3ra-1191/21 — contestarea actului administrativ

3ra-1191/21 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3ra-1191/21

Prima instanță: Judecătoria Cahul, sediul central – E. Bancov

Instanța de apel: Curtea de Apel Cahul – V. Movilă, S. Pilipenco, E. Dvurecenschii

ÎNCHEIERE

08 decembrie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

examinând admisibilitatea recursului depus de întreprinderea individuală

„Marin Alexandru”, reprezentată de avocatul Sergiu Bejan,

în cauza de contencios administrativ intentată la acțiunea întreprinderii

individuale „Marin Alexandru” împotriva Consiliului local Sadîc, raionul

Cantemir și Inspecției Financiare de pe lângă Ministerul Finanțelor, terț Primăria

comunei Sadîc, raionul Cantemir, cu privire la contestarea actelor administrative,

împotriva deciziei din 07 septembrie 2021 a Curții de Apel Cahul, prin care

s-a admis apelul întreprinderii individuale „Marin Alexandru”, s-a casat integral

hotărârea din 21 iulie 2020 a Judecătoriei Cahul, sediul central și s-a adoptat o

decizie nouă, prin care s-a admis acțiunea întreprinderii individuale „Marin

Alexandru”,

constată:

La 29 octombrie 2019, întreprinderea individuală „Marin Alexandru” a

depus acțiune în contencios administrativ împotriva Consiliului local Sadîc,

raionul Cantemir și Inspecției Financiare de pe lângă Ministerul Finanțelor, cu

privire la contestarea actelor administrative.

În motivarea acțiunii a indicat că, la 05 august 2019, Consiliul local Sadîc,

raionul Cantemir, a adoptat decizia nr. 6/3-XXVI „cu privire la examinarea

prescripției nr. 27-17-63 din 02 iulie 2019 din partea Direcției Teritoriale

Inspectare Financiară Cahul”.

Prin pct. 6.3.2 și Anexa nr. 1 al acesteia, administrația publică locală a

aprobat planul de acțiuni ce urmează a fi întreprinse de către Primăria comunei

Sadîc, raionul Cantemir, în scopul înlăturării neajunsurilor și încălcărilor

depistate în cadrul inspectării financiare.

Conform pct. 1.1 și pct. 1.2 din Anexa nr. 1, în sarcina Primăriei comunei

Sadîc, raionul Cantemir, a fost pusă obligația de a rezilia contractul de dare în

folosință a bazinului acvatic și întreprinderea măsurilor de colectare a plăților

pentru folosirea acestuia (cu suprafața de 25,2347 ha) în sumă de 24 446 de lei.

1

Reclamanta a notat că decizia Consiliului local Sadîc, raionul Cantemir,

nr. 6/3-XXVI din 05 august 2019 i-a fost notificată la 22 august 2019.

Totodată, din conținutul prescripției nr. 27-17-63 din 02 iulie 2019 „cu

privire la rezultatele inspectării financiare efectuate la Primăria comunei Sadîc,

raionul Cantemir” a aflat despre decizia nr. 06/2-XXV din 23 iunie 2017 „cu

privire la examinarea prescripției din partea Direcției Teritoriale de Inspectare

Financiară referitor la rezultatele inspectării financiare tematice efectuate la

Primăria comunei Sadîc, raionul Cantemir”.

În opinia reclamantei pct. 6.3.2 din decizia Consiliului local Sadîc, raionul

Cantemir, nr. 6/3-XXVI din 05 august 2019 și pct. 1.1-1.2 din Anexa nr. 1 la

aceasta, precum și pct. 6.2.4 din decizia Consiliului local Sadîc, raionul Cantemir,

nr. 06/2-XXV din 23 iunie 2017 sunt ilegale în partea ce ține de activitatea

întreprinderii, deoarece atentează și îi încălcă grav drepturile, libertățile și

interesele legitime, reprezentând de fapt o imixtiune din partea autorității publice

locale.

