3ra-560/21 — contestarea actului administrativ

3ra-560/21 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3ra-560/21

Prima instanță: Judecătoria Comrat, sediul central – V. Hudoba

Instanța de apel: Curtea de Apel Comrat – G. Colev, A. Curdov, A. Mironov

DECIZIE

30 iunie 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil comercial și de contencios administrativ lărgit

al Curții Supreme de Justiție

în componență:

Președintele ședinței, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Svetlana Filincova

Nina Vascan

Victor Burduh

Maria Ghervas

examinând recursurile depuse de către Serviciul Fiscal de Stat și Oficiul

teritorial Comrat al Cancelariei de Stat,

în cauza de contencios administrativ intentată la acțiunea depusă de către

Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat împotriva Adunării Populare (Halk

Toplușu) a Găgăuziei și Guvernatorului (Bașkanului) Găgăuziei, terți Serviciul

Fiscal de Stat, societatea cu răspundere limitată „Vitapharm-Com”, societatea cu

răspundere limitată „Marigold”, CP „Enija” cu privire la contestarea actului

administrativ,

împotriva deciziei din 01 februarie 2021 a Curții de Apel Comrat, prin care s-a

admis apelul depus de către Serviciul Fiscal de Stat, s-a casat integral hotărârea din

15 iulie 2020 a Judecătoriei Comrat, sediul central și s-a emis o decizie nouă, prin

care s-a respins acțiunea depusă de către Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de

Stat, ca fiind depusă cu depășirea termenului de prescripție,

constată:

La 18 iulie 2017, Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a depus acțiune

în contencios administrativ împotriva Adunării Populare (Halk Toplușu) a Găgăuziei

și Guvernatorului (Bașkanului) Găgăuziei cu privire la contestarea actului

administrativ.

În motivarea acțiunii a invocat că efectuând controlul legalității, precum și

examinând demersul șefului Direcției generale administrare fiscală Sud a Serviciului

Fiscal de Stat, a constatat că Legea locală a UTA Găgăuzia cu privire la garanțiile

de asigurare a drepturilor subiecților investiționali nr. 70-XXXIII/V din 30 iunie

1

2016 contravine prevederilor Codului fiscal și că la adoptarea prezentului act

administrativ au fost comise abateri de la legislația în vigoare.

Astfel, la 02 iunie 2017, Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a

înaintat Adunării Populare a Găgăuziei și Guvernatorului (Bașkanului) Găgăuziei

notificarea nr. 1302OT5-171, prin care a solicitat abrogarea actului administrativ.

Însă, administrația publică locală nu a oferit un răspuns în termenul legal de 60 de

zile prevăzut de lege.

Reclamanta a menționat că actul administrativ contestat prevede casarea

sumelor recuperate din impozite și taxe de la întreprinderile SRL „Vitapharm-Com”,

SRL „Marigold” și CP „Enija” la situația din 26 octombrie 2015 și a majorării de

întârziere (penalități) calculate în conformitate cu art. 228 din Codul fiscal pe

impozite și taxe indicate, fapt ce contravine actelor normative de nivel superior, fiind

adoptată și cu încălcarea competenței.

Prin prisma art. 2 din Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei

(Gagauz-Yeri) nr. 344 din 23 decembrie 1994, actele normative ale Adunării

Populare (Halk Toplușu) a Găgăuziei nu trebuie să vină în contradicție cu Constituția

și legislația Republicii Moldova.

Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a notat că, în domeniul de

activitate fiscală, competența organelor publice locale ale Găgăuziei se limitează, în

primul rând, prin prevederile Codului fiscal, care reprezintă prin sine o lege organică

și în ierarhia actelor normative ocupă un loc mai superior decât legile locale ale UTA

Găgăuzia. Astfel, legile locale ale UTA Găgăuzia nu trebuie să contravină legilor

organice ale Republicii Moldova. În cazul apariției unor discrepanțe între legile

locale ale UTA Găgăuzia și Codul fiscal, ultimul are forță juridică superioară.

Mai mult ca atât, însăși Codul fiscal statuează la art. 3 alin. (1), (2) și (3) că

legislația fiscală se compune din prezentul cod și din alte acte normative adoptate în

conformitate cu acesta. Actele normative adoptate de către Guvern, Ministerul

Finanțelor, Serviciul Fiscal de Stat și Serviciul Vamal, de alte autorități de

specialitate ale administrației publice centrale, precum și de către autoritățile

administrației publice locale, în temeiul și pentru executarea prezentului cod, nu

trebuie să contravină prevederilor lui sau să depășească limitele acestuia. În cazul

apariției unor discrepanțe între actele normative indicate la alin. (2) și prevederile

prezentului cod, se aplică prevederile codului.

