3ra-1210/21 — anularea actului administrativ individual defavorabil

Dosarul nr. 3ra-1210/21

Prima instanță: Judecătoria Cahul, sediul Central (jud. E. Bancov)

Instanța de apel: Curtea de Apel Cahul (jud. V. Movilă, E. Dvurecenschii, S. Pilipenco)

Î N C H E I E R E

22 decembrie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Aliona Miron

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea recursului depus de avocatul Maxim Todorov, în

interesele primarului municipiului Cahul, Dandiș Nicolae,

în cauza de contencios administrativ la acțiunea depusă de Întreprinderea

Municipală „Gospodăria Comunal-Locativă Cahul” împotriva primarului

municipiului Cahul, Dandiș Nicolae, terț Consiliul municipal Cahul, cu privire la

anularea actului administrativ individual defavorabil,

împotriva deciziei din 2 septembrie 2021 a Curții de Apel Cahul,

c o n s t a t ă:

La 5 noiembrie 2020, Întreprinderea Municipală „Gospodăria Comunal-

Locativă Cahul” a depus cerere de chemare în judecată în instanța de contencios

administrativ împotriva primarului municipiului Cahul, Dandiș Nicolae, cu privire

la anularea dispoziției nr. 368 din 21 octombrie 2020.

În motivarea cererii de chemare în judecară, reclamanta a indicat că, prin

dispoziția nr. 368 din 21 octombrie 2020 a primarului municipiului Cahul, Dandiș

Nicolae „cu privire la efectuarea auditului total la Întreprinderea Municipală

„Gospodăria Comunal-Locativă Cahul”, s-a dispus cu efect retroactiv efectuarea

auditului total la întreprindere și punerea la dispoziția entității de audit a actelor

contabile.

Consideră ilegală dispoziția în cauză, din motivele ce urmează. Dispunerea

inițierii auditului total la Întreprinderea Municipală „Gospodăria Comunal-Locativă

Cahul” nu are fundamentare juridică, așa cum este emisă cu depășirea competenților

stabilite prin cadrul normativ, care guvernează materia auditului.

Invocând prevederile art. 27 alin. (1) din Legea nr. 271 din 15 decembrie 2017

privind auditul situațiilor financiare, art. 11 alin. (2) din Legea nr. 246 din 22

noiembrie 2017 cu privire la întreprinderea de stat și întreprinderea municipală,

concluzionează că se instituie regula, potrivit cărei entitatea de audit este selectată

de Consiliul de administrare a întreprinderii și confirmată de fondatorul

întreprinderii municipale, la caz de Consiliul municipal Cahul, iar raporturile dintre

entitatea de audit și entitatea auditată se reglementează prin contractul de audit,

potrivit art. 9 alin. (1) din Legea cu privire la întreprinderea de stat și întreprinderea

municipală. Analizând art. 7 alin. (2) din aceiași Lege, cât și prevederile art. 21 alin.

1

(1) din Codul administrativ, consideră că dispoziția contestată este ilegală, fiind

emisă cu depășirea atribuțiilor stabilite prin Legea privind administrația publică

locală.

Totodată, dispoziția nr. 368 din 21 octombrie 2020 este lovită de nulitate și din

perspectiva faptului că nu este motivată, fapt contrar art. 31, art. 118 și art. 119 Cod

administrativ.

Prin dispoziția contestată, Întreprinderea Municipală „Gospodăria Comunal-

Locativă Cahul” este lezată în dreptul de a selecta prin concurs entitatea de audit, cât

și a stabili raporturile dintre întreprindere și entitatea de audit prin încheierea unui

contract în acest sens. Invocând prevederile art. 32 alin. (2) din Legea contabilității

și raportării financiare nr. 287 din 15 decembrie 2017, a invederat instanței că

documentele contabile prevăzute la art. 17 alin. (1) sunt proprietate a entității,

punerea la dispoziția entității de audit desemnată prin dispoziția contestată a

documentelor contabile echivalează cu o ingerință nejustificată în dreptul de

proprietate a Întreprinderii Municipale „Gospodăria Comunal-Locativă Cahul”.

Prin hotărârea din 05 martie 2021 a Judecătoriei Cahul, sediul Central, s-a

respins acțiunea în contencios administrativ depusă de Întreprinderea Municipală

„Gospodăria Comunal-Locativă Cahul” împotriva primarului municipiului Cahul,

ca fiind neîntemeiată.

La data de 5 martie 2021, Întreprinderea Municipală „Gospodăria Comunal-

Locativă Cahul”, prin reprezentantul Cujba Rodica, a depus cerere de apel preventiv,

prin care a solicitat casarea integrală a hotărârii Judecătoriei Cahul sediul Central

din 05 martie 2021, cu pronunțarea unei noi hotărâri, prin care să fie admisă cererea

de chemare în judecată depusă de Întreprinderea Municipală „Gospodăria Comunal-

Locativă Cahul” împotriva primarului municipiului Cahul, privind anularea actului

administrativ.

Ulterior, la data de 13 aprilie 2021, Întreprinderea Municipală „Gospodăria

Comunal-Locativă Cahul” a depus cerere de apel motivat împotriva hotărârii din 5

martie 2021 aJudecătoriei Cahul, sediul Central.

