3ra-947/21 — contestarea nulitatii actului administrativ normativ

3ra-947/21 — contestarea nulitatii actului administrativ normativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr.3ra-947/2021

Prima instanță: Curtea de Apel Chișinău (A. Minciuna, I. Muruianu, E. Palanciuc)

Î N C H E I E R E

27 octombrie 2021 mun.Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Maria Ghervas

judecători Nina Vascan

Victor Burduh

examinând admisibilitatea recursului depus de Instituția Publică „Agenția

Informațională de Stat „Moldpres”,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Biroul Asociat de Avocați „Burac și Asociații” împotriva Instituției Publice

„Agenția Informațională de Stat „Moldpres”, terți Guvernul Republicii Moldova și

Cancelaria de Stat a Republicii Moldova, cu privire la constatarea nulității actului

administrativ normativ,

împotriva hotărârii din 05 iulie 2021 a Curții de Apel Chișinău,

c o n s t a t ă :

La 16 decembrie 2020, BAA ,,Burac și Asociații” a depus cerere de chemare

în judecată împotriva Instituției Publice „Agenția Informațională de Stat

„Moldpres”, terți Guvernul Republicii Moldova și Cancelaria de Stat a Republicii

Moldova cu privire la anularea ordinului nr. 3 AD din 24 ianuarie 2019.

În motivarea acțiunii a indicat că, la 04 august 2020 a expediat la adresa IP

,,AIS Moldpres”, notificarea nr. 432, care a fost recepționată de către ultima la 06

august 2020, prin care a solicitat executarea benevolă a actelor judecătorești

irevocabile, anume a hotărârii din 23 octombrie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul

Rîșcani, menținută prin decizia din 10 februarie 2020 a Curții de Apel Chișinău și

decizia din 29 iulie 2020 a Curții Supreme de Justiție, prin care s-a obligat IP ,,AIS

Moldpres” să furnizeze BAA ,,Burac și Asociații”, informația și actele enumerate în

interpelarea nr. 36 din 01 martie 2019.

Prin scrisoarea nr. 178 din 10 septembrie 2020, IP ,,AIS Moldpres”, a informat

BAA ,,Burac și Asociații”, că abonamentele BASIC și PREMIUM la ediția on-line

a Monitorului Oficial, au fost create la 24 ianuarie 2019 prin actul administrativ

privind instituirea actelor abonamente, anume, ordinul administratorului interimar

al IP ,,AIS Moldpres” nr. 3 AD din 24 ianuarie 2019.

1

Considerând actul administrativ normativ și anume ordinul nr. 3 AD din 24

ianuarie 2019, ca fiind ilegal și lovit de nulitate, a solicitat pârâtului prin

petiția/cererea nr. 611 din 10 octombrie 2020, expediată ultimului la 10 decembrie

2020 și recepționată la 12 decembrie 2020, anularea ordinului nr.3 AD din 24

ianuarie 2019.

Prin răspunsul nr. 224 din 10 noiembrie 2020, IP ,,AIS Moldpres”, a refuzat

admiterea cerinței invocînd motive formale.

A relatat că, ordinul nr. 3 AD din 24 ianuarie 2019, este ilegal și lovit de nulitate

absolută, deoarece a fost emis contrar cerințelor prevăzute de pct. 8 și 9 din

Hotărârea Guvernului nr. 1208 din 05 decembrie 2018 cu privire la organizarea și

funcționarea Instituției publice „Agenția Informațională de Stat „Moldpres”,

publicată în Monitorul Oficial la 11 ianuarie 2019, fiind admisă încălcarea/depășirea

competenței prevăzute în pct. 24 din Statutul IP ,,AIS Moldpres”, aprobat prin

hotărârea enunțată.

