3ra-822/21 — contestarea actului administrativ

3ra-822/21 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3ra -822/21

Prima instanță: Judecătoria Anenii Noi, sediul Central (jud. M. Chiperi)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. A. Bostan, I. Muruianu, V. Negru)

Î N C H E I E R E

22 septembrie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Svetlana Filincova

Judecătorii Dumitru Mardari

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea recursului depus de Consiliul local Bulboaca,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată

înaintată de Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului

local Bulboaca, cu privire la anularea actului administrativ,

împotriva hotărârii din 16 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău,

c o n s t a t ă:

La 05 aprilie 2019, Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat a depus

acțiune în contencios administrativ împotriva Consiliului local Bulboaca, cu privire

la anularea pct. 1.2 al deciziei nr. 31/01 din 26 decembrie 2018 a Consiliului local

Bulboaca cu privire la aprobarea bugetului local pentru anul 2019 și obligarea

modificării anexei nr. 6 aprobate prin pct. 1.7 al deciziei menționate.

În motivarea acțiunii reclamantul a indicat că, la 26 decembrie 2018,

Consiliul local Bulboaca a adoptat decizia nr. 31/01 cu privire la aprobarea

bugetului local pentru anul 2019.

Prin pct. 1.2 al deciziei s-a decis repartizarea mijloacelor financiare aprobate

prin bugetul local al satului Bulboaca pentru anul 2019, iar conform pct.1.7 al

deciziei s-a aprobat efectivul-limită al statelor de personal din instituțiile publice

finanțate de la bugetul local pentru anul 2019 (anexa nr. 6).

Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat a constatat că pct. 1.2 și pct.

1.7 ale deciziei nr. 31/01 din 26 decembrie 2018 a Consiliului local Bulboaca

contravin prevederilor legislației în vigoare, motiv pentru care a remis în adresa

autorității pârâte notificarea nr. 1304/OT3-109 din 06 februarie 2019, prin care a

solicitat întreprinderea măsurilor privind reexaminarea și abrogarea pct. 1.2 și

1

modificarea anexei nr. 6 aprobate prin pct. 1.7 ale deciziei indicate, însă nu a

primit nici un răspuns.

Reclamantul a menționat că pct. 1.2 al deciziei nr. 31/01 din 26 decembrie

2018 cu privire la aprobarea bugetului local pentru anul 2019 contravine

prevederilor art. 20 alin. (5) din Legea nr. 397 din data de 16 octombrie 2003

privind finanțele publice locale, deoarece nu se regăsește în anexele la aprobarea

bugetului în lectura a doua.

Cu referire la pct. 1.7 al deciziei, prin care s-a aprobat efectivul-limită al

statelor de personal din instituțiile publice finanțate de la bugetul local pentru anul

2019, Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat a indicat că acesta

contravine Formularului-tip al statului de personal și Metodologiei cu privire la

completarea și avizarea statului de personal, aprobate prin Hotărârea Guvernului

nr. 201 din 11 martie 2009.

Reclamantul a solicitat anularea pct.1.2 al deciziei nr. 31/01 din 26 decembrie

2018 a Consiliului local Bulboaca cu privire la aprobarea bugetului local pentru

anul 2019 și obligarea modificării anexei nr. 6 aprobate prin pct. 1.7 al deciziei

menționate.

Prin hotărârea din 29 noiembrie 2019 a Judecătoriei Anenii Noi, sediul

Central, cererea de chemare a fost admisă parțial. S-a obligat Consiliul local

Bulboaca, raionul Anenii Noi să modifice Anexa nr. 6 aprobată prin pct.1.7 al

deciziei nr. 31/01 din 26 decembrie 2018 a Consiliului local Bulboaca, raionul

Anenii Noi, prin includerea în efectivul limitei statelor de personal din instituțiile

publice finanțate de la bugetul local pentru anul 2019, a funcției de Viceprimar. În

rest, acțiunea s-a respins ca, neîntemeiată (vol. I, f.d. 72, 195-198).

