2ac-19/22 — anularea actelor administrative

2ac-19/22 — anularea actelor administrative (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 2ac-19/22

2-21168466-01-2cc-25012022

Î N C H E I E R E

28 ianuarie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele ședinței, judecătorul Ala Cobăneanu

judecătorii Victor Burduh

Nina Vascan

examinând conflictul negativ de competență dintre Judecătoria Anenii Noi,

sediul central și Curtea de Apel Chișinău,

în cauza de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în judecată

depusă de Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului

local Bulboaca cu privire la anularea actelor administrative,

c o n s t a t ă:

La data de 09 septembrie 2021 Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat

a depus la Curtea de Apel Chișinău, cerere de chemare în judecată împotriva

Consiliului local Bulboaca cu privire la anularea deciziei Consiliului local Bulboaca

nr. 4/5 din 26 mai 2021 „Cu privire la inițierea referendumului local privind

problemele locale” și anularea deciziei Consiliului local Bulboaca nr. 5/1 din data

da 03 iunie 2021 „Cu privire la desfășurarea referendumului local privind

problemele locale” (f.d.1-4).

La 11 octombrie 2021, în cadrul ședinței de judecată, reprezentanții Consiliului

local Bulboaca au solicitat strămutarea cauzei la Judecătoria Anenii Noi (f.d.87).

Prin încheierea din 11 octombrie 2021 a Curții de Apel Chișinău a fost admis

demersul Consiliului local Bulboaca și s-a strămutat după competență, acțiunea

depusă de Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului

local Bulboaca cu privire la anularea actelor administrative, la Judecătoria Anenii

Noi (f.d.88-90).

La 03 ianuarie 2022 Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat a depus

cerere prin care a solicitat instanței ierarhic superioare soluționarea conflictului de

competență, prin prisma caracterului actelor administrative și stabilirea instanței

competente în examinarea procedurii de desfășurare a referendumului local (f.d.122-

123).

Prin încheierea din 18 ianuarie 2022 a Judecătoriei Anenii Noi, sediul central,

s-a admis cererea Oficiului Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat privind

1

expedierea prezentei acțiuni la Curtea Supremă de Justiție în vederea soluționării

conflictului negativ de competență. S-a dispus sesizarea Curții Supreme de Justiție

în vederea soluționării conflictului negativ apărut între Judecătoria Anenii Noi,

sediul central și Curtea de Apel Chișinău la examinarea cauzei la cererea de chemare

în judecată cu privire la anularea deciziei Consiliului local Bulboaca nr. 4/5 din 26

mai 2021 „Cu privire la inițierea referendumului local privind problemele locale” și

anularea deciziei Consiliului local Bulboaca nr. 5/1 din 03 iunie 2021 „Cu privire la

desfășurarea referendumului local privind problemele locale”. A fost suspendat

procesul în cadrul dosarului civil până la pronunțarea Curții Supreme de Justiție pe

marginea conflictului negativ de competență inițiat de reclamantul Oficiul Teritorial

Căușeni al Cancelariei de Stat și s-a expediat dosarul Curții Supreme de Justiție

pentru soluționarea conflictului negativ de competență apărut între Judecătoria

Anenii Noi, sediul central și Curtea de Apel Chișinău (f.d.131-136).

Studiind actele cauzei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție consideră că competentă să judece prezenta cauza de

contencios administrativ este Judecătoria Anenii Noi, sediul central, unde urmează

a fi remisă.

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

Din cererea de chemare în judecată rezultă că reclamantul Oficiul Teritorial

Căușeni al Cancelariei de Stat a solicitat anularea deciziei Consiliului local Bulboaca

nr. 4/5 din 26 mai 2021 „Cu privire la inițierea referendumului local privind

problemele locale” și anularea deciziei Consiliului local Bulboaca nr. 5/1 din data

de 03 iunie 2021 „Cu privire la desfășurarea referendumului local privind

problemele locale” (f.d.1-4).

Conform art. 200 alin. (3) – (4) din Codul administrativ, conflictul de

competență dintre judecătoriile din jurisdicția diferitor curți de apel, dintre o

judecătorie și o curte de apel sau dintre două curți de apel se soluționează de către

Curtea Supremă de Justiție. Conflictul de competență se soluționează fără citarea

participanților la proces, printr-o încheiere nesusceptibilă de recurs.