Astfel, la 09 septembrie 2019, a depus cerere prealabilă, prin care a solicitat

anularea actelor administrative individuale defavorabile emise de Consiliul local

Sadîc, raionul Cantemir și anularea/constatarea ilegalității actelor reale emise de

Direcția Teritorială Inspectare Financiară Cahul.

Prin scrisoarea nr. 85 din 27 septembrie 2019 Consiliul local Sadîc, raionul

Cantemir, i-a comunicat întreprinderii individuale „Marin Alexandru” că cererea

prealabilă din 09 septembrie 2019 a fost examinată, însă din cauza parității de

voturi nu a fost posibil de a adopta o decizie pe marginea acesteia.

Totodată, cererea prealabilă adresată Direcției Teritoriale Inspectare

Financiară Cahul, în partea ce ține de anularea prescripției cu privire la rezultatele

inspectării financiare efectuate la Primăria comunei Sadîc, raionul Cantemir

nr. 27-17-63 din 02 iulie 2019, nu a fost examinată în termenul legal.

Reclamanta a indicat că, prin prisma pct. 7 alin. (1) lit. j) din Hotărârea

Guvernului nr. 1026 din 02 noiembrie 2010, conducătorii și executorii de buget

ale entităților suspuse inspectării vor executa doar prescripțiile ce au un caracter

obligatoriu și nicidecum cele cu caracter de recomandare.

Respectiv, circumstanțele și concluziile expuse în prescripția nr. 27-17-63

din 02 iulie 2019 emisă de Direcția Teritorială Inspectare Financiară Cahul și

indiciată în pct. 6.3.2 și anexa nr. 1 din decizia Consiliului local Sadîc, raionul

Cantemir, nr. 6/3-XXVI din 05 august 2019 contravin cadrului legal și nu pot

produce efecte juridice negative. În asemenea circumstanțe autoritatea publică

eronat a invocat încălcarea prevederilor art. 29 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 436

din 28 decembrie 2006.

Întreprinderea individuală „Marin Alexandru” a considerat că, în speță,

lipsesc motive de fapt și de drept pentru rezilierea contractului de transmitere în

folosință separată a bazinului acvatic încheiat cu Primăria comunei Sadîc, raionul

Cantemir.

Lipsa unor temeiuri justificative în acest sens reprezintă o imixtiune în

activitatea agentului economic din partea organelor de control, la caz Direcția

Teritorială Inspectare Financiară Cahul, care fără niciun temei a impus

administrației publice locale recomandări ilegale.

Din acest motiv, reclamanta a considerat că pct. 6.2.2 din decizia Consiliului

local Sadîc, raionul Cantemir, nr. 06/2-XXV din 23 iunie 2017 urmează a fi

2

anulat din considerent că este ilegală prescripția nr. 27-17-63 din 02 iulie 2019 a

Direcției Teritorială Inspectare Financiară Cahul în partea ce ține de rezilierea

contractului și încasarea datoriilor de la întreprinderea individuală „Marin

Alexandru”.

Reclamanta a remarcat că și-a executat pe deplin și în modul corespunzător

obligațiile conform contractului de transmitere în folosință separată a bazinului

acvatic din 05 aprilie 2004. Prin urmare, nu are restanțe la plata folosinței

bazinului acvatic, iar clauzele acestuia nu au fost modificate. Respectiv,

autoritatea publică eronat a ajuns la concluzia existenței restanțelor de plata

arendei în sumă de 24 446 de lei.

Drept consecință, la caz, nu sunt aplicabile dispozițiile Legii privind arenda

în agricultură nr. 198-XV din 15 mai 2003, Legii privind prețul normativ și

modul de vânzare-cumpărare a pământului nr. 1308-XIII din 25 iulie 1997 și

Regulamentului privind modul de calculare a cuantumului plății anuale pentru

arenda în agricultură, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 405 din 06 mai 2005.