Reclamanta a observat că prevederile Codului fiscal reglementează expres

ordinea aplicării măsurilor de stingere a obligațiilor fiscale, a sancțiunilor fiscale,

anularea acestora, cât și faptul că o asemenea competență aparține în exclusivitate

organelor fiscale, fără a fi admisă ingerința altor organe.

Astfel, Adunarea Populară (Halk Toplușu) a Găgăuziei nu este împuternicită să

caseze sau să ofere dreptul de casare a sumelor fiscale recuperate de impozite și taxe,

cât și a majorării de întârziere (penalității) calculate.

Ba mai mult ca atât, amenzile și majorările de întârziere (penalitățile) fiscale se

acumulează în bugetul de stat, iar Adunarea Populară (Halk Toplușu) a Găgăuziei

nu este în drept să gestioneze mijloacele financiare care nu au nicio tangență cu

bugetul UTA Găgăuzia.

2

Respectiv, reclamantul a considerat că Legea UTA Găgăuzia nr. 70-XXXIII/V

din 30 iunie 2016 „cu privire la garanțiile de asigurare a drepturilor subiecților

activității investiționale” a fost emis cu depășirea competenței Adunării Populare

(Halk Toplușu) a Găgăuziei și cu încălcarea prevederilor Codului fiscal.

Reclamantul Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a solicitat prin

cererea de chemare în judecată anularea Legii UTA Găgăuzia nr. 70-XXXIII/V din

30 iunie 2016 „cu privire la garanțiile de asigurare a drepturilor subiecților activității

investiționale”.

Prin încheierea din 22 februarie 2019 a Judecătoriei Comrat, sediul central, s-a

admis excepția de tardivitate a acțiunii, invocată de către Adunarea Populară (Halk

Toplușu) a Găgăuziei și s-a respins ca tardivă acțiunea depusă de către Oficiul

teritorial Comrat al Cancelariei de Stat, în conformitate cu art. 1861 din Codul de

procedură civilă (vol. I, f.d. 113-115 recto-verso).

Prin decizia din 15 mai 2019 a Curții de Apel Comrat s-a admis recursul depus

de Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat, s-a anulat încheierea din 22

februarie 2019 a Judecătoriei Comrat, sediul central și s-a restituit cauza spre

rejudecarea problemei soluționate prin încheierea casată (vol. I, f.d. 164-172 recto-

verso).

Prin hotărârea din 15 iulie 2020 a Judecătoriei Comrat, sediul central, s-a

respins acțiunea depusă de către Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat, ca

fiind depusă cu depășirea termenului de prescripție (vol. II, f.d. 70, 75-77).

La 24 iulie 2020, cu respectarea termenului de atac instituit la art. 232 din Codul

administrativ, Serviciul Fiscal de Stat a depus prin intermediul oficiului poștal apel

împotriva hotărârii din 15 iulie 2020 a Judecătoriei Comrat, sediul central (vol. II,

f.d. 72-73, 74).

Prin încheierea din 29 decembrie 2020 a Curții de Apel Comrat s-au atras în

proces în calitate de terți SRL „Vitapharm-Com”, SRL „Marigold” și CP „Enija”

(vol. II, f.d. 146-147 recto-verso).

Prin decizia din 01 februarie 2021 a Curții de Apel Comrat s-a admis apelul

depus de către Serviciul Fiscal de Stat.

S-a casat integral hotărârea din 15 iulie 2020 a Judecătoriei Comrat, sediul

central și s-a emis o decizie nouă, prin care:

S-a respins acțiunea depusă de către Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de

Stat, ca fiind depusă cu depășirea termenului de prescripție (vol. II, f.d. 171, 172-

182).

În consolidarea soluției instanța de apel a reținut că potrivit art. 68 alin. (4) din

Legea privind administrația publică locală nr. 436 din 28 decembrie 2006, în cazul

în care, în termenul stabilit la alin. (3), autoritatea locală emitentă și-a menținut

poziția sau nu a reexaminat actul contestat, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat

poate sesiza instanța de contencios administrativ în termen de 30 de zile de la data

primirii notificării refuzului de a modifica sau de a abroga actul contestat sau în cazul

tăcerii autorității locale emitente în termen de 60 de zile de la data notificării cererii

de modificare sau de abrogare a actului în cauză.

3

Curtea de Apel Comrat a observat că, la caz, cererea de chemare în judecată a

fost depusă la instanța de judecată până la expirarea termenului de 60 de zile de la

data notificării Adunării Populare a Găgăuziei despre ilegalitatea actului

administrativ.

Totodată, instanța de apel a menționat că în speță, nu a fost respectat modul de

examinare a cauzei pe cale extrajudiciară (prealabilă), deoarece Serviciul Fiscal de

Stat s-a adresat Oficiului teritorial Comrat al Cancelariei de Stat cu cerere de

efectuare a controlului legalității Legii UTA Găgăuzia nr. 70-XXXIII/V din 30 iunie

2016 abia la 10 mai 2017, deși actul administrativ a fost publicat în Buletinul oficial

al Găgăuziei „Express-Kanon” la 15 iulie 2016.