În conformitate cu art. 5 din Codul administrativ, activitatea administrativă

reprezintă totalitatea actelor administrative individuale și normative, a contractelor

administrative, a actelor reale, precum și a operațiunilor administrative realizate de

autoritățile publice în regim de putere publică, prin care se organizează aplicarea

legii și se aplică nemijlocit legea.

Articolul 10 alin. (1) din Codul administrativ stipulează că, actul administrativ

individual este orice dispoziție, decizie sau altă măsură oficială întreprinsă de

autoritatea publică pentru reglementarea unui caz individual în domeniul dreptului

public, cu scopul de a produce nemijlocit efecte juridice, prin nașterea, modificarea

sau stingerea raporturilor juridice de drept public.

Potrivit art. 11 din Codul administrativ, actele administrative individuale pot fi:

acte defavorabile – actele care impun destinatarilor lor obligații, sancțiuni, sarcini

sau afectează drepturile/interesele legitime ale persoanelor ori care resping, în tot

sau în parte, acordarea avantajului solicitat; acte favorabile – actele care creează

destinatarilor săi un beneficiu sau un avantaj de orice fel. Destinatarul unui act

2

administrativ individual este doar persoana către care actul administrativ se

îndreaptă. Terții, ale căror drepturi sânt afectate de actul administrativ individual, nu

sânt destinatarii acestuia. Un act administrativ de acordare periodică a prestațiilor

materiale sau bănești este un act administrativ individual prin care o astfel de

prestație se acordă pentru un număr determinat sau nedeterminat de perioade

succesive.

Conform art. 12 din Codul administrativ, un act administrativ normativ este

actul juridic subordonat legii adoptat, aprobat sau emis de o autoritate publică în

baza prevederilor constituționale sau legale, care nu se supune controlului

constituționalității și stabilește reguli de aplicare obligatorii pentru un număr

nedeterminat de situații identice.

În conformitate cu art. 191 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, cu excepția

cazurilor prevăzute la alin. (2) și (3), judecătoriile soluționează în fond toate acțiunile

în contencios administrativ. Curțile de apel soluționează în primă instanță acțiunile

în contencios administrativ împotriva actelor administrative normative, care nu se

supun controlului de constituționalitate.

În litigiul dedus judecății, obiectul acțiunii în contencios administrativ intentate

la cererea de chemare în judecată depusă de reclamantul Oficiul Teritorial Căușeni

al Cancelariei de Stat îl constituie anularea deciziei Consiliului local Bulboaca

nr. 4/5 din 26 mai 2021 și a deciziei Consiliului local Bulboaca nr. 5/1 din 03 iunie

2021, care se referă la inițierea și desfășurarea referendumului local privind

problemele locale din satul Bulboaca, r-nul Anenii Noi. Iar, pentru soluționarea

conflictului de competență apărut între Judecătoria Anenii Noi, sediul central și

Curtea de Apel Chișinău urmează de stabilit dacă deciziile Consiliului local

Bulboaca menționate supra sunt acte administrative individuale sau normative.

Respectiv, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție reține că, actele administrative emise de Consiliul local

Bulboaca se referă la o situație strict determinată și produc efecte juridice doar

pentru un număr limitat de persoane și anume, locuitorii satului Bulboaca, r-nul

Anenii Noi. Or, deciziile contestate se referă la inițierea și desfășurarea

referendumului local privind problemele locale din satul Bulboaca, r-nul Anenii Noi.

Mai mult, prin decizia nr. 4/5 din 26 mai 2021 a Consiliului local Bulboaca

s-au propus și ulterior prin decizia nr. 5/1 din 03 iunie 2021 a Consiliului local

Bulboaca s-au abordat, un număr limitat de întrebări pentru referendumul local a

cărei inițiere și desfășurare a fost decisă prin actele administrative contestate și

anume: „Sunteți pentru distrugerea ecosistemului local din cauza extragerii

zăcămintelor minerale?”, „Sunteți pentru deschiderea unei cariere de extragere a

zăcămintelor minerale în sat?” „Sunteți pentru distrugerea locuinților proprii și

infrastructurii locale din cauza circulației autocamioanelor de mare tonaj pe

drumurile locale?”, „Sunteți pentru construcția unui drum local privind

redirecționarea circulației autocamioanelor de mare tonaj?”, „Sunteți pentru

construcția unui drum local privind redirecționarea circulației autocamioanelor de

mare tonaj din contul locuitorilor satului?”, „Sunteți pentru închiderea depozitului

3

de deșeuri (gunoiștei) din sat cu majorarea costului la serviciile de evacuare a

deșeurilor?” (f.d.11-12, 20-21).

