3ra-465/21 — contestarea actului administrativ

3ra-465/21 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3ra-465/21

Prima instanță: Judecătoria Cahul, sediul Central (jud: E. Bancov)

Instanța de apel: Curtea de Apel Cahul (jud: V. Movilă, E. Dvurecenschii, N. Veleva)

Î N C H E I E R E

19 mai 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Victor Burduh

Iurie Bejenaru

examinând admisibilitatea recursului depus de Întreprinderea Individuală

„Ciobanu Elena”, reprezentată de avocatul Maxim Todorov,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Întreprinderea Individuală „Ciobanu Elena” împotriva Primăriei satului Iujnoe,

primarului Ghenadie Focșa și Consiliului sătesc Iujnoe cu privire la anularea

refuzului de recepționare a notificării privind inițierea activității de comerț,

împotriva deciziei din 4 februarie 2021 a Curții de Apel Cahul, prin care a fost

respins apelul depus de Întreprinderea Individuală „Ciobanu Elena” împotriva

hotărârii din 10 septembrie 2020 a Judecătoriei Cahul, sediul Central,

c o n s t a t ă:

La 12 iunie 2020 ÎI „Ciobanu Elena” s-a adresat în instanța de contencios

administrativ cu acțiune împotriva Primăriei satului Iujnoe, primarului Ghenadie

Focșa și Consiliului sătesc Iujnoe cu privire la anularea refuzului de recepționare a

notificării privind inițierea activității de comerț.

În motivarea cererii de chemare în judecată a indicat că la 26 decembrie 2019,

agentul economic ÎI „Ciobanu Elena”, a depus la Primăria satului Iujnoe, raionul

Cahul o notificare privind inițierea activității de comerț, însă prin înștiințarea nr.1

din 19 martie 2020 Primăria satului Iujnoe, raionul Cahul a refuzat recepționarea

notificării privind inițierea activității de comerț.

A menționat că drept motiv de refuz, Primăria satului Iujnoe, raionul Cahul a

invocat că conform prevederilor art.15 alin.(1) din Legea cu privire la comerțul

interior nr.231 din 23 septembrie 2010, datele din notificare se contrazic cu

prevederile Regulamentului de desfășurare a activității de comerț și prestare a

serviciilor pe teritoriul satului Iujnoe, aprobat prin decizia Consiliului sătesc Iujnoe

nr.08/11 din 30 octombrie 2017, și anume pct.8.24 lit.c) și g), prin care sunt stabilite

interdicțiile de vânzare a producției alcoolice, pct. 8.35 lit.h) și i), prin care sunt

stabilite interdicțiile de vânzare a produselor din tutun, precum și pct.8.64, în raza

de 40 metri de instituțiile de învățământ, preșcolare, instituțiile medicale și a

edificiilor de cult religios.

A arătat că în temeiul art.162 alin.(1)-(3), 164 alin.(1) Cod administrativ, la 19

mai 2020 a adresat Primăriei și Consiliului sătesc Iujnoe, raionul Cahul cerere

prealabilă, prin care a solicitat anularea înștiințării privind refuzul de recepționare a

notificării privind inițierea activității de comerț nr.1 din 19 martie 2020 și acceptarea

notificării, însă prin răspunsul nr.41 din 28 mai 2020, Primăria satului Iujnoe a

refuzat satisfacerea cererii prealabile.

Reclamanta a invocat prevederile art.14 alin. (1), art.16 alin. (4) al Legii nr. 231

din 23 septembrie 2010 cu privire la comerțul interior, și a menționat că deși în

conținutul înștiințării privind refuzul de recepționare a notificării se face trimitere la

faptul că agentul economic ÎI „Ciobanu Elena” nu corespunde Regulamentului de

desfășurare a activității de comerț și prestare a serviciilor pe teritoriul satului Iujnoe,