Respectiv, în condițiile speței nu a fost respectat termenul de 30 de zile de

depunere a cererii de efectuare a controlului legalității, instituit la art. 67 alin. (2)

din Legea privind administrația publică locală nr. 436 din 28 decembrie 2006.

Astfel, Curtea de Apel Comrat a conchis că, în cazul admiterii tardive a cererii

de efectuare a controlului legalității, toate acțiunile ulterioare, inclusiv de notificare

a Adunării Populare a Găgăuziei de către Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de

Stat se consideră efectuate cu încălcarea termenului de prescripție.

La 11 februarie 2021, Serviciul Fiscal de Stat a depus, prin intermediul oficiului

poștal, la Curtea de Apel Comrat recurs împotriva deciziei din 01 februarie 2021 a

Curții de Apel Comrat, solicitând casarea deciziei recurate și emiterea unei noi

decizii, prin care să fie admisă integral acțiunea (vol. II, f.d. 196-197, 198).

La 23 martie 2021, Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a depus la

Curtea de Apel Comrat recurs motivat împotriva deciziei din 01 februarie 2021 a

Curții de Apel Comrat (vol. II, f.d. 212-215).

Argumentele recursului, în esență, se rezumă la transpunerea normelor de drept

presupuse pertinente speței și la faptul că Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de

Stat a respectat termenul de adresare în instanța de judecată.

Recurentul Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a solicitat prin

cererea de recurs casarea deciziei din 01 februarie 2021 a Curții de Apel Comrat și

emiterea unei noi decizii.

La 26 și 29 martie 2021, Serviciul Fiscal de Stat a depus la Curtea de Apel

Comrat, prin poștă electronică și prin intermediul oficiului poștal, motivarea

recursului împotriva deciziei din 01 februarie 2021 a Curții de Apel Comrat (vol. II,

f.d. 216, 217-221, 222-226, 227).

În motivarea recursului a invocat temeiuri de fapt și de drept similare celor

cuprinse în cererea de chemare în judecată, suplimentar indicând că instanța de apel

eronat a ajuns la concluzia că, în speță, a fost depășit termenul de adresare în instanța

de judecată, or, actul administrativ contestat, și anume Legea UTA Găgăuzia nr. 70-

XXXIII/V din 30 iunie 2016 „cu privire la garanțiile de asigurare a drepturilor

subiecților activității de investiții” este un act administrativ cu caracter normativ,

care prin prisma art. 17 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr.793/2000

poate fi atacat oricând.

De asemenea, Curtea de Apel Comrat eronat a aplicat prevederile art. 10 și

art. 12 din Codul administrativ, care definesc actul administrativ individual și actul

4

administrativ normativ, deoarece raporturile juridico-publice din prezenta speță au

luat naștere până la intrarea în vigoare a Codului administrativ, care nu are efect

retroactiv.

Recurentul Serviciul Fiscal de Stat a solicitat prin cererea de recurs casarea

deciziei din 01 februarie 2021 a Curții de Apel Comrat și emiterea unei noi decizii,

prin care să fie admisă integral acțiunea.

Prin referința depusă la 28 aprilie 2021, Guvernatorul (Bașkanului) Găgăuziei,

reprezentat de Valentina Deli, a solicitat respingerea recursului depus de către

Serviciul Fiscal de Stat și declararea ca fiind inadmisibil recursul Oficiului teritorial

Comrat al Cancelariei de Stat.

Prin încheierea din 12 mai 2021 a Curții Supreme de Justiție s-au declarat

admisibile recursurile depuse de către Serviciul Fiscal de Stat și Oficiul teritorial

Comrat al Cancelariei de Stat împotriva deciziei din 01 februarie 2021 a Curții de

Apel Comrat și s-au numit spre examinare în complet de cinci judecători.

Cu referire la termenul de depunere a recursului, Colegiul consideră oportun de

a învedera că prin Legea nr. 116 din 19 iulie 2018 a fost aprobat Codul administrativ,

care potrivit art. 257 alin. (1) a intrat în vigoare la 01 aprilie 2019.

În conformitate cu art. 258 alin. (3) din Codul administrativ, procedurile de

contencios administrativ inițiate până la intrarea în vigoare a prezentului cod se vor

examina în continuare, după intrarea în vigoare a prezentului cod, conform

prevederilor prezentului cod. Prin derogare, admisibilitatea unei astfel de acțiuni în

contenciosul administrativ se va face conform prevederilor în vigoare până la

intrarea în vigoare a prezentului cod. Prevederile prezentului alineat se vor aplica

corespunzător pentru procedurile de apel, de recurs și de contestare cu recurs a

încheierilor judecătorești.