Or, începînd cu data de 11 ianuarie 2019, competența exclusivă de aprobare a

Nomenclatorului serviciilor prestate de pârât, cât și a Metodologiei de calculare a

tarifelor pentru aceste servicii, a fost atribuită Guvernului Republicii Moldova, în

conformitate cu pct. 8 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 1208 din 05 decembrie

2018 cu privire la organizarea și funcționarea Instituției Publice „Agenția

Informațională de Stat „Moldpres” și respectiv organele de conducere ale pîrîtului

nu mai dețineau competența de aprobare sau modificare a tipurilor serviciilor

prestate de pârât sau de aprobare, modificare a tarifelor pentru aceste servicii, prin

prisma pct. 9 și 24 din Statutul pârâtului, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 1208

din 05 decembrie 2018.

Pâna la aprobarea de către Guvernul Republicii Moldova a Nomenclatoruiui

serviciilor prestate de pârât, cât și a Metodologiei de calculare a tarifelor pentru

aceste servicii, urmau să fie aplicate serviciile în vigoare la data de 11 ianuarie 2019,

și tarifele în vigoare la aceste servicii la acea dată, fără ca pârâtul sau organele sale

de conducere să poată interveni în oricare mod și sub oricare formă, în aprobarea sau

modificarea tipurilor serviciilor sau tarifelor la aceste servicii, prestate de pârât, prin

prisma pct. 9 din Hotărârea Guvernului nr. 1208 din 05 decembrie 2018 cu privire

la organizarea și funcționarea Instituției Publice „Agenția Informațională de Stat

„Moldpres”.

A menționat că, prin activitatea administrativă a pârâtului, exprimată prin

aprobarea și punerea în aplicare a actului administrativ normativ contestat și anume

ordinului nr. 3 AD din 24 ianuarie 2019 – pârâtul pe de o parte a încălcat normele

imperative ale Hotărârii Guvernului nr. 1208 din 05 decembrie 2018 cu privire la

organizarea și funcționarea Instituției Publice „Agenția Informațională de Stat

„Moldpres”, iar astfel actul administrativ contestat a fost emis cu încălcarea

normelor imperative ale legislației Republicii Moldova.

Iar pe de altă parte, și-a atribuit competențe improprii, care prin efectul

Hotărârii nr. 1208 din 05 decembrie 2018 aparțin Guvernului Republicii Moldova,

și care prin efectul Statutului pîrîtului nu aparțin organelor de conducere ale pîrîtului,

iar astfel actul administrativ normativ contestat, a fost emis cu încălcarea

competenței prevăzuta de legislația în vigoare or, în aceste condiții, actul

administrativ normativ contestat, emis și semnat de directorul pîrîtului, este lovit de

nulitate absolută, prin prisma cerințelor prevăzute în art. 202 alin. (2) lit. c) din Codul

2

civil (modernizat), deoarece se referă la o chestiune ce nu ținea de competența

acestui organ a pîrîtului.

În opinia reclamantului, așa cum sancțiunea nulității absolute este expres

prevăzută de lege, și anume, art. 202 alin. (2) lit. c) din Codul civil, prin prisma

cerințelor stipulate în art. 334 alin. (2) din Codul civil, actul administrativ normativ

contestat, este nul, iar nulitatea absolută a acestuia urmează a fi obligatoriu

constatată din oficiu de către instanță, conform art. 328 alin. (1) din Codul civil.

Prin încheierea din 21 decembrie 2020 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

a fost declinată competența Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani la examinarea

cauzei în contenciosul administrativ la cererea de chemare în judecată depusă de

BAA „Burac și Asociații” împotriva IP „AIS Moldpres”, terți Guvernul Republicii

Moldova și Cancelaria de Stat a Republicii Moldova privind constatarea nulității

actului administrativ normativ.

S-a transmis, conform competenței jurisdicționale, cauza în contenciosul

administrativ la cererea de chemare în judecată depusă de BAA„Burac și Asociații”

împotriva IP „AIS Moldpres”, terți Guvernul Republicii Moldova și Cancelaria de

Stat a Republicii Moldova privind constatarea nulității actului administrativ

normativ, Curții de Apel Chișinău, ca instanță de contencios administrativ, pentru

examinare în fond.

