3ra-533/21 — modificarea actului administrativ

3ra-533/21 — modificarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr.3ra-533/21

Prima instanță: Judecătoria Anenii Noi, sediul Central (M. Chiperi)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (A. Minciuna, V. Negru, E. Palanciuc)

Î N C H E I E R E

19 mai 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Svetlana Filincova

judecătorii Dumitru Mardari

Nina Vascan

examinând admisibilitatea recursului depus de Oficiul teritorial Căușeni al

Cancelariei de Stat,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Oficiul teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului local

Bulboaca, raionul Anenii Noi privind modificarea actului administrativ,

împotriva deciziei din 10 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin care

s-a respins apelul depus de Oficiul teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat și s-a

menținut hotărârea din 13 ianuarie 2020 a Judecătoriei Anenii Noi, sediul Central,

c o n s t a t ă :

La 18 aprilie 2019, Oficiul teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat a depus

cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului local Bulboaca, r-nul Anenii

Noi privind modificarea actului administrativ.

În motivarea cererii de chemare în judecată reclamantul a indicat că la

18 ianuarie 2019 de către Consiliul local Bulboaca, r-nul Anenii Noi a fost adoptată

decizia nr. 32/02 „Cu privire la solicitarea instalării unei oglinzi și a unor semne de

circulație rutiere pe drumul G109”, în care în pct. 1, Primarul satului Bulboaca a fost

obligat să solicite de la Consiliul raional Anenii Noi, ÎS „Administrația de Stat a

Drumurilor” și la necesitate de la Ministerul Economiei și Infrastructurii, suportul în

vederea instalării pe drumul raional G109 „Delacău–Bulboaca–R2” la intersecția

str. Mihai Eminescu și str. Ștefan cel Mare și în preajma intersecției 1) Oglindă

rutieră stradală; 2) Indicator de circulație rutieră de interzicere cu nr. 3.27 „Viteza

maximă limitată”, cu limita de viteză maximă indicată pe indicator – 30 km/h”.

Ca urmare a exercitării controlului actului administrativ, au fost constatate

abateri de la prevederile legislației în vigoare. Consiliului local Bulboaca, r-nul

Anenii Noi, i-a fost înaintată notificarea nr.1304/OT3-151 din 22 februarie 2019,

prin care s-a solicitat examinarea notificării în vederea întreprinderii măsurilor

privind reexaminarea și modificarea pct. l al Deciziei Consiliului local Bulboaca,

r-nul Anenii Noi nr. 32/02 din 18 ianuarie 2019 „Cu privire la solicitarea instalării

1

unei oglinzi și a unor semne de circulație rutiere pe drumul G109”, invocându-se că

art. 3 alin. (3) al Legii nr.100 din 22 decembrie 2017 cu privire la actele normative

prevede expres că „Actul normativ trebuie să corespundă prevederilor Constituției

Republicii Moldova, tratatelor internaționale la care Republica Moldova este parte,

principiilor și normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional, precum și

legislației Uniunii Europene. Totodată, actul normativ trebuie să se integreze organic

în cadrul normativ în vigoare, scop în care: a) proiectul actului normativ trebuie

corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de același nivel cu care

se află în conexiune; b) proiectul actului normativ întocmit în temeiul unui act

normativ de nivel superior nu poate depăși limitele competenței instituite prin actul

de nivel superior și nici nu poate contraveni scopului, principiilor și dispozițiilor

acestuia.

La fel, s-a făcut trimitere la art. 18 din Legea nr. 100 din 22 decembrie 2017 cu

privire la actele normative, care prevede că, actele normative ale autorităților

administrației publice locale se emit pentru realizarea atribuțiilor funcționale și în

limitele competențelor stabilite de Constituție, de Carta Europeană a Autonomiei

Locale și de alte acte normative, fiind aplicate doar în raza teritoriului administrat

de către acestea.

Potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 436 din 28 decembrie 2006 privind

administrația publică locală, consiliile locale și cele raionale, primarii și președinții

de raioane, funcționează ca autorități administrative autonome, soluționând treburile

publice din sate (comune), orașe (municipii) și raioane în condițiile legii. Raporturile

dintre autoritățile publice centrale și cele locale au la bază principiile autonomiei,

legalității, transparenței și colaborării în rezolvarea problemelor comune. Între

autoritățile centrale și cele locale, între autoritățile publice de nivelul întâi și cele de

nivelul al doilea nu există raporturi de subordonare, cu excepția cazurilor prevăzute

de lege.