și anume în ceea ce privește interdicția de vânzare a producției alcoolice și a

produselor din tutun în raza 40 metri de instituțiile de învățământ, preșcolare,

instituțiile medicale și a edificiilor de cult religios, totuși nu este indicat concret în

ce constă încălcarea respectivă. În opinia reclamantei, chiar dacă Primăria satului

Iujnoe, raionul Cahul a considerat că ÎI „Ciobanu Elena” nu corespunde prevederilor

Regulamentului în ceea ce privește raza în care se desfășoară activitatea, urma să

indice concret distanța la care se află unitatea de comerț în raport cu instituțiile

vizate. În același timp, nu este clar față de care anume instituții (școală, grădiniță,

biserică, etc) ÎI „Ciobanu Elena” se află în raza interzisă de 40 metri, iar simpla

invocare a faptului că unitatea de comerț încalcă interdicția de comercializare a

anumitor produse într-o anumită rază, fără a stabili concret esența încălcării, trezește

numeroase dubii.

La fel, a indicat că Primăria satului Iujnoe refuză să accepte notificarea din

motivul necorespunderii cu cerințele privind comercializarea producției alcoolice și

a produselor din tutun, însă în notificarea privind inițierea activității de comerț din

26 decembrie 2019, Elena Ciobanu nu a indicat că comercializează aceste produse

și nici nu a solicitat notificarea pentru a le comercializa, ceea ce denotă caracterul

superficial al examinării notificării și existența unor interese.

A mai precizat că prin înștiințarea nr.1 din 19 martie 2020, Primăria satului

Iujnoe, raionul Cahul a refuzat în general recepționarea notificării privind inițierea

activității de comerț a agentului economic ÎI „Ciobanu Elena”, din motivul

nerespectării, în viziunea primăriei, a regulilor privind comercializarea producției

alcoolice și a produselor din tutun, însă nu a ținut cont de faptul că obiectul de

activitate a agentului economic, în baza autorizației pentru amplasarea și

funcționarea unităților comerciale și prestării serviciilor, cuprinde o gamă foarte

largă de produse, respectiv Primăria urma să țină cont de acest fapt și să indice asupra

posibilității acceptării notificării pentru comercializarea celorlalte produse, însă prin

înștiințarea nr.01 din 19 martie 2020, Primăria a blocat întreaga activitate a agentului

economic ÎI „Ciobanu Elena”.

Totodată, invocând prevederile art.120 alin.(1) lit. f) Cod administrativ, a

relatat că, deși în conținutul răspunsului la cererea prealabilă, Primăria satului Iujnoe

indică deja concret distanța magazinului față de cultul religios baptist, precum și față

de grădiniță, întrucât lipsa motivării complete a fost invocată în conținutul cererii

prealabile, nu este clar de ce lucrul respectiv nu a fost efectuat la emiterea actului

administrativ, deoarece, motivarea completă a actului administrativ este obligatorie

și condiționează valabilitatea acestuia, iar răspunsul la cererea prealabilă nu poate

înlătura omisiunile și nu poate ține loc de motivarea actului administrativ.

Reclamanta a insistat că potrivit art. 118 din Codul administrativ, actele

administrative defavorabile trebuie motivate complet, motivația fiind parte

integrantă a actului administrativ individual ce îi condiționează legalitatea. Pentru

reclamantă, omiterea precizării distanței concrete de către Primăria satului Iujnoe,

cât și a instituției de referință (școală, grădiniță, biserică) ar fi în sine un motiv

suficient pentru a duce la nulitatea actului administrativ.

A solicitat anularea înștiințării Primăriei satului Iujnoe privind refuzul de

recepționare a notificării privind inițierea activității de comerț a ÎI „Ciobanu Elena”

nr.1 din 19 martie 2020, obligarea Primăriei satului Iujnoe de a accepta notificarea

privind inițierea activității de comerț a ÎI „Ciobanu Elena” și încasarea cheltuielilor

de judecată suportate.

Prin hotărârea din 10 septembrie 2020 a Judecătoriei Cahul, sediul Central,

cererea de chemare în judecată a fost respinsă ca neîntemeiată.