Cu titlu subsecvent, reclamanta a notat că Direcția Teritorială Inspectare

Financiară Cahul, fiind persoană terță, nu poate interveni într-un raport juridic

stabilit între părțile contractante și, cu atât mai mult, nu poate solicita

rezoluțiunea acestuia.

Reclamanta întreprinderea individuală „Marin Alexandru” a solicitat prin

cererea de chemare în judecată anularea parțială a deciziei Consiliului local,

Sadîc, raionul Cantemir, nr. 6/3-XXVI din 05 august 2019 în partea ce ține de

executarea pct. 6.3.2 și din anexa nr. 1 al acesteia a pct. 1.1 și 1.2; anularea

parțială a deciziei Consiliului local Sadîc, raionul Cantemir, nr. 06/2-XXV din 23

iunie 2017 în partea ce ține de executarea pct. 6.2.4; constatarea ilegalității și

anularea actului real nr. 27-17-63 din 02 iulie 2019 emis de Direcția Teritorială

Inspectare Financiară Cahul în partea ce ține de rezilierea contractului și

încasarea datoriilor de la întreprinderea individuală „Marin Alexandru”.

Prin încheierea din 01 noiembrie 2019 a Judecătoriei Cahul, sediul central,

s-a atras în proces în calitate de terț Primăria comunei Sadîc, raionul Cantemir

(vol. I, f.d. 30-33).

Prin hotărârea din 21 iulie 2020 a Judecătoriei Cahul, sediul central, s-a

respins acțiunea întreprinderii individuale „Marin Alexandru”, ca neîntemeiată

(vol. I, f.d. 183, 186-205).

La 24 iulie 2020, întreprinderea individuală „Marin Alexandru” a depus prin

intermediul oficiului poștal la Judecătoria Cahul, sediul central, apel motivat

împotriva hotărârii din 21 iulie 2020, care a fost completat prin cererea din 05

octombrie 2020 (vol. I, f.d. 206-208, 209, 239-242, 245).

Instanța de recurs constată că la demararea căii de atac în ordine de apel,

întreprinderea individuală „Marin Alexandru” a respectat modul și termenul de

atac instituit la art. 232 din Codul administrativ.

Prin decizia din 07 septembrie 2021 a Curții de Apel Cahul s-a admis apelul

întreprinderii individuale „Marin Alexandru”, s-a casat integral hotărârea din 21

iulie 2020 a Judecătoriei Cahul, sediul central și s-a adoptat o decizie nouă, prin

care:

S-a admis acțiunea întreprinderii individuale „Marin Alexandru”.

3

S-a anulat parțial decizia Consiliului local Sadîc, raionul Cantemir, nr. 6/3-

XXVI din 05 august 2019, în partea ce ține de executarea pct. 6.3.2 și din anexa

nr. 1 la aceasta a pct. 1.1 și 1.2.

S-a anulat parțial decizia Consiliului local Sadîc, raionul Cantemir, nr. 06/2-

XXV din 23 iunie 2017, în partea ce ține de executarea pct. 6.2.4.

S-a respins ca fiind neîntemeiată acțiunea în partea constatării ilegalității și

anulării în parte a prescripției nr. 27-17-63 din 02 iulie 2019 emisă de Direcția

Teritorială Inspectare Financiară Cahul (vol. II, f.d. 184-185, 186-202).

În consolidarea soluției instanța de apel a constatat că prima instanță a

aplicat eronat prevederile Legii nr. 1308 din 25 iulie 1997, Legii nr. 198 din 15

mai 2003, ale Codului funciar, care nu sunt aplicabile cazului, iar în consecință

eronat a conchis necesitatea respingerii acțiunii.

Curtea de Apel Cahul a considerat că prima instanță eronat a ajuns la

concluzia că bazinul acvatic este obiect al contractului de arendă și prin urmare

incorect a apreciat că a fost dat în arendă terenul și bazinul acvatic. Or, în

condițiile speței, bazinul acvatic a fost dat în folosință separat, fapt ce rezultă

însăși din contractul de transmitere în folosință separată a bazinului acvatic din

05 aprilie 2004, încheiat în baza prevederilor Codului Apelor (vol. I, f.d. 27-28,

111-114, vol. II, f.d. 147-148, 145).