Prin hotărârea din 05 iulie 2021 a Curții de Apel Chișinău, a fost anulat ordinul

nr. 3 AD din 24 ianuarie 2019 emis de IP AIS „Moldpres”.

A fost publicată prezenta hotărâre pe saitul www.moldpres.md.

A fost pus pe seama IP AIS „Moldpres” cheltuielile legate de publicarea

prezentei hotărârii.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut că, ordinul nr. 3 AD din 24

ianuarie 2019 emis de Instituția Publică Agenția Informațională de Stat „Moldpres”

cu privire la stabilirea prețului variantei on-line a Monitorului Oficial pentru anul

2019, stabilind prețul de abonare la varianta on-line abonamentului Basic în mărime

de 80 lei lunar și abonamentului Premium în mărime de 500 lei lunar, a fost emise

contrar cu Hotărârea Guvernului nr. 1208 din 05 decembrie 2018 cu privire la

organizarea și funcționarea Instituției Publice „Agenția Informațională de Stat

„Moldpres” a fost aprobat Statutul Instituției Publice Agenției Informaționale de Stat

„Moldpres”, motiv din care urmează a fi anulat.

În contextul celor expuse, instanța de judecată a stabilit că actul normativ

subordonat legii are un caracter subsidiar actului principal pentru executarea căreia

a fost emis. Or, aplicarea principiului ierarhiei actelor juridice presupune

structurarea actelor normative după regula forței juridice cu care sunt investite, astfel

încât actele superioare să reglementeze norme generale, iar prin acte subordonate să

se asigure dezvoltarea și detalizarea normativă a actului general ierarhic superior.

Corespunzător, acțiunea actului normativ subordonat este indisolubilă de acțiunea

legii pentru care a fost emis, or acesta expune o consecutivitate secundară de

transpunere a legii.

A conchis că, pârâtul a devenit instituție publică de la data intrării în vigoare a

Hotărârii Guvernului nr. 1208 din 05 decembrie 2018 cu privire la organizarea și

funcționarea Instituției Publice „Agenția Informațională de Stat „Moldpres”, de

reorganizare în instituție publică (anume de la data de 11 ianuarie 2019), iar

momentul înregistrării de stat a finalizării procedurii de reorganizare a pîrîtului nu

3

are nici о atribuție la data când pârâtul se consideră de drept (de jure) reorganizat

din întreprindere de stat în instituție publică, or data înregistrării de stat a finalizării

procesului de reorganizare este relevanta doar sub aspectul că de la această dată

reorganizarea respectivă a devenit opozabilă terților, iar concluzia respectivă rezultă

expres din prevederile art. 69 alin. (5) și 184 alin. (1) din Codul civil și rezultă

implicit din prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 220 din 19 octombrie 2007

privind înregistrarea de stat a persoanelor juridice și a întreprinzătorilor individuali,

care prevede că faptul reorganizării se stabilește prin hotărârea respective, însă

despre acest fapt, persoana juridică supusă reorganizării este obligată să înștiințeze

organul de înregistrare de stat în termen de 30 de zile.

Prin urmare, finalizarea la 29 martie 2019 a procesului de înregistrare a

reorganizării pârâtului în instituție publică nu afectează în nici un fel concluzia că

pîrîtul a devenit de drept instituție publică începînd cu data de 11 ianuarie 2019

(inclusiv) cînd a intrat în vigoare Hotărârii Guvernului nr. 1208 din 05 decembrie

2018.

La 09 iulie 2021, prin intermediul poștei electronice, IP „AIS Moldpres”, a

depus recurs nemotivat împotriva hotărârii din 05 iulie 2021 a Curții de Apel

Chișinău, ulterior la 03 septembrie 2021, prin intermediul poștei electronice, a depus

motivarea recursului, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii primei

instanțe, cu emiterea unei decizii noi de respingere a acțiunii.

În motivarea recursului, recurentul și-a exprimat dezacordul cu hotărârea

primei instanțe, reținând că a fost pronunțată cu încălcarea competenței

jurisdicțional-materiale.