Din sensul normei de drept enunțate, urmează că legiuitorul a optat pentru

principiul aplicării imediate a noilor reglementări procedurale. Respectiv, procedura

de contencios administrativ în prezenta speță în partea procedurală urmează a fi

examinată prin prisma dispozițiilor Codului administrativ, iar în partea materială

urmează a fi aplicate prevederile legale în vigoare la momentul emiterii actului

administrativ contestat, și anume a Legii contenciosului administrativ nr. 793 din 10

februarie 2000 (abrogată la 01 aprilie 2019). Or, la caz procedura administrativă se

referă la o activitate administrativă inițiată până la 01 aprilie 2019, aspect care

determină aplicabilitatea dispozițiilor legale vechi, care reglementau aceste instituții.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Instanța de apel transmite

neîntârziat Curții Supreme de Justiție recursul împreună cu dosarul judiciar.

Motivarea recursului se prezintă Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile

de la notificarea deciziei instanței de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de

recurs, motivarea recursului se depune la instanța de apel.

Decizia Curții de Apel Comrat a fost adoptată la 01 februarie 2021. Dispozitivul

deciziei instanței de apel nu a fost notificat recurenților. La 11 februarie 2021,

Serviciul Fiscal de Stat a depus recurs nemotivat (vol. II, f.d. 196-197, 198).

5

Conform avizelor de recepție a corespondenței DS3805148532AS și

DS3805148525AS decizia motivată a Curții de Apel Comrat a fost notificată

Oficiului teritorial Comrat al Cancelariei de Stat și Serviciului Fiscal de Stat la 11 și

12 martie 2021 (vol. II, f.d. 203, 206). La 23 martie 2021, Oficiul teritorial Comrat

al Cancelariei de Stat a depus la Curtea de Apel Comrat recurs motivat (vol. II,

f.d. 212-215). La 29 martie 2021, Serviciul Fiscal de Stat a depus la Curtea Supremă

de Justiție motivarea recursului (vol. II, f.d. 222-226, 227).

În atare circumstanțe, completul ajunge la concluzia că recurenții s-au

conformat prevederilor legale stipulate la art. 245 din Codul administrativ privind

termenul de depunere a recursurilor.

Verificând argumentele invocate în recursuri, prin prisma materialelor din

dosar, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție a ajuns la concluzia că urmează să fie admise, casată

decizia din 01 februarie 2021 a Curții de Apel Comrat și restituită cauza spre

rejudecare la Curtea de Apel Comrat, din considerentele ce urmează.

Potrivit art. 248 alin. (1) lit. d) din Codul administrativ, examinând recursul,

Curtea Supremă de Justiție adoptă decizie prin care casează integral decizia instanței

de apel și restituie cauza instanței de apel dacă, în baza limitelor stabilite de lege ale

examinării recursului, nu poate adopta o soluție finală în acest caz.

În corespundere cu art. 21 alin. (1) din Codul administrativ, autoritățile publice

și instanțele de judecată competente trebuie să acționeze în conformitate cu legea și

alte acte normative.

Conform art. 22 alin. (1) din Codul administrativ, autoritățile publice și

instanțele de judecată competente cercetează starea de fapt din oficiu. Acestea

stabilesc felul și volumul cercetărilor și nu sunt legate nici de expunerile

participanților, nici de cererile lor de reclamare a probelor.

Prin prisma art. 194 alin. (2) din Codul administrativ, în procedura de

examinare a cererilor de recurs, hotărârile și deciziile contestate se examinează din

oficiu în privința existenței greșelilor procedurale și aplicării corecte a dreptului

material.

La fel, aplicabile sunt și prevederile art. 244 alin. (2) coroborate cu art. 231

alin. (2) din Codul administrativ, conform cărora pentru procedura de recurs se

aplică corespunzător prevederile cap. III din cartea a treia, dacă din prevederile

prezentului capitol nu rezultă altceva. Pentru procedura în apel se aplică

corespunzător prevederile cap. II din cartea a treia, dacă din prevederile prezentului

capitol nu rezultă altceva.

În sensul art. 219 alin. (1) din Codul administrativ, instanța de judecată este

obligată să cerceteze starea de fapt din oficiu în baza tuturor probelor legal

admisibile, nefiind legată nici de declarațiile făcute, nici de cererile de solicitare a

probelor înaintate de participanți.

Cercetând starea de fapt în baza materialelor și lucrărilor dosarului, Colegiul

constată că, la 30 iunie 2016, Adunarea Populară a Găgăuziei a adoptat Legea locală

a UTA Găgăuzia cu privire la garanțiile de asigurare a drepturilor subiecților

6

investiționali nr. 70-XXXIII/V, publicată în Buletinul oficial al Găgăuziei „Express-

Kanon” nr. 34-35 (242-246) din 15 iulie 2016 (vol. I, f.d. 6).