La 16 decembrie 2019, Consiliul local Bulboaca a depus apel împotriva

hotărârii din 29 noiembrie 2019 a Judecătoriei Anenii Noi, sediul Central.

Prin decizia din 03 iunie 2020 a Curții de Apel Chișinău, s-a casat hotărârea

din 29 noiembrie 2019 a Judecătoriei Anenii Noi, sediul Central și s-a emis o nouă

hotărâre prin care a fost declarat inadmisibilă cererea de chemare în judecată (vol.

I, f.d. 223, 224-230).

Prin decizia din 11 noiembrie 2020 a Curții Supreme de Justiție, a fost admis

recursul depus de către Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat. S-a casat

integral decizia din 03 iunie 2020 a Curții de Apel Chișinău și s-a restituit cauza,

spre rejudecare la Curtea de Apel Chișinău, în alt complet de judecată.

Prin decizia din 16 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău, s-a respins

apelul depus de Consiliul local Bulboaca și s-a menținut hotărârea din 29

noiembrie 2019 a Judecătoriei Anenii Noi, sediul Central.

Instanța de apel a stabilit că, finanțarea cheltuielilor se efectuează pe măsura

încasării mijloacelor bănești la conturile bugetului, cu respectarea următoarelor

priorități: cheltuielile de personal, de achitare a indemnizațiilor, a compensațiilor, a

alocațiilor și a ajutoarelor sociale.

Colegiul a conchis că instanța de fond absolut întemeiat, prin hotărârea din 29

noiembrie 2019, a obligat Consiliul local Bulboaca, raionul Anenii Noi să modifice

2

Anexa nr. 6 aprobată prin pct.1.7 al deciziei nr.31/01 din 26 decembrie 2018 a

Consiliului local Bulboaca, raionul Anenii Noi, prin includerea în efectivul limitei

statelor de personal din instituțiile publice finanțate de la bugetul local pentru anul

2019, a funcției de Viceprimar.

La 5 aprilie 2021, Consiliul local Bulboaca a depus cerere de recurs motivat

împotriva deciziei din 16 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău, solicitând

admiterea recursului, casarea deciziei instanței de apel și a hotărârii instanței de

fond, cu emiterea unei hotărâri noi privind respingerea cererii de chemare în

judecată.

În motivarea cererii de recurs, recurentul a invocat că decizia nr. 31/01 din 26

decembrie 2018 a Consiliului local Bulboaca cu privire la aprobarea bugetului

local pentru anul 2019 este act administativ normativ subordonat legii nr.

397/2003, adoptat, aprobat sau emis de Consiliul local Bulboaca în baza

prevederilor constituționale și Legii nr. 436/2006, care nu se supune controlului

constituționalității și stabilește reguli de aplicare obligatorii pentru un număr

nedeterminat de situații identice în interiorul unității administrativ–teritoriale

Bulboaca (r-nul Anenii Noi) și prin urmare cererea în cauză urma să fie depusă la

Curtea de Apel Chișinău, ca instanță de fond, care soluționează acțiunile în

contencios administrativ împotriva actelor administrative normative. Recurentul

opinează că cererea a fost examinată cu încălcarea comptențelor jurisdicționale.

Consiliul local Bulboaca susține că reclamantului/intimatului nu i-a fost lezat

un careva drept în sensul art. 17 din Codul administrativ prin emiterea deciziei nr.

31/01 din 26 decembrie 2018 a Consiliului local Bulboaca.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții

de apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se

prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei

instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea

recursului se depune la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la 16 februarie 2021,

însă date privind notificarea dispozitivului deciziei nu există. Decizia motivată din

16 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău a fost notificată reprezentantului

Consiliului local Bulboaca, Calancea Ion la 26 martie 2021, fapt confirmat prin

avizul poștal (vol. II, f.d. 116).

Prin urmare, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ menționează că Consiliul local Bulboaca s-a conformat prevederilor

legale și a depus recursul motivat la 05 aprilie 2021, în termenul prevăzut de art.

245 din Codul administrativ.

