urma efectuării controlului de către

inspectorul de integritate Sergiu Popa, a fost întocmit actul de constatare nr. 27/12

din 28 februarie 2020 și emisă decizia prin care s-a constatat că Vladimir

Moldovanu prin deținerea/exercitarea simultană a calității de funcționar public

(Inspector-șef interimar al Inspecției Ecologice Cantemir, Șef secția Inspecția

Ecologică Cantemir, Șef Direcția Agenția Ecologică Cahul, Șef Direcția Inspecția

pentru Protecția Mediului Cahul a Inspectoratului pentru Protecția Mediului) și a

funcțiilor publice elective de consilier în Consiliul comunal Golești, raionul

Cantemir (primul și al doilea mandat) în perioada 20 iunie 2011 - 30 octombrie

2019, desfășurând în același timp o altă activitate remunerată în cadrul Consiliului

comunal Gotești, raionul Cantemir, s-a aflat în stare de incompatibilitate

nesoluționată în termenul legal, prin ce a încălcat regimul juridic al

incompatibilității. La fel, s-a constatat că Vladimir Moldovanu prin

deținerea/exercitarea simultană a calității de funcționar public (Inspector-șef

1

interimar al Inspecției Ecologice Cantemir, Șef Secție Inspecția Ecologică

Cantemir, Șef Direcție Agenția Ecologică Cahul, Șef Direcție Inspecția pentru

Protecția Mediului Cahul a Inspectoratului pentru Protecția Mediului) și a funcțiilor

publice elective de consilier în Consiliul raional Cantemir (primul și al doilea

mandat) în perioada 14 iulie 2011-28 octombrie 2019, desfășurând în același timp

o altă activitate remunerată în cadrul Consiliului raional Cantemir, s-a aflat în stare

de incompatibilitate nesoluționată în termenul legal, prin ce a încălcat regimul

juridic al incompatibilităților. Prin actul dat, a fost dispusă sesizarea Inspectoratului

pentru Protecția Mediului, în termen de 15 zile din momentul în care actul de

constatare va rămâne definitiv, în vederea încetării raporturilor de muncă cu

Vladimir Moldovanu, fiind decăzut din dreptul de a exercita funcții publice și funcții

de demnitate publică, cu excepția funcțiilor electorale, pe o perioadă de 3 ani din

data destituirii din funcția publică sau din data rămânerii definitive a actului de

constatare ori din data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești

prin care se confirmă existența stării de incompatibilitate, cu înscrierea în Registrul

de stat al persoanelor care au interdicție de a ocupa o funcție publică sau demnitate

publică din data destituirii din funcția publică sau din data rămânerii definitive a

actului de constatare ori din data rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii

judecătorești prin care se confirmă existența stării de incompatibilitate. A fost adus

la cunoștința lui Vladimir Moldovanu actul de constatare, fiind informat despre

dreptul de a-l contesta, în termen de 15 zile de la primirea acestuia, în instanța de

contencios administrativ.

Reclamantul a menționat că actul de constatare nr. 27/12 din 28 februarie 2020

a fost recepționat și adus la cunoștință oficial la data de 3 martie 2020, prin

intermediul oficiului poștal, astfel că termenul de depunere a cererii de chemare în

judecată în instanța de contencios administrativ expiră la 18 martie 2020.

În opinia sa, actul de constatare nr. 27/12 din 28 februarie 2020 și decizia

primită de inspectorul de integritate, sunt ilegale, neîntemeiate și lipsite de suport

juridic, prezentând un caracter formal și tendențios, urmând a fi anulate în totalitate.

Astfel, cu referire la prevederile art. 25 al Legii nr. 158 din 4 iulie 2008 cu

privire la funcția publică și statutul funcționarului public, art. 7 alin. (1) al Legii nr.

768 din 2 februarie 2000 privind statutul alesului local și prevederile Legii nr. 199

din 16 iulie 2010 cu privire la statutul persoanelor cu demnitate publică, a arătat că

funcțiile și activitățile indicate la normele date, nu fac referire la niciuna din funcțiile

deținute de către el.

Reieșind din coroborarea prevederilor legale menționate supra, a opinat că

legea permite efectuarea exercitării concomitente a activității de funcționar public

cu activitatea alesului local, la caz de consilier în Consiliul comunal Gotești, raionul

Cantemir, și consilier în Consiliul raional Cantemir.

Mai mult, a specificat că potrivit art. 24 alin. (3) al Legii nr. 768 din 2 februarie

2000 privind statutul alesului local, alesului local care a fost invitat la ședința

consiliului și a participat la ea i se restituie cheltuielile aferente și i se acordă o

indemnizație pentru fiecare zi de participare la ședința consiliului în mărimea

stabilită de către consiliul respectiv.

În conținutul actului de constatare nu a fost probat faptul că a primit careva

salariu în calitate de consilier local, având în vedere că regimul juridic al salariului

2

conform prevederilor art. 128 alin. (1), art. 130 alin. (1) Codul muncii, art. 2 și art.