Așadar, actele administrative contestate în prezenta cauză afectează doar

drepturile potențialilor alegători care vor participa la referendumul inițiat de

Consiliul local Bulboaca și se referă la un număr determinat de probleme locale

abordate. Respectiv, judecarea prezentei cauze în contencios administrativ ține de

competența Judecătoriei Anenii Noi, sediul central, or de către reclamant se contestă

acte administrative individuale, dar nu normative.

Caracterul individual al unui act administrativ derivă din întrunirea cumulativă

a următoarelor condiții: este o dispoziție, decizie sau altă măsură oficială întreprinsă

de autoritatea publică, pentru reglementarea unui caz individual în domeniul

dreptului public, are drept scop de a produce nemijlocit efecte juridice, prin nașterea,

modificarea, sau stingerea raporturilor juridice de drept public.

Respectiv, la caz, se atestă întrunirea cumulativă a condițiilor legale enunțate

mai sus, fiind prezente acte juridic emise de o autoritate publică și anume, Consiliul

local Bulboaca. Iar, actele nominalizate reglementează un număr determinat de

situații și anume se referă la inițierea și desfășurarea unui referendum local, într-o

anumită localitate, cu un număr determinat de întrebări ce urmează a fi adresate unui

număr determinat de persoane, și anume locuitorilor cu drept de vot din satul

Bulboaca, r-nul Anenii Noi.

Suplimentar, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție reiterează că art. 185 din Codul electoral, definind noțiunea de

referendum local indică despre caracterul teritorial restrâns al problemelor ce pot fi

soluționate prin desfășurarea unui asemenea referendum, precum și numărul limitate

de persoane ce pot participa la acesta.

Astfel, potrivit art. 185 din Codul electoral, referendumul local reprezintă

consultarea cetățenilor în probleme de interes deosebit pentru sat (comună), sector,

oraș (municipiu), raion, unitate administrativ-teritorială cu statut special. Respectiv,

definiția acordată de legiuitor, denotă faptul că referendumului pot fi supuse

problemele de interes deosebit pentru o anumită unitate administrativ-teritorială și

prin desfășurarea referendumului local se dorește consultarea unui număr limitat de

persoane, care întrunesc condiția de a fi cetățean al acestei unități administrativ-

teritoriale.

Totodată, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție indică că actele contestate nu se încadrează nici în noțiunea de

act normativ, invocată de reclamantul Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de

Stat și stabilită de prevederile art. 2 al Legii cu privire la actele normative nr. 100

din 22 decembrie 2017, care prevede că actul normativ este actul juridic adoptat,

aprobat sau emis de o autoritate publică, care are caracter public, obligatoriu, general

și impersonal și care stabilește, modifică ori abrogă norme juridice care

reglementează nașterea, modificarea sau stingerea raporturilor juridice și care sînt

aplicabile unui număr nedeterminat de situații identice.

4

Din caracterele juridice prevăzute de norma legală precitată, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție relevă

că pentru ca un act să fie apreciat drept act normativ, urmează ca normele stabilite

în acesta să fie aplicabile unui număr nedeterminat de situații identice. Însă, la caz,

prin decizia Consiliului local Bulboaca nr. 4/5 din 26 mai 2021 și decizia Consiliului

local Bulboaca nr. 5/1 din 03 iunie 2021, este reglementată o situație unică și anume

inițierea și desfășurarea unui referendum pentru soluționarea anumitor probleme

pentru satul Bulboaca, iar după desfășurarea acestuia actele contestate nu mai produc

efecte juridice și nu pot fi aplicate pentru un număr nedeterminat de situații juridice.

Subsidiar, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție, referitor la actul administrativ cu caracter individual, reține că

spre deosebire de cel cu caracter normativ, acesta reprezintă o manifestare de voință

care creează, modifică sau stinge drepturi și obligații cu referire la o problemă

determinată.