În susținerea soluției adoptate, prima instanță a reținut că reclamanta nu ar fi

menționat în notificarea privind inițierea activității de comerț informațiile privind

comercializarea producției alcoolice, berii și/sau a articolelor din tutun iar suplinirea

acestora nu era în conformitate cu interdicțiile și cerințele stabilite de Legea cu

privire la comerțul interior nr. 231 din 23 septembrie 2010 și cu Regulamentul de

desfășurare a activităților de comerț în localitatea respectivă, aprobată de consiliul

local. De asemenea, Judecătoria Cahul, sediul Central a respins ca fiind neîntemeiat

argumentul reclamantei precum că Primăria ar fi putut să elibereze notificarea pentru

alte genuri de activitate, deoarece la depunerea notificării a fost anexată și autorizația

pentru amplasarea și funcționarea unităților comerciale și prestării serviciilor și din

Registrul de stat al întreprinzătorilor individuali, potrivit cărora în obiectul principal

de activitate intră și comerțul cu amănuntul în magazine nespecializate, cu vânzare

predominantă de produse alimentare băuturi și produse din tutun, iar în notificarea

privind inițierea activității de comerț este indicat „conform profilului de activitate

stipulat în extrasul nr. 658 din 01.05.2015”.

În mod egal, Judecătoria Cahul, sediul Central a respins ca neîntemeiat

argumentul reclamantei precum că decizia nu ar fi motivată, indicând că în decizie

se face trimitere atât la Lege cât și la Regulament. Astfel, în opinia instanței, în

înștiințarea nr.01 din 19 martie 2020 a fost clar indicat faptul că datele din notificare

încalcă prevederile Regulamentului de desfășurare a activităților de comerț și

prestare a serviciilor pe teritoriul satului Iujnoe.

La 14 septembrie 2020, cu respectarea termenului prevăzut de articolul 232

din Codul administrativ, ÎI „Ciobanu Elena” a depus apel împotriva hotărârii din 10

septembrie 2020 a Judecătoriei Cahul, sediul Central, iar la 5 octombrie 2020 a

prezentat motivarea apelului.

Prin decizia din 4 februarie 2021 a Curții de Apel Cahul, a fost respins apelul

depus de ÎI „Ciobanu Elena” și a fost menținută hotărârea din 10 septembrie 2020 a

Judecătoriei Cahul, sediul Central.

Pentru a pronunța această decizie, Curtea de Apel Cahul a reținut că prima

instanță a constatat și elucidat pe deplin circumstanțele de fapt importante pentru

soluționarea cauzei, a aplicat corect normele de drept material și a respectat normele

de drept procedural la judecarea cauzei. Instanța de apel a apreciat ca fiind întemeiate

concluziile reținute de prima instanță, enunțând că instanța de fond just a constatat

că reclamanta ÎI „Ciobanu Elena” avea obligația de a bifa genurile de activitate

desfășurate, ținând cont că atât grădinița, cât și biserica se aflau în imediata apropiere

de magazinul mixt. Astfel, instanța de apel a menționat că autoritatea publică locală

just a refuzat recepționarea notificării privind inițierea activității de comerț din motiv

că aceasta contravine Regulamentului de desfășurare a activităților de comerț și

prestare a serviciilor pe teritoriul satului Iujnoe, raionul Cahul.

De asemenea, instanța de apel a elucidat că neindicarea concretă a distanței de

40 de metri de la instituția de învățământ preșcolară și lăcașul de cult nu constituie

o deficiență a actului administrativ sub aspectul motivării insuficiente, dat fiind

faptul că magazinul-mixt al ÎI „Ciobanu Elena” are un plasament adiacent școlii

primare-grădiniță și din motivarea existentă este suficient de clar că autorizarea

comercializării producției alcoolice și de tutun nu corespunde cerințelor de distanță

față de instituțiile vizate, adică o distanță inferioară celei prevăzute de Regulament.