4 alin. (1) al Legii salarizării nr. 847 din 14 februarie 2002, nicidecum nu se

raportează și nu se referă și la indemnizația simbolică, acordată în calitate de sumă,

în afara retribuției de muncă, pentru a acoperi cheltuielile în îndeplinirea sarcinii de

interes public în calitatea sa de consilier local. La caz, Inspectoratul de Integritate,

în actul de constatare, contrar prevederilor legale, a efectuat o interpretare greșită și

lărgită a termenului de indemnizație, fără să fi făcut trimitere la actele normative în

vigoare care au relevanță, ținând cont că potrivit legislației în vigoare, indemnizația,

cum este prevăzută în calitate de plată compensatorie, pentru anumită situație, nu se

încadrează în termenul și regimul juridic al salariului.

În așa fel, a relevat că expresiile, concluziile și prevederile legale citate în actul

contestat, sunt neclare și ambigue, întrucât se contrazic între ele, precum și nu se

coroborează cu circumstanțele de fapt ale cazului cercetat, și nici nu se încadrează

la prevederile privind incompatibilitatea și excepțiile de la incompatibilitate.

A mai arătat că formulările precizate, cât și întreg actul administrativ contestat,

contrar art. 118, 120 Cod administrativ, nu conține redarea tuturor circumstanțelor

importante cazului și nici date referitoare la examinarea tuturor probelor scrise

administrate și necesare de a fi administrate, precum și nu face referire la toate

normele de rigoare și la probele concrete, care să demonstreze concluziile enunțate.

Reclamantul a enunțat că nu este indicat și nu este clar, care sunt probele, cu

privire la incompatibilitatea cu funcția de consilier local, odată ce aceasta este

permisă în cumul cu funcția publică exercitată, nefiind argumentat nici faptul că

indemnizația acordată pentru activitatea de consilier local, reprezintă un salariu.

A mai remarcat că nu este clar care sunt împuternicirile inspectorului de

integritate, având în vedere că prevederile Legii nr. 132 din 17 iunie 2016 cu privire

la Autoritatea Națională de Integritate, nu prevăd expres, dreptul și atribuția

inspectoratului de a emite decizii de acest fel, iar interpretarea extensivă precum că

actul de constatare include concluzii și decizii, nu este de ajuns pentru a considera

actul emis a fi unul legal și întemeiat, odată ce nu există o astfel de atribuție expres

stabilită prin lege.

Reclamantul și-a întemeiat acțiunea pe prevederile art. 189, 191, 196, 211, 224

Cod administrativ.

A solicitat anularea actului de constatare nr. 27/12 din 28 februarie 2020, emis

de Inspectoratul de Integritate și a deciziei primite în baza acestuia.

Prin hotărârea din 2 noiembrie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani,

cererea de chemare în judecată a fost respinsă.

La 17 noiembrie 2020, cu respectarea termenului prevăzut de art. 232 Cod

administrativ, Vladimir Moldovanu a depus apel împotriva hotărârii din 2 noiembrie

2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani, iar în urma notificării la data de 28

decembrie 2020 a hotărârii motivate, la 21 ianuarie 2021 a prezentat motivarea

apelului.

Prin decizia din 15 septembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău, a fost casată

hotărârea din 2 noiembrie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Râșcani și a fost

emisă o nouă hotărâre de admitere a acțiunii. A fost anulat actul de constatare

(decizia) nr. 27/12 din 28 februarie 2020 emis de către Autoritatea Națională de

Integritate în privința lui Vladimir Moldovanu.

3

Pentru a pronunța această decizie, instanța de apel cu trimitere la prevederile

art. 25 alin. (2) lit. a) din Legea cu privire la funcția publică și statutul funcționarului

public nr. 158-XVI din 4 iulie 2008, art. 7 alin. (1) lit. c) și d) din Legea privind

statutul alesului local nr. 768-XIV din 2 februarie 2000, prevederile Legii nr. 263

din 16 noiembrie 2012 privind interpretarea articolului 7 alineatul (1) literele c) și

d) din Legea nr. 768-XIV din 2 februarie 2000 privind statutul alesului local, a

reținut ca fiind neîntemeiată concluzia primei instanțe referitoare la netemeinicia

acțiunii.

În acest sens, instanța de apel a remarcat că sunt în incompatibilitate doar acei

funcționari publici care cad sub incidența situațiilor prevăzute de normele enunțate.

Astfel, cu referire la art. 7 din Legea privind statutul alesului local nr. 768-XIV din

2 februarie 2000, instanța de apel a notat că sunt în incompatibilitate doar acei

funcționari publici care activează în subdiviziunile autorităților administrației

publice locale (aparatul președintelui raionului, primării, primăria și preturile

municipiului Chișinău, direcții, secții și alte subdiviziuni), inclusiv ale Adunării

Populare a Găgăuziei și ale Comitetului executiv al Găgăuziei. La rândul său,

subdiviziunile trebuie să fie de același nivel și din aceeași unitate administrativ-

teritorială. Funcționarii publici care nu se circumscriu situațiilor descrise la lit. c)

din art. 7 din Legea privind statutul alesului local nr. 768-XIV din 2 februarie 2000,

de exemplu activează într-o subdiviziune desconcentrată a unei autorități

administrative centrale; activează în altă primărie decât cea în care este consilier;

lucrează într-o subdiviziune a consiliului raional dintr-o altă unitate administrativ-

teritorială decât cea în care este consilier - nu se află în situație de incompatibilitate.