Cu referire la întinderea efectelor juridice produse de actele administrative,

completul relevă că urmează a diferenția actele administrative normative, care în

principiu produc toate categoriile de efecte, fiind și izvoare ale dreptului, de actele

administrative individuale, care se prezintă, în principiu, ca fapte juridice ce dau

naștere la raporturi de drept administrativ, dar și la alte categorii de raporturi.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție menționează că din dispozițiile deciziei Consiliului local Bulboaca nr. 4/5

din 26 mai 2021 și a deciziei Consiliului local Bulboaca nr. 5/1 din 03 iunie 2021,

reiese că acestea reglementează doar o problemă individualizată, privind inițierea și

desfășurarea referendumului local privind problemele locale din satul Bulboaca, r-

nul Anenii Noi, conținând prevederi concrete, dar nu stabilesc reguli de aplicare

obligatorii pentru un număr nedeterminat de situații identice, ca să fie calificate drept

acte normative.

Prin urmare, cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în

judecată depusă de Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat împotriva

Consiliului local Bulboaca cu privire la anularea deciziilor Consiliului local

Bulboaca este de competența jurisdicțională a Judecătoriei Anenii Noi, sediul

central.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție notează că, deși Codul administrativ, la art. 191 alin. (1), prevede expres că,

în afara cazurilor prevăzute la alin. (2) și (3), judecătoriile soluționează în fond toate

acțiunile în contencios administrativ, Judecătoria Anenii Noi, sediul central, contrar

normei enunțate, prin încheierea din 18 ianuarie 2022, a admis cererea Oficiului

Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat privind expedierea prezentei acțiuni la

Curtea Supremă de Justiție în vederea soluționării conflictului negativ de

competență, ridicând astfel conflict negativ de competență între Judecătoria Anenii

Noi, sediul central și Curtea de Apel Chișinău.

5

Articolul 197 din Codul administrativ prevede că, nimeni nu poate fi lipsit de

dreptul judecării procesului de către instanța în a cărei competență este dată prin lege

cauza, cu excepțiile expres stabilite de lege.

Căile procedurale asigură persoanelor interesate accesul la o instanță de

judecată, căreia prin lege i s-a stabilit competența de a hotărî, iar pentru ca dreptul

de acces la o instanță să fie respectat, trebuie ca instanța în fața căreia este adusă

cauza să se bucure de jurisdicție deplină, adică instanța trebuie să fie competentă să

analizeze atât aspectele de fapt, cât și pe cele de drept ale cauzei. Acest mod de

reglementare al dreptului de acces la justiție este în concordanță cu principiile

Convenției pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale,

potrivit cărora exercitarea dreptului de acces la justiție presupune tocmai asigurarea

accesului oricărei persoane la un tribunal instituit de lege, adică garantarea unei

proceduri judiciare în fața căreia să se poată realiza, efectiv, acest drept.

În acest context, Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție, prin prisma standardelor Curții Europene a Drepturilor

Omului, notează că nerespectarea de către o instanță a dispozițiilor de drept intern

implică în principiu o încălcare a art. 6 § 1 din Convenție (cauza DMD Group, A.S.

vs Slovacia, 05 octombrie 2010, §61).

În același timp, articolul 6 § 1 al Convenției pentru Apărarea Drepturilor

Omului și a Libertăților Fundamentale garantează ca prim aspect al procesului

echitabil înfăptuirea justiției de către „un tribunal învestit de lege”, adică în primul

rând având competență clar stabilită de legea națională. De aceea, normele de

competență jurisdicțională sunt de strictă interpretare, iar orice interpretare extensivă

sau restrictivă trebuie calificată ca abuz de drept.

Din considerentul că un prim aspect al procesului echitabil este înfăptuirea

justiției de către „un tribunal învestit de lege”, adică în primul rând având

competență clar stabilită de legea națională, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție va soluționa

conflictul negativ de competență, prin constatarea competenței Judecătoriei Anenii

Noi, sediul central la examinarea și soluționarea acțiunii depuse de Oficiul Teritorial

Căușeni al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului local Bulboaca cu privire la

anularea deciziilor Consiliului local Bulboaca.

Conform art. 191, art. 200 alin. (3), art. 230 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție,

d i s p u n e:

Se constată competența Judecătoriei Anenii Noi, sediul central la examinarea

cauzei de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în judecată

depusă de Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului

local Bulboaca cu privire la anularea actelor administrative.

Cauza de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în judecată

depusă de Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului

6

local Bulboaca cu privire la anularea actelor administrative, se remite Judecătoriei

Anenii Noi, sediul central, pentru examinare în fond.

Încheierea nu se supune niciunei căi de atac.

Președintele ședinței,

judecătorul Ala Cobăneanu

judecătorii Victor Burduh

Nina Vascan

7