Prin urmare, situația din speță era reglementată la momentul încheierii

contractului de prevederile Codului Apelor (în prezent fiind guvernată de Legea

Apelor), norme care prevăd proceduri speciale de dare în folosință separată a

obiectelor acvatice. Această procedură nu prevedea și nu prevede darea în

folosință prin licitație. Respectiv, prima instanță eronat a operat cu noțiunea de

teren și greșit a aplicat norme legale ce reglementează darea în arendă a

terenurilor.

Instanța de apel a notat că în sensul art. 13 din Codul Apelor, obiectivul

acvatic natural sau artificial (apa, terenul aflat sub apă, fâșiile riverane de

protecție, construcțiile hidrotehnice) este obiectiv acvatic unic și indivizibil.

Din aceste prevederi rezultă că obiectul acvatic este unic și indivizibil,

incluzând în sine atât apa cât și terenul de sub apă, iar prin urmare darea în arendă

separată a terenului aflat sub apă este inadmisibilă, însă poate fi dat în folosință

separată obiectul acvatic integru. Astfel, conform contractului din 05 aprilie

2004, întreprinderea individuală „Marin Alexandru” a luat de la Primăria

comunei Sadîc, raionul Cantemir, bazinul (obiectivul) acvatic pe un termen de 30

de ani, obligându-se să achite pentru folosința acestuia suma de 115 lei pe an.

Curtea de Apel Cahul a ajuns la concluzia că întreprinderea individuală

„Marin Alexandru” nu a prejudiciat Primăriei comunei Sadîc, raionul Cantemir,

prin neachitarea arendei terenului de sub bazinul acvatic, deoarece achita suma de

115 lei pe an pentru utilizarea întregului obiectiv acvatic.

Succesiv, în privința pretenției cu privire la anularea parțială a prescripției

nr. 27-17-63 din 02 iulie 2019 emisă de Direcția Teritorială Inspectare Financiară

Cahul, instanța de apel a reținut că din conținutul acesteia nu rezultă că ultima a

solicitat Primăriei comunei Sadîc, raionul Cantemir, rezilierea contractului de

dare în folosință a bazinului acvatic și încasarea cărorva datorii de la

întreprinderea individuală „Marin Alexandru”. Această circumstanță atestă

netemeinicia pretenției reclamantei privind anularea parțială a prescripției și

necesitatea respingerii ei.

4

La 29 septembrie 2021, întreprinderea individuală „Marin Alexandru”,

reprezentată de avocatul Sergiu Bejan, a depus la Curtea de Apel Cahul, prin

intermediul oficiului poștal, recurs împotriva deciziei din 07 septembrie 2021,

solicitând casarea parțială a deciziei recurate și emiterea unei decizii noi prin care

să fie admisă integral acțiunea (vol. II, f.d. 210-212, 215).

La 16 noiembrie 2021, Inspecția Financiară de pe lângă Ministerul

Finanțelor a depus referință prin care a solicitat declararea recursului

întreprinderii individuale „Marin Alexandru” ca fiind inadmisibil.

La 06 decembrie 2021, întreprinderea individuală „Marin Alexandru”,

reprezentată de avocatul Sergiu Bejan, a prezentat Curții Supreme de Justiție

motivarea recursului, în care a invocat că nu este de acord cu decizia instanței de

apel în partea respingerii pretenției cu privire la constatarea ilegalității și anularea

parțială a prescripției nr. 27-17-63 din 02 iulie 2019 a Direcției Teritoriale

Inspectare Financiară Cahul.

În opinia recurentei, instanța de apel a interpretat în mod eronat prevederile

Codului administrativ, deoarece prescripția nr. 27-17-63 din 02 iulie 2019

reprezintă o operațiune administrativă emisă de autoritate publică de control, iar

potrivit art. 15 alin. (2) din Codul administativ operațiunile administrative pot fi

contestate doar concomitent cu actul administrativ individual, cu execepția

operațiunilor administrative executorii sau îndreptate împotriva unui terț.