În opinia recurentului, Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani precum și Curtea

de Apel Chișinău, ca instanța de fond, în mod eronat a constatat că ordinul nr. 3 AD

din 24 ianuarie 2020 este un act administrativ normativ și litigiul este atribuit în

competența Curții de Apel Chișinău, ca instanța de contencios administrativ pentru

examinare în fond, fără a fi argumentat cum s-a ajuns la o astfel de constatare.

În susținerea opiniei, recurentul a comunicat că, actul contestat - ordinul nr. 3

AD din 24 ianuarie 2020, nu este un act administrativ normativ, deoarece nu a fost

emis de o autoritate publică, care acționează în regim de putere publică pentru

reglementarea unui caz în domeniul dreptului public și, respectiv, Curtea de Apel

Chișinău eronat constată că ordinul nr. 3 AD din 24 ianuarie 2020 contestat cade sub

incidența art. 12 din Codul administrativ, fiind un act juridic subordonat legii

adoptat, aprobat și emis de autoritate publică în baza prevederilor legale, care nu se

supune controlului constituționalității și stabilește reguli de aplicare obligatorii

pentru un număr nedeterminat de situații identice.

Recurentul a subliniat că, Întreprinderea de Stat „Agenția Informațională de

Stat „Moldpres” a fost reorganizată prin transformare în Instituția publică „Agenția

Informațională de Stat „Moldpres”, prin Hotărârea Guvernului nr. 1208 din 05

decembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 6-12 din

11 ianuarie 2019, act normativ prin care a fost aprobat și Statutul Instituției publice.

Așadar, conform pct. 1 din hotărârea nominalizată, Întreprinderea de Stat „Agenția

Informațională de Stat „Moldpres” se reorganizează prin transformare în Instituția

publică „Agenția Informațională de Stat „Moldpres”.

Recurentul a indicat că, instanța de judecată eronat a reținut și a apreciat

argumentul reclamantului că pârâtul a devenit de drept instituție publică începând

4

cu data de 11 ianuarie 2019 (inclusiv) când a intrat în vigoare Hotărârea Guvernului

nr. 1208 din 05 decembrie 2018, invocând că, în cazul reorganizării prin absorbție,

reorganizarea produce efecte la data înregistrării modificărilor în actele de

constituire ale persoanei juridice absorbante.

Recurentul a conchis că, Agenția „Moldpres” la momentul aprobării ordinului

nr. 3 AD din 24 ianuarie 2019, încă nu căpătase statut de instituție publică, devenind

instituție publică abia la data de 29 martie 2019, din momentul înregistrării de stat a

noii forme juridice de reorganizare și, respectiv, nu cădea sub incidența art. 7 din

Codul administrativ, astfel cum afirmă reclamantul, și constată Curtea de Apel

Chișinău. Deci, la momentul emiterii ordinului contestat, Agenția „Moldpres” nu

avea statut de autoritate publică și nu acționa în regim de autoritate publică, iar actele

(acțiunile/inacțiunile) acesteia nu conțineau substanță administrativă în sensul

conferit de lege. Or, interpretarea extensivă a art. 2 din Codul administrativ este

improprie spiritului și literei legii.

Statutul Întreprinderii de Stat „AIS „Moldpres”, în vigoare până la data de

29.03.2019, stabilea că „Moldpres” funcționează în condiții de autogestiune, iar

activitatea era reglementată de Legea cu privire la antreprenoriat și întreprinderi,

precum și de alte acte normative cu caracter economic. ÎS AIS „Moldpres” nu

exercita „atribuții cu caracter necomercial”. Pct. 6 din Statutul AIS „Moldpres” ÎS

stipulează expres că, întreprinderea este agent economic și desfășoară activitate de

întreprinzător”, respectiv nu avea statut de autoritate publică în sensul Codului

administrativ. În acest context, cauza depusă inițial Judecătoriei Chișinău, sediul

Rîșcani este una civilă (de drept comun) și respectiv, este de competența

judecătorului specializat în materie civilă.