Reclamantul a considerat că, la adoptarea deciziei contestate nu au fost

respectate prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr.436 din 28 decembrie 2006 privind

administrația publică locală, iar pct. 1 al deciziei Consiliului local Bulboaca, r-nul

Anenii Noi nr.32/02 din 18 ianuarie 2019 „Cu privire la solicitarea instalării unei

oglinzi și a unor semne de circulație rutiere pe drumul G109” a fost adoptată cu

depășirea competențelor materiale.

Prin decizia nr. 33/13 din 01 aprilie 2019 Consiliul local Bulboaca a examinat

notificarea nr.1304/OT3-151 din 22 februarie 2019 și a respins cerințele Oficiului

teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat.

Reclamantul a solicitat obligarea Consiliului local Bulboaca, r-nul Anenii Noi

să modifice pct. l al deciziei Consiliului local Bulboaca, r-nul Anenii Noi nr. 32/02

din 18 ianuarie 2019 „Cu privire la solicitarea instalării unei oglinzi și a unor semne

de circulație rutiere pe drumul G109”, prin substituirea sintagmei „se obligă” cu

sintagma „se recomandă”.

Prin hotărârea din 13 ianuarie 2020 a Judecătoriei Anenii Noi, sediul Central a

fost respinsă ca fiind neîntemeiată acțiunea depusă de Oficiul teritorial Căușeni al

Cancelariei de Stat (f.d. 87, 89-91).

Manifestând dezacordul cu hotărârea instanței de fond, Oficiul teritorial

Căușeni al Cancelariei de Stat la 15 ianuarie 2020, în interiorul termenului prevăzut

de art. 232 Codul administrativ, a depus apel, iar la 12 februarie 2020 a prezentat

motivarea apelului, solicitând casarea hotărârii din 13 ianuarie 2020 a Judecătoriei

2

Anenii Noi, sediul Central, cu pronunțarea unei decizii noi de admitere a pretențiilor

din acțiune (f.d. 93, 100-102).

Prin decizia din 03 iunie 2020 a Curții de Apel Chișinău, s-a casat integral

hotărârea din 13 ianuarie 2020 a Judecătoriei Anenii Noi, sediul Central și a fost

emisă o hotărâre nouă, prin care s-a declarat inadmisibilă acțiunea în contencios

administrativ intentată de Oficiul teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat împotriva

Consiliului local Bulboaca, r-nul Anenii Noi privind modificarea actului

administrativ (f.d. 140, 141-145).

Prin decizia din 09 decembrie 2020 a Curții Supreme de Justiție s-a admis

recursul depus de Oficiul teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat și s-a casat integral

decizia din 03 iunie 2020 a Curții de Apel Chișinău, cu restituirea cauzei spre

rejudecare în Curtea de Apel Chișinău, în alt complet de judecată (f.d.182-191).

Prin decizia din 10 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău, s-a respins apelul

depus de Oficiul teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat și s-a menținut hotărârea

din 13 ianuarie 2020 a Judecătoriei Anenii Noi, sediul Central (f.d.202-210).

Pentru a decide astfel, instanța de apel a menționat că adoptarea deciziei

Consiliului local Bulboaca, r-nul Anenii Noi nr. 32/02 din 18 ianuarie 2019

„Cu privire la solicitarea instalării unei oglinzi și a unor semne de circulație rutiere

pe drumul G109”, a fost generată de solicitările și plângerile parvenite de la locuitorii

s. Bulboaca, în legătură cu accidentele rutiere care se comit la intersecția str. Mihai

Eminescu și Ștefan cel Mare din s. Bulboaca, această intersecție fiind periculoasă

reieșind din traficul rutier și fluxul de pietoni, care o traversează spre instituțiile

publice aflate în centrul satului Bulboaca.

Având în vedere dispozițiile art. 5 alin. (1) și art. 29 alin. (1) lit. a) din Legea

privind administrația publică locală nr. 436-XVI din 28.12.2006, instanța de apel a

conchis că, prima instanță întemeiat a respins cerința reclamantului de anulare a

actului administrativ. Or, Consiliul sătesc Bulboaca, la adoptarea deciziei, a acționat

reieșind din competențele acordate prin lege, în limitele împuternicirilor și scopului

pentru care a fost investit în acest sens.