Recurenta a considerat că prescripția nr. 27-17-63 din 02 iulie 2019 poate

constitui obiectul controlului judecătoresc de legalitate, iar constatarea de către

instanța de judecată a ilegalității actului administrativ – deciziei administrației

publice locale condiționeză și ilegalitatea operațiunii administrative, adică a

prescripției nr. 27-17-63 din 02 iulie 2019. Prin urmare, prescripția este pasibilă

anulării, iar această circumstanță denotă că instanța de apel neîntemeiat a respins

acțiunea în partea pretenției de anulare a prescripției.

Finalmente, recurenta a observat că prin prescripția nr. 27-17-63 din 02 iulie

2019 au fost constatate circumstanțe, concluzii și constatări privind aplicarea

dreptului material în privința legalității contractului de folosință separată a

bazinului acvatic din 05 aprilie 2004, iar instanța de apel prin decizia din 07

septembrie 2021 a stabilit că Inspecția Financiară Teritorială Cahul neîntemiat și

ilegal a aplicat normele de drept material în coraport cu valabilitatea contractului

de folosință separată a bazinului acvatic deținut de recurentă, drept urmare

punând în sarcina administrației publice locale prescrierii nejustificate.

Conform art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se depune

la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite

neîntârziat Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar.

Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de

zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu

cererea de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Dispozitivul deciziei Curții de Apel Cahul a fost adoptat și pronunțat la 07

septembrie 2021. Conform avizelor de recepție a corespondenței

DS8003469943AS și DS8003469945AS copia dispozitivului deciziei din 07

septembrie 2021 a Curții de Apel Cahul a fost notificată întreprinderii individuale

„Marin Alexandru” și reprezentantului acesteia, avocatului Sergiu Bejan, la 13

septembrie 2021 (vol. II, f.d. 207, 208). La 29 septembrie 2021, întreprinderea

5

individuală „Marin Alexandru”, reprezentată de avocatul Sergiu Bejan, a depus la

Curtea de Apel Cahul, prin intermediul oficiului poștal, recurs nemotivat (vol. II,

f.d. 210-212, 215). Potrivit avizelor de recepție a corespondenței

DS8001466125AS și DS8001466123AS copia deciziei motivate din 07

septembrie 2021 a Curții de Apel Cahul a fost notificată recurentei și

reprezentantului acesteia la 04 noiembrie 2021 (vol. II, f.d. 229, 230). Motivarea

recursului a fost prezentată Curții Supreme de Justiție la 06 decembrie 2021.

În atare circumstanțe, completul ajunge la concluzia că recurenta s-a

conformat prevederilor legale stipulate la art. 245 din Codul administrativ privind

modul și termenul de depunere a recursurilor.

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție îl consideră drept inadmisibil, din următoarele motive.

Prin prisma art. 246 alin. (l) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere. În acord cu alin. (2)

din art. 246 din Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în

cazurile enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate, ci urmează să însușească în condițiile Codului

administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe

temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special”

denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp

oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu

prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot

însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5

judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate

sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală

examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea

de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale

reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea

recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ. În consecutivitate,

motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe

care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de

admisibilitate.

De asemenea, completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie

6

privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme

care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la

examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri

de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea

succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă a statuat că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder

împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230].

Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât

prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în

această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct.

85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un

apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai

reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor

ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor

respective; trebuie ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept

național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel,

conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de

atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt,

pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9

octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție conchide că cererea de recurs depusă de întreprinderea individuală „Marin

Alexandru”, reprezentată de avocatul Sergiu Bejan, este inadmisibilă.

Conform art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de întreprinderea individuală „Marin Alexandru” și

reprezentantului acesteia, avocatului Sergiu Bejan, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

7