Prin decizia din 2 septembrie 2021 a Curții de Apel Cahul, a fost admis

apelul declarat de Întreprinderea Municipală “Gospodăria Comunal-Locativă

Cahul”. A fost casată integral hotărârea din 5 martie 2021 a Judecătoriei Cahul sediul

Central, cu pronunțarea unei noi hotărîri, prin care a fost admisă cererea de chemare

în judecată depusă de Întreprinderea Municipală „Gospodăria Comunal-Locativă

Cahul”.

S-a anulat dispoziția nr. 368 din 21 octombrie 2020 a primarului municipiului

Cahul, „cu privire la efectuarea auditului total la Întreprinderea Municipală

“Gospodăria Comunal Locativă Cahul”.

Pentru a pronunța această decizie, instanța de apel, prin prisma normelor de

drept material ce reglementează raportul juridic litigios, în raport cu circumstanțele

cauzei, a reținut ca fiind neîntemeiată soluția primei instanțe, având în vedere că, la

caz, sînt aplicabile prevederile art. 27 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 271 din 15

decembrie 2017 privind auditul situațiilor financiare, ce instituie expres autoritatea

care este în drept de a selecta entitatea de audit, de a asigura efectuarea auditului și

de a încheia contractual de audit. Astfel, primarul municipiului Cahul nu era în drept

să dispună prin dispoziția nr. 368 din 21 octombrie 2020 efectuarea auditului total

la Întreprinderea Municipală “Gospodăria Comunal-Locativă Cahul”, or, acesta nu

2

dispunea de asemenea împuterniciri. Mai mult, legea interzice orice imixtiune în

procesul de selectare și confirmare a entității de audit.

La data de 8 septembrie 2021, avocatul Maxim Todorov, în interesele

primarului municipiului Cahul Dandiș Nicolae, a declarat recurs împotriva deciziei

din 2 septembrie 2021 a Curții de Apel Cahul. Pe 22 noiembrie 2021, acesta a depus

motivarea recursului.

În susținerea recursului, a invocat dezacordul cu soluția instanței de apel,

considerând-o eronată, aceasta interpretînd în mod eronat normele de drept material

pertinente speței, fapt ce a succedat emiterea unei soluții greșite și neîntemeiate pe

cauza dată.

Opinează că prevederile legii ce se referă la atribuțiile consiliului de

administratție nu sînt aplicabile speței și că actul contestat, emis de primarul

municipiului Cahul, nu este un act administrativ individual defavorabil în sensul art.

11 Cod administrativ, dată fiind aplicabilitatea la caz a dispozițiilor art. 28 alin. (1)

din Legea 271/2017, ce plasează raportul auditorului în categria unor simple opinii

ale autorităților publice.

Totodată, neagă calitatea procesuală activă a Întreprinderii Municipale

“Gospodăria Comunal-Locativă Cahul”, invocînd prevederile art. 189 alin. (3) Cod

administrativ, ce permit autorității publice să îninteze acțiune în contencios

administrativ doar în cazurile expres prevăzute de lege, precum și în scopul

revendicării drepturilor ce reies dintr-un contract administrativ.

Recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea integrală a deciziei instanței

de apel, cu emiterea unei noi decizii de menținere a hotărîrii instanței de fond.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanță de fond, precum și deciziile instanței de apel, pot fi contestate cu recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) Cod administrativ, recursul se depune

la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune

la instanța de apel.

Curtea de Apel Cahul a pronunțat decizia contestată la 2 septembrie 2021,

dispozitivul acesteia fiindu-i notificat recurentului Dandiș Nicolae la 7 septembrie

2021 (f.d. 62, vol. II), iar decizia motivată la 9 noiembrie 2021 (f.d. 78, vol. II).

Astfel, recursul înaintat este considerat a fi depus în termen.

La 24 noiembrie 2021, prin intermediul poștei electronice, în adresa intimatei

Întreprinderea Municipală “Gospodăria Comunal-Locativă Cahul”, a fost expediată

copia recursului depus de avocatul Maxim Todorov, în interesele primarului

municipiului Cahul, cu înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței (f.d. 84,

vol. II).

Însă, pînă la data ședinței de examinare a admisibilității cererii de recurs,

intimata nu și-a valorificat acest drept procedural.

Examinînd admisibilitatea recursului depus de avocatul Maxim Todorov, în

interesele primarului municipiului Cahul Dandiș Nicolae, în raport cu materialele

cauzei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție constată inadmisibilitatea acestuia, din motivele ce succed.

3

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

În conformitate cu art. 246, alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar, în acord cu alin. (2)

din art. 246 Cod administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate, ci urmează să însușească, în condițiile Codului administrativ,

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor

de inadmisibilitate și, în același timp, oferă un drept exclusiv al instanței de recurs

de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care

pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii

în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva

invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile

să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de

Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a

erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că, pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină

o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în

Codul administrativ, și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245

alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în

circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească

cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită

și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă,

în special, în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont, pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO, în jurisprudența sa constantă, statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

4

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de avocatul Maxim Todorov, în interesele primarului

municipiului Cahul, Dandiș Nicolae.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de avocatul Maxim Todorov, în interesele primarului

municipiului Cahul, Dandiș Nicolae, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

Judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Aliona Miron

Nicolae Craiu

5