Curtea de Apel Chișinău a relatat și faptul că potrivit Notei Informative la

proiectul Legii pentru interpretarea articolului 25 alin. (2) lit. a) din Legea nr.

158/2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public, interpretarea

potrivit căreia funcționarul public este în incompatibilitate dacă este și consilier

local, derivă din înțelegerea eronată a textelor legale.

Astfel, instanța de apel a concluzionat că la caz, deținerea de către Vladimir

Moldovanu a calității de funcționar public în cadrul subdiviziunilor Inspectoratului

pentru Protecția Mediului și exercitării mandatului de consilier în Consiliul comunal

Gotești, raionul Cantemir și Consiliul raional Cantemir, nu poate fi privită ca o

încălcare a regimului juridic al incompatibilităților, iar autoritatea publică eronat a

constatat încălcarea reflectată în actul de constatare nr. 27/12 din 28 februarie 2020.

Prin urmare, Curtea de Apel Chișinău a conchis că prima instanță nu a dat o

apreciere obiectivă probelor administrate, nu a constatat și elucidat pe deplin toate

circumstanțele care au importanță pentru soluționarea cauzei și a aplicat greșit

normele de drept material, iar în consecință soluția de respingere a acțiunii este

neîntemeiată, fiind rezultată din aprecierea incorectă a probelor cercetate în cadrul

procesului de judecată în coraport cu normele aplicabile speței.

La 27 octombrie 2021 Autoritatea Națională de Integritate, a depus recurs

împotriva deciziei din 15 septembrie 2021 a Curții de Apel Chișinău.

În susținerea recursului a invocat dezacordul cu decizia instanței de apel,

considerând-o neîntemeiată și ilegală prin faptul că au fost încălcate și aplicate

eronat normele de drept material și nu au fost elucidate pe deplin circumstanțele

importante pentru soluționarea cauzei.

4

A indicat că instanța de apel a aplicat greșit prevederile art. 7 alin. (1) lit. c) și

d) din Legea privind statutul alesului local nr. 768-XIV din 2 februarie 2000,

deoarece potrivit actului de constatare, controlul a fost efectuat în privința încălcării

regimului juridic al incompatibilității intimatului în calitatea sa de funcționar public,

dar nu de ales local, care se soluționează prin prisma Legii nr. 158-XVI din 4 iulie

2008 cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public.

La fel, a specificat că Legea nr. 120/2020 pentru interpretarea articolului 25

alin. (2) lit. a) din Legea nr. 158/2008 cu privire la funcția publică și statutul

funcționarului public, a fost adoptată după data la care intimatul a încetat aflarea în

stare de incompatibilitate.

Astfel, a susținut că intimatul Vladimir Moldovanu prin exercitarea simultană

a calității de funcționar public și a funcțiilor elective de consilier în consiliul

comunal Golești, raionul Cantemir și de consilier în Consiliul raional Cantemir,

desfășurând o altă activitate remunerată, s-a aflat în stare de incompatibilitate

nesoluționată în termenul legal, prin ce a încălcat regimul juridic al

incompatibilității.

Recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea deciziei instanței de apel și

menținerea hotărârii primei instanțe.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) Cod administrativ, recursul se depune

la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune

la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 15 septembrie 2021,

însă date privind recepționarea de către recurent a dispozitivului deciziei, la dosar

lipsesc. Totodată, materialele dosarului atestă că decizia motivată a fost notificată

Autorității Naționale de Integritate în data de 8 noiembrie 2021, ceea ce se confirmă

prin avizul de recepție a scrisorii recomandate (f.d.175). Astfel, recursul depus la

28 octombrie 2021, este în termen.

La 27 decembrie 2021 în adresa intimatului Vladimir Moldovanu și a persoanei

terțe Sergiu Popa, a fost expediată copia recursului, cu înștiințarea despre

posibilitatea depunerii referinței.

Prin referința din 13 ianuarie 2022, Vladimir Moldovanu a solicitat respingerea

recursului.

Totodată, avizul de recepție expediat în adresa persoanei terțe Sergiu Popa, a

fost returnat cu mențiunea ,,nereclamat”.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de Autoritatea Națională de

Integritate, în raport cu materialele cauzei, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil, din următoarele

motive.

În conformitate cu art. 246, alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

5

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

din art. 246 Cod administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special”

denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp

oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu

prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși

un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva

invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material

capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile

Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex

officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină

o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în

Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245

alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în

circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească

cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura

sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de

o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde

6

de caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile

cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni

de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se

vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de Autoritatea Națională de Integritate.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de Autoritatea Națională de Integritate, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

7