Din preambulul Legii locale a UTA Găgăuzia nr. 70-XXXIII/V din 30 iunie

2016 rezultă că aceasta are aplicabilitate în privința subiecților activității

investiționale - SRL „Marigold”, SRL „Vitapharm-Com” și CP „Enija”.

La sesizarea Serviciului Fiscal de Stat nr. 26/5-3-24-206 din 10 mai 2017

(vol. I, f.d. 7), în temeiul art. 61-64 și 67 din Legea privind administrația publică

locală nr. 436 din 28 decembrie 2006 și pct. 8 lit. g) din Regulamentul cu privire la

organizarea și funcționarea oficiilor teritoriale ale Cancelariei de Stat, Anexa nr. 1

la Hotărârea Guvernului cu privire la oficiile teritoriale ale Cancelariei de Stat

nr. 845 din 18 decembrie 2009, Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a

efectuat controlul sub aspectul legalității a Legii locale a UTA Găgăuzia nr. 70-

XXXIII/V din 30 iunie 2016.

În urma controlului efectuat, Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a

constatat că Legea locală a UTA Găgăuzia nr. 70-XXXIII/V din 30 iunie 2016

contravine prevederilor Codului fiscal și că la adoptarea prezentului act

administrativ au fost comise abateri de la legislația în vigoare.

Astfel, la 02 iunie 2017, Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a

înaintat Adunării Populare a Găgăuziei și Guvernatorului (Bașkanului) Găgăuziei

notificarea nr. 1302OT5-171, prin care a solicitat abrogarea Legii locale a UTA

Găgăuzia cu privire la garanțiile de asigurare a drepturilor subiecților investiționali

nr. 70-XXXIII/V din 30 iunie 2016 (vol. I, f.d. 4-5 recto-verso).

Invocând că nu a primit răspuns în termen la notificarea nr. 1302OT5-171 din

02 iunie 2017, iar actul administrativ nu a fost revocat, la 18 iulie 2017, Oficiul

teritorial Comrat al Cancelariei de Stat a înaintat prezenta acțiune în contencios

administrativ, solicitând anularea Legii UTA Găgăuzia nr. 70-XXXIII/V din 30

iunie 2016 „cu privire la garanțiile de asigurare a drepturilor subiecților activității

investiționale”.

Prin încheierea din 22 februarie 2019 a Judecătoriei Comrat, sediul central, s-a

admis excepția de tardivitate a acțiunii, invocată de către Adunarea Populară (Halk

Toplușu) a Găgăuziei și s-a respins ca tardivă acțiunea depusă de către Oficiul

teritorial Comrat al Cancelariei de Stat, în conformitate cu art. 1861 din Codul de

procedură civilă (vol. I, f.d. 113-115 recto-verso).

Prin decizia din 15 mai 2019 a Curții de Apel Comrat s-a admis recursul depus

de Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat, s-a anulat încheierea din 22

februarie 2019 a Judecătoriei Comrat, sediul central și s-a restituit cauza spre

rejudecarea problemei soluționate prin încheierea casată (vol. I, f.d. 164-172 recto-

verso).

Fiind învestită cu judecarea fondului cauzei, Judecătoria Comrat, sediul central,

prin hotărârea din 15 iulie 2020, a respins acțiunea Oficiului teritorial Comrat al

Cancelariei de Stat, ca fiind depusă cu depășirea termenului de prescripție (vol. II,

f.d. 70, 75-77).

7

Prin încheierea din 29 decembrie 2020 a Curții de Apel Comrat s-au atras în

proces în calitate de terți SRL „Vitapharm-Com”, SRL „Marigold” și CP „Enija”

(vol. II, f.d. 146-147 recto-verso).

Judecând cauza în ordine de apel, Curtea de Apel Comrat, prin decizia din 01

februarie 2021 a casat integral hotărârea din 15 iulie 2020 a Judecătoriei Comrat,

sediul central și a emis o decizie nouă, prin care a respins acțiunea depusă de către

Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat, ca fiind depusă cu depășirea

termenului de prescripție (vol. II, f.d. 171, 172-182).

Efectuând controlul judiciar al deciziei din 01 februarie 2021 a Curții de Apel

Comrat și al hotărârii din 15 iulie 2020 a Judecătoriei Comrat, sediul central, instanța

de recurs constată că instanțele inferioare au cercetat superficial starea de fapt a

speței, iar drept consecință au aplicat eronat normele de drept material și procedural

pertinente litigiului.

Cu privire la natura actului administrativ contestat, instanța de recurs notează

că potrivit art. 111 alin. (1) și (3) din Constituția Republicii Moldova, Găgăuzia este

o unitate teritorială autonomă cu un statut special care, fiind o formă de

autodeterminare a găgăuzilor, este parte integrantă și inalienabilă a Republicii

Moldova și soluționează de sine stătător, în limitele competenței sale, potrivit

prevederilor Constituției Republicii Moldova, în interesul întregii populații,

problemele cu caracter politic, economic și cultural.