Prin cererea de recurs Instituția Publică Agenția Informațională de Stat

„Moldpres” a solicitat suspendarea executării hotărârii din 05 iulie 2021 a Curții de

Apel Chișinău, invocând prevederile art. 251 alin. (2) din Codul administrativ,

coroborat cu art. 432 alin. (2) din Codul de procedură civilă.

Prin încheierea din 27 septembrie 2021 a Curții Supreme de Justiție, a fost

respinsă cererea depusă de către Instituția Publică Agenția Informațională de Stat

„Moldpres” cu privire la suspendarea executării hotărârii din 05 iulie 2021 a Curții

de Apel Chișinău, în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în

judecată înaintată de Biroul Asociat de Avocați ,,Burac și Asociații” împotriva

Instituției Publice Agenția Informațională de Stat „Moldpres””, persoane terțe

Guvernul Republicii Moldova și Cancelaria de Stat a Republicii Moldova, cu privire

la anularea actului administrativ normative.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărîrile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

În conformitate cu art. 245 din Codul administrativ, recursul se depune la

instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite neîntîrziat

Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar.

Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de

zile de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea

de recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Hotărârea Curții de Apel Chișinău a fost pronunțată la 05 iulie 2021.

5

La 09 iulie 2021, prin intermediul poștei electronice, IP „AIS Moldpres” a

depus recurs împotriva hotărârii din 05 iulie 2021 a Curții de Apel Chișinău.

Hotărârea motivată din 05 iulie 2021 a Curții de Apel Chișinău a fost notificată

IP „AIS Moldpres”, la 07 septembrie 2021, fapt confirmat prin avizul de recepție

anexat la actele cauzei (f.d.193, vol.I).

La 03 septembrie 2021, IP „AIS Moldpres” a prezentat motivarea recursului.

Prin urmare, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ reține că IP „AIS Moldpres” s-a conformat prevederilor legale și a

depus cererea de recurs la 09 iulie 2021, iar la 03 septembrie 2021 motivarea

recursului, în termenul prevăzut de art. 245 din Codul administrativ.

La 20 septembrie 2021, Curtea Supremă de Justiție a expediat intimaților copia

cererii de recurs, fiindu-le explicat dreptul de a depune referință asupra recursului

declarat.

La 13 octombrie 2021, BAA „Burac și Asociații” a depus referință pe marginea

recursului, solicitând declararea recursului ca fiind inadmisibil în temeiul art. 246

alin. (2) lit. e) din Codul administrativ sau respingerea recursului ca fiind

neîntemeiat.

Examinând temeiurile invocate în recurs în raport cu materialele cauzei,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție consideră recursul inadmisibil, din următoarele motive.

Prin prisma art. 246 alin. (l) din Codul administrativ, Curtea Supremă de Justiție

examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este inadmisibil,

recursul se declară ca atare printr-o încheiere, în acord cu alin. (2) din art. 246 Codul

administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile enumerate la

literele a)-f).

Din analiza acestor prevederi, rezultă că admisibilitatea/inadmisibilitatea

recursului, în special, nu se limitează doar la temeiurile menționate ci urmează să

însușească în condițiile Codului administrativ exercitarea efectivă a unui control de

legalitate, veritabil bazat pe temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă

caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un

drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o

motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual

succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că din Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate,

într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs reține că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de

recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale

reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea

recursului” de la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ.

6

În context, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la

formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și

filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că, admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230). Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective; trebuie ținut cont de totalitatea

procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic superioare

în acest sistem (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1,

p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la

admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu

chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers

c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție conchide că recursul depus de Instituția Publică „Agenția Informațională de

Stat „Moldpres”, este inadmisibil.

În conformitate cu prevederile art. art. 230, 246 din Codul administrativ,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție

d i s p u n e :

Recursul depus de Instituția Publică „Agenția Informațională de Stat

„Moldpres”, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Maria Ghervas

judecători Nina Vascan

Victor Burduh

7