Astfel, instanța de apel a menționat că Consiliul sătesc Bulboaca a acționat,

având drept de inițiativă și de a decide în toate problemele de interes local, cum ar

fi asigurarea securității locuitorilor din s. Bulboaca și a traficului rutier în porțiunea

de drum (intersecție) considerată a fi periculoasă.

La 24 martie 2021 Oficiul teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat, a depus

recurs împotriva deciziei din 10 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău, solicitând

casarea deciziei instanței de apel și emiterea unei noi decizii.

În susținerea recursului, recurentul a indicat motivele de drept și de fapt

invocate în cererea de chemare în judecată și apel, suplimentar invocându-se că

decizia instanței de apel este neîntemeiată și ilegală, prin faptul că au fost încălcate

și aplicate eronat normele de drept material.

Subsecvent, recurentul a menționat că potrivit art.6 alin.(l), (2) și (3) din Legea

nr.436 din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, consiliile locale

și cele raionale, primarii și președinții de raioane funcționează ca autorități

administrative autonome, soluționînd treburile publice din sate (comune), orașe

(municipii) și raioane în condițiile legii. Raporturile dinre autoritățile publice

centrale și cele locale au la bază principiile autonomiei, legalității, transparenței și

colaborării în rezolvarea problemelor comune. Între autoritățile centrale și cele

3

locale, între autoritățile publice de nivelul întîi și cele de nivelul al doilea nu există

raporturi de subordonare, cu excepția cazurilor prevăzute de lege.

Totodată, conform art.26 alin.(l) al Legii enunțate, Primarul este autoritatea

reprezentativă a populației unității administrativ-teritoriale și executivă a consiliului

local. El participă la ședințele consiliului local și are dreptul să se pronunțe asupra

tuturor proiectelor și problemelor supuse dezbaterilor, fără drept de vot. Iar, art.29

alin.(l) lit.a) al aceleiași Legi, stabilește una din atribuțiile de bază ale primarilor -

asigurarea executării deciziilor consiliului local. Respectiv, recurentul consideră că

obligația primarului de a executa deciziile consiliului local reiese din competențele

stabilite, prin art.29 alin.(l) lit.a) din Legea nr.436 din 28 decembrie 2006 privind

administrația publică locală.

La fel, recurentul a indicat că potrivit art. 14 din Legea precitată, în atribuțiile

consiliului local, nu se regăsește obligarea primarului de a efectua/îndeplini anumite

acțiuni în scopul executării deciziilor.

Astfel, utilizarea în decizia nr.32/02 din 18 ianuarie 2019 „Cu privire la

solicitarea instalării unei oglinzi și a unor semne de circulație rutiere pe drumul

G109” a sintagmei „se obligă” de către autoritatea deliberativă, cu referire la

autoritatea executivă, fiind cu depășirea competențelor materiale.

La 13 aprilie 2021, Curtea Supremă de Justiție a expediat Consiliului local

Bulboaca, r-nul Anenii Noi copia recursului depus de Oficiul teritorial Căușeni al

Cancelariei de Stat, împotriva deciziei din 10 februarie 2021 a Curții de Apel

Chișinău.

Deși la 15 aprilie 2021 Consiliul local Bulboaca, r-nul Anenii Noi a recepționat

copia recursului Oficiului teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat, acesta nu și-a

valorificat dreptul procedural respectiv și nu a depus referință.

Examinând admisibilitatea cererii de recurs, completul specializat pentru

examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție menționează următoarele.

În conformitate cu art. 244 alin.(1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) Cod administrativ, recursul se depune

la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune

la instanța de apel.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține că recursul depus la 24 martie 2021 este în termen, or, decizia instanței

de apel a fost pronunțată la 10 februarie 2021 și recepționată de către Oficiul

teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat la 19 martie 2021 (f.d.215).

Examinând temeiurile invocate în recursul depus de Oficiul teritorial Căușeni

al Cancelariei de Stat în raport cu materialele cauzei, completul specializat pentru

examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție îl consideră inadmisibil.

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

4

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

din art. 246 Cod administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă

caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un

drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o

motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual

succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva

invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile

să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de

Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a

erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină

o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în

Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245

alin.(2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în

circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească

cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

5

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de Oficiul teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție,

d i s p u n e:

Recursul depus de Oficiul teritorial Căușeni al Cancelariei de Stat, se declară

inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Svetlana Filincova

judecătorii Dumitru Mardari

Nina Vascan

6