În unitatea teritorială autonomă Găgăuzia activează organe reprezentative și

executive potrivit legii.

Cu scopul de a încadra activitatea acestora, la data de 23 decembrie 1994

Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea cu privire la statutul juridic al

Găgăuziei.

Conform art. 7 din Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei (Gagauz-

Yeri) nr. 344 din 23 decembrie 1994, autoritatea reprezentativă a Găgăuziei este

Adunarea Populară, învestită cu dreptul de a adopta acte normative, în limitele

competenței sale.

Deopotrivă, art. 42 din Regulamentul Găgăuziei (Gagauz Yeri), adoptat prin

Legea locală a UTA Găgăuzia nr. 28-XXXI/I din 05 iunie 1998, prevede că

Autoritatea reprezentativă și legislativă a Găgăuziei este Adunarea Populară a

Găgăuziei (Gagauzianin Halk Toplușu).

Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea privind statutul juridic special al Găgăuziei

(Gagauz-Yeri) nr. 344 din 23 decembrie 1994, Adunarea Populară a Găgăuziei

adoptă legi locale, în limitele competenței sale, cu votul majorității deputaților aleși.

În corespundere cu art. 17 alin. (1) din Legea cu privire la actele normative

nr. 100 din 22 decembrie 2017, (1) autoritățile unităților teritoriale autonome cu

statut juridic special, în limitele competenței stabilite de Constituția Republicii

Moldova, de Legea cu privire la Guvern nr. 136/2017, de Legea privind statutul

juridic special al Găgăuziei (Gagauz-Yeri) nr. 344/1994, de Legea cu privire la

prevederile de bază ale statutului juridic special al localităților din stânga Nistrului

(Transnistria) nr. 173/2005, precum și de alte acte normative, adoptă legi locale și

8

alte acte normative care se aplică doar în raza teritoriului administrat de către

acestea.

Articolul 12 alin. (2) lit. d) din Legea privind statutul juridic special al

Găgăuziei (Gagauz-Yeri) nr. 344 din 23 decembrie 1994 prevede că Adunarea

Populară adoptă legi locale în domeniul activității bugetar-financiare și fiscale

locale.

În conformitate cu art. 51 pct. 2) lit. d) din Regulamentul Găgăuziei (Gagauz

Yeri), de competența Adunării Populare a Găgăuziei ține adoptarea legilor locale în

domeniul activității bugetar-financiare și fiscale locale.

Curtea deduce din coroborarea art. 11 alin. (1) și (2) din Legea cu privire la

statutul juridic al Găgăuziei și art. 6 lit. g) din Legea cu privire la actele normative că

legile locale, adoptate în domeniile exhaustiv determinate au calitate de acte

normative, în rând cu Constituția Republicii Moldova, legile și hotărârile

Parlamentului, cât și alte acte normative prevăzute la lit. c)-f) și lit. h).

La caz, Curtea constată că de fapt Adunarea Populară a adoptat un act cu titlu de

„lege” în cadrul competenței sale atribuite în art. 11 alin. (2) lit. d) din Legea cu privire

la statutul juridic al Găgăuziei, or în aceste circumstanțe actul emis are calitate de act

normativ și nu de act administrativ individual.

Curtea mai notează că în raport cu UTA Găgăuzia, nu este relevantă aplicarea

art. 2 din Legea cu privire la actele normative și anume deducția caracterului

individual al actului emis din raționamentul a contrario că actul normativ este unul

public, obligatoriu, general și impersonal. De fapt, natura actului emis de Adunarea

Populară a UTA Găgăuzia reiese din calificarea sa în rând cu alte acte normative de

către art. 6 din Legea cu privire la actele normative.

În susținerea poziției sale, Curtea remarcă că Parlamentul național adoptă la

rândul său anumite acte normative sui generis privind scutirea de taxa vamală, taxă

pentru efectuarea procedurilor vamale, taxă pe valoarea adăugată. În aceste acte

normative, subiectul actului este individual determinat, actul nu produce efecte erga

omnes ci urmărește stabilizarea unei situații juridice precise în favoarea unui număr

restrâns de subiecte de drept, cu toate acestea nu este un act administrativ individual

ci un act normativ, prin definiția Legii cu privire la actele normative.

Pornind de la aceste principii și statutul special al Găgăuziei ca o formă de

autodeterminare, Curtea constată că același raționament este aplicat în coraport cu

autoritatea reprezentativă a UTA Găgăuzia. Cu alte cuvinte, dacă Parlamentul

Republicii Moldova adoptă acte normative, precum prevede art. 6 lit. b) din Legea cu

privire la actele normative, atunci potrivit art. 6 lit. g) din aceeași Lege, Adunarea

Populară a UTA Găgăuzia adoptă la rândul său acte normative, indiferent de faptul

că în fond actele normative nu produc efecte erga omnes și se referă la un număr

restrâns și determinat de subiecți de drept.