Prin urmare, Curtea de Apel Cahul a conchis că prima instanță a dat o

apreciere obiectivă probelor administrate, a constatat și elucidat pe deplin toate

circumstanțele care au importanță pentru soluționarea cauzei și corect a aplicat

normele de drept material și procedural, iar soluția de respingere a acțiunii este justă,

fiind rezultată din aprecierea probelor cercetate în cadrul procesului de judecată în

coraport cu normele aplicabile speței.

La 8 februarie 2021 ÎI „Ciobanu Elena” reprezentată de avocatul Maxim

Todorov a depus recurs împotriva deciziei din 4 februarie 2021 a Curții de Apel

Cahul. Ulterior, la 25 martie 2021 recurenta a prezentat motivarea recursului.

În motivarea recursului, a invocat dezacordul cu decizia contestată,

considerând-o neîntemeiată și ilegală prin faptul că a fost emisă cu încălcarea și

aplicarea eronată a normelor de drept material.

A insistat că refuzul de recepționare a notificării nu a fost suficient de motivat,

primarul omițând descrierea încălcării, precizarea concretă a distanței între magazin

și instituțiile vizate întru a proba că just se aplică interdicția prevăzută de

Regulamentul de desfășurare a activităților de comerț și prestare a serviciilor pe

teritoriul satului Iujnoe raionul Cahul.

De asemenea, a susținut că ÎI „Ciobanu Elena” nu are intenția să

comercializeze în mod obligatoriu băuturi alcoolice și tutun și că în a doua notificare

din 26 decembrie 2019, în dreptul rubricilor care nu au fost completate, ar fi trasat o

linie, ceea ce ar presupune că Ciobanu Elena nu realizează activitatea în cauză.

A mai sugerat că decizia instanței de apel ar fi eronată din motiv că

informațiile eliberate de Serviciul Relații Funciare și Cadastru nu ar fi actuale

precum aceste date au fost colectate în anul 2016 și de atunci s-ar fi scurs o perioadă

destul de îndelungată de timp în care puteau interveni anumite modificări.

În ultimul rând, a invocat că Primăria și Consiliul satului Iujnoe, în cadrul

examinării cauzei în prima instanță nu ar fi prezentat dosarul administrativ și nici

instanța de judecată nu a solicitat dosarul în cauză, ceea ce trezește dubii în opinia

sa la aprecierea probelor prezentate de Primărie și de Consiliul satului Iujnoe.

Recurenta a solicitat admiterea cererii de recurs, casarea integrală a deciziei

din 4 februarie 2021 a Curții de Apel Cahul, cu emiterea unei noi decizii prin care

acțiunea să fie admisă integral.

În conformitate cu art. 245 alin.(1) și (2) Cod administrativ, recursul se depune

la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiția în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune

la instanța de apel.

Curtea de Apel Cahul a pronunțat decizia contestată la 4 februarie 2021, fiind

notificată reprezentantului recurentei, avocatului Maxim Todorov la data de 12

martie 2021, fapt ce se confirmă prin avizul de recepție a scrisorii recomandate

anexată la dosar. Astfel, recursul depus la 8 februarie 2021 și motivarea recursului

prezentată la 25 martie 2021, este în termen.

Prin referința din 20 aprilie 2021, Primăria satului Iujnoe a solicitat

respingerea cererii de recurs ca fiind neîntemeiată și nefondată.

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de ÎI „Ciobanu Elena”

reprezentată de avocatul Maxim Todorov, în raport cu materialele cauzei, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție îl

consideră inadmisibil, din următoarele motive.

În conformitate cu art. 246, alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

din art. 246 Cod administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al

temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței

de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de

serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din

examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva

invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile

să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de

Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a

erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină

o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în

Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin.

(2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în

circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească

cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de către ÎI „Ciobanu Elena” reprezentată de avocatul

Maxim Todorov.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de Întreprinderea Individuală „Ciobanu Elena” reprezentată de

avocatul Maxim Todorov, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Victor Burduh

Iurie Bejenaru