La 02 august 2021, prin intermediul poștei electronice, în adresa intimatului

Oficiul Teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat a fost expediată copia recursului

3

depus de Consiliul local Bulboaca, cu înștiințarea despre posibilitatea depunerii

referinței.

Până la examinarea recursului, intimatul Oficiul Teritorial Căușeni al

Cancelariei de Stat nu și-a valorificat drepturile sale procedurale și nu a depus

referință asupra recursului.

Studiind materialele dosarului, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră că recursul

urmează a fi declarat inadmisibil din următoarele motive.

Prin prisma art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, în acord cu alin. (2) din

art. 246 Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Astfel, la caz, întru răsturnarea soluției privind temeinicia recursului, nu poate

fi reținută alegația recurentului că cererea de chemare în judecată a fost examinată

cu încălcarea competenței jurisdicționale.

În temeiul art. 10 din Codul administrativ, actul administrativ individual este

orice dispoziție, decizie sau altă măsură oficială întreprinsă de autoritatea publică

pentru reglementarea unui caz individual în domeniul dreptului public, cu scopul

de a produce nemijlocit efecte juridice, prin nașterea, modificarea sau stingerea

raporturilor juridice de drept public.

Conform art. 12 din Codul administrativ, un act administrativ normativ este

actul juridic subordonat legii adoptat, aprobat sau emis de o autoritate publică în

baza prevederilor constituționale sau legale, care nu se supune controlului

constituționalității și stabilește reguli de aplicare obligatorii pentru un număr

nedeterminat de situații identice.

Potrivit normelor de drept sus-citate completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție menționează că diferențierea

între actele administrative normative și actele administrative individuale se

realizează, atât în funcție de obiectul lor, cât și în raport cu criteriul

determinabilității persoanelor cărora li se aplică. Prin urmare, normele legale

precitate fac o deosebire între caracteristicile actului administrativ individual și

actul administrativ normativ, care rezidă în faptul că actul administrativ individual

este o reglementare concretă, care se referă la un caz individual. Distinct acestor

caracteristici, actul administrativ normativ este impersonal, ce presupune că are

aplicabilitate la un număr nedeterminat de situații identice.

4

Actul administrativ, pct. 1.2. al deciziei nr. 31/01 din 26 decembrie 2018

privitor la repartizarea mijloacelor financiare aprobate prin bugetul local satului

Bulboaca pentru anul 2019 (anexa nr. 1.3), stabilește expres modalitatea de

repartizare a mijloacelor financiare pe categorii, iar pct. 1.7. al actului se contestă

în privința faptului neincluderii în statul de personal al funcției de viceprimar.

Așadar, din dispozițiile acestui act administrativ se atestă că el reglementează

un anumit caz individual, conține reglementări concrete și nu stabilește reguli de

aplicare obligatorii pentru un număr nedeterminat de situații identice, respectiv,

acesta nu este un act normativ, dar constituie un act individual administrativ în

sensul prevăzut de art. 10 din Codul administrativ.

În consecință, completul atestă că instanțele ierarhic inferioare corect au

reținut că decizia contestată este un act adminsitrativ individual, nefiind încălcată

competența jurisdicțională.

Respectiv, completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în

special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în

același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de

recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de

consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în

completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că din Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului, dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate,

într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs reține că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs

trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate

mai sus.

Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării

recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de

la art. 245 alin. (2) din Codul administrativ.

În context, motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la

formalitățile pe care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și

filtrului de admisibilitate.

De asemenea, Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ.

5

Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină cont pentru a trece

filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de ordin legal

fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise (Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230). Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura

sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de

o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde

de caracteristicile speciale ale procedurilor respective; trebuie ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile

cu privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni

de drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se

vedea Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat în examinarea acțiunilor

în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de Consiliul local Bulboaca.

În conformitate cu prevederile art. art. 230, 246 din Codul administrativ,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție

d i s p u n e :

Recursul depus de către Consiliul local Bulboaca se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

Judecătorul Svetlana Filincova

Judecătorii Dumitru Mardari

Nicolae Craiu

6