Așadar, Colegiul deduce că, deși, în preambulul Legii locale a UTA Găgăuzia

nr. 70-XXXIII/V din 30 iunie 2016 este indicat că aceasta are aplicabilitate doar în

privința subiecților activității investiționale – SRL „Marigold”, SRL „Vitapharm-

Com” și CP „Enija”, acest act nu este cu caracter individual, ci unul cu caracter

normativ, contrar celor expuse de instanțele ierarhic inferioare.

9

Cu privire la procedura de contestare a actului litigios de către Oficiul Teritorial

al Cancelariei de Stat, Curtea reține că conform art. 67 alin. (1)-(4) din Legea privind

administrația publică locală nr. 436 din 28 decembrie 2006, în vigoare la data

adoptării actului, (1) orice persoană fizică sau juridică ce se consideră vătămată într-

un drept al său printr-un act administrativ emis de o autoritate a administrației

publice locale poate solicita oficiului teritorial al Cancelariei de Stat controlul

legalității actului.

(2) Cererea de efectuare a controlului legalității se depune în termen de 30 de

zile de la data publicării sau comunicării actului. În ea se indică prevederile legislației

ce se consideră a fi încălcate.

(3) În termen de 30 de zile de la data primirii cererii, oficiul teritorial al

Cancelariei de Stat va lua una din următoarele decizii:

a) declanșarea procedurii controlului de legalitate, prevăzute la art.68;

b) respingerea cererii și încunoștințarea solicitantului, cu indicarea motivelor

respingerii.

(4) Exercitarea dreptului prevăzut în prezentul articol nu lipsește solicitantul de

dreptul sesizării directe a instanței de contencios administrativ, în condițiile legii.

Întru elucidarea cadrului normativ în vigoare la momentul adoptării actului

administrativ, Curtea estimă necesar să explice prezenta normă și anume rolul pe

care îl joacă Oficiul Teritorial al Cancelariei de Stat în controlul legalității actelor

administrative emise de autoritățile publice, inclusiv cele cu statut special precum

este UTA Găgăuzia.

La titru preliminar, articolul 67 a fost întitulat Controlul solicitat de persoanele

vătămate, respectiv legiuitorul a admis faptul că în calitatea sa de autoritate publică

responsabilă de legalitatea actelor administrative emise de autoritățile publice locale,

cu caracter individual sau cu caracter normativ, pot exista anumite omisiuni, fără ca

acestea să fie comise cu rea credință și că în aceste circumstanțe, când există un

dubiu privind legalitatea actului administrativ, o persoană fizică sau juridică poate

solicita Oficiului Teritorial al Cancelariei de Stat să efectueze un control de

legalitate, indicând normele încălcate.

Corespunzător, Oficiul Teritorial al Cancelariei de Stat dispune de 30 de zile

pentru a verifica temeinicia solicitării, precum este prevăzut la alin. (3) din articolul

citat supra, și în caz că constată vreo omisiune, un temei de nulitate al actului

administrativ, poate declanșa procedura controlului de legalitate, prevăzut la

articolul 68 din aceeași Lege.

Procedura prevăzută de prezentul articol poate fi asimilată cu transferul sarcinii

de contestare a legalității actului administrativ de la persoana fizică sau juridică

solicitantă Oficiului Teritorial al Cancelariei de Stat, constituind pentru ultima o

competență de atribuție. Curtea remarcă faptul că alin. (2) din articolul pre citat

încadrează această competență în așa mod încât transferul poate fi operat doar în

termen de 30 de zile de la data publicării sau comunicării actului persoanei fizice

sau juridice.

Pornind de la conținutul alin. (2) din articolul citat supra, Curtea interpretează

alternativa între data publicării și data comunicării actului, ambele constituind fapte

10

generatoare a curgerii termenului de 30 de zile, în favoarea solicitantului, la caz în

favoarea Serviciului Fiscal de Stat, care a sesizat Oficiul Teritorial Comrat al

Cancelariei de Stat.

Curtea remarcă în special că instanța de apel a omis să stabilească data

comunicării efective a actului normativ Serviciului Fiscal de Stat, or omiterea

acesteia are drept consecință emiterea unei soluții premature, fără determinarea

tuturor circumstanțelor faptice relevante.

În mod egal, competența aprecierii termenului la depunerea notificării Oficiului

Teritorial al Cancelariei de Stat la caz aparține exclusiv autorității publice, care

recepționând notificarea a ezitat să se expună, iar Oficiul Teritorial al Cancelariei de

Stat în acest caz a beneficiat de prevederile articolului 68 alin. (4) al Legii privind

administrația publică locală.

În acest sens este relevant și faptul că autoritatea publică a recunoscut tacit

faptul că nu a examinat notificarea Oficiului teritorial Comrat al Cancelariei de Stat

nr. 1302OT5-171 din 02 iunie 2017 și nu a modificat și/sau abrogat actul

administrativ.

Prin urmare, la caz, sunt aplicabile prevederile art. 68 alin. (4) teza a II-a din

Legea privind administrația publică locală nr. 436 din 28 decembrie 2006, care

stipulează că, în cazul tăcerii autorității locale emitente, oficiul teritorial al

Cancelariei de Stat poate sesiza instanța de contencios administrativ în termen de 60

de zile de la data notificării cererii de modificare sau de abrogare a actului în cauză.

Conjunctura descrisă supra denotă că, în speță, Oficiul teritorial Comrat al

Cancelariei de Stat, prin prisma articolului 67 alin. (3) din Legea privind

administrația publică locală, a urmat consecvent pașii descriși în articolele 67-68 din

Legea sus-menționată la declanșarea procedurii de control sub aspectul legalității a

Legii locale a UTA Găgăuzia nr. 70-XXXIII/V din 30 iunie 2016.

Cu privire la instanța de judecată competentă în tratarea prezentului litigiu,

instanța de recurs reține că la data inițierii procesului aplicabil speței erau

prevederile Legii contenciosului administrativ. Potrivit articolului 8 alin. (5) din

Legea contenciosului administrativ, verificarea legalității actelor administrative

emise sau adoptate de către autoritățile publice centrale ale Găgăuziei ține de

competența Curții de Apel Comrat.

Odată cu intrarea în vigoare a Codului administrativ, competența verificării

actelor cu caracter normativ prin articolul 192 a fost atribuită de asemenea Curților

de apel. Astfel, Curtea de Apel urma să examineze litigiul ca instanța de fond.

În speță, Curtea remarcă că s-a neglijat competența jurisdicțională stabilită la

art. 191 alin. (2) din Codul administrativ, fapt care nu a fost corectat de către Curtea

de apel.

Toate aceste fapte circumscrise denotă că instanța de apel nu a cercetat în de

ajuns starea de fapt a speței, iar drept consecință prematur a tras concluzii referitor

la faptul actul administrativ contestat este un act administrativ individual, precum

și greșit a fost interpretată competența jurisdicțională.

Această ipoteză profilează incertitudinea concluziei date de instanța de apel, care

rezultă din judecarea formală a cauzei, fapt ce constituie o violare a articolului 6 § 1

11

CEDO și a dreptului litiganților la un proces echitabil. Or, actul judecătoresc trebuie

să corespundă tuturor normelor de drept, să fie clar, înțeles de părțile implicate în

litigiu și să răspundă în mod sigur și expres la toate cererile și obiecțiile formulate de

către părți, ceea ce în speță lipsește.

În circumstanțele constatate și expuse supra instanța de recurs este în dificultate

de a exercita controlul judiciar asupra unei asemenea hotărâri date de Curtea de Apel

Comrat, de a verifica temeinicia și legalitatea acestei soluții.

Dat fiind faptul că instanța de apel a emis o decizie dictată de neelucidarea tuturor

circumstanțelor pertinente speței, iar lichidarea acestor lacune în cadrul procedurii de

examinare în recurs nu este posibilă, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție constată necesitatea admiterii

recursurilor depuse de către Serviciul Fiscal de Stat și Oficiul teritorial Comrat al

Cancelariei de Stat, casării integrale a deciziei din 01 februarie 2021 a Curții de Apel

Comrat și restituirii cauzei instanței de apel, pentru o nouă judecare în ordine de apel,

în alt complet de judecată.

Conform art. 258 alin. (3) și art. 248 alin. (1) lit. d) din Codul administrativ,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de

Justiție

decide:

Se admit recursurile depuse de către Serviciul Fiscal de Stat și Oficiul teritorial

Comrat al Cancelariei de Stat.

Se casează integral decizia din 01 februarie 2021 a Curții de Apel Comrat și se

restituie cauza de contencios administrativ intentată la acțiunea depusă de către

Oficiul teritorial Comrat al Cancelariei de Stat împotriva Adunării Populare (Halk

Toplușu) a Găgăuziei și Guvernatorului (Bașkanului) Găgăuziei, terți Serviciul

Fiscal de Stat, societatea cu răspundere limitată „Vitapharm-Com”, societatea cu

răspundere limitată „Marigold”, CP „Enija” cu privire la contestarea actului

administrativ, spre rejudecare la Curtea de Apel Comrat, în alt complet de judecată.

Decizia nu se supune niciunei căi de atac.

Președintele ședinței,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Svetlana Filincova

Nina Vascan

Victor Burduh

Maria Ghervas

12