3r-175/21 — cu privire la contestarea actului administrativ normativ

3r-175/21 — cu privire la contestarea actului administrativ normativ (Curtea Supremă de Justiție, 2021)

Dosarul nr. 3r-175/21

Instanța de fond: Curtea de Apel Chișinău – A. Bostan, V. Negru, G. Dașchevici

DECIZIE

19 mai 2021 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele ședinței, judecătorul Maria Ghervas

Judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

examinând recursul declarat de către Sergiu Tofilat și Vasile Grădinaru.

în cauza de contencios administrativ la acțiunea depusă de către Sergiu Tofilat și

Vasile Grădinaru împotriva Primăriei municipiului Chișinău și Consiliului municipal

Chișinău cu privire la contestarea actului administrativ normativ,

împotriva încheierii din data de 25 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău, prin

care s-a declarat inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ, din motiv că

reclamanții nu pot revendica încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept în

sensul art. 17 din Codul administrativ,

constată:

La 30 septembrie 2020 Sergiu Tofilat și Vasile Grădinaru au depus acțiune în

contencios administrativ împotriva Primăriei mun. Chișinău și Consiliului mun.

Chișinău, prin care au solicitat anularea deciziei Consiliului mun. Chișinău nr. 14/26

din 13 august 2020 cu privire la aprobarea „Planului urbanistic zonal cuprins în

perimetrul străzilor Calea Orheiului – bd. Renașterii Naționale – str-la 2 Pietrăriei –

str. Carierei”. (f.d. 2-7)

Curtea de Apel Chișinău prin încheierea din data de 25 februarie 2021 a declarat

inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ, din motiv că reclamanții nu pot

revendica încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept în sensul art. 17 din

Codul administrativ. (f.d. 88-93)

Împotriva încheierii instanței de apel a depus recurs Sergiu Tofilat și Vasile

Grădinaru, prin care au solicitat casarea încheierii cu restituirea cauzei spre examinare

în aceiași instanță. (f.d. 98-103,118-123)

În motivarea recursului Sergiu Tofilat și Vasile Grădinaru au invocat dezacordul

cu soluția adoptată de către Curtea de Apel Chișinău ca instanță de fond, menționând

că ambii sunt locuitori ai mun. Chișinău, iar într-un stat de drept, administrația publică

locală trebuie să se afle permanent în serviciul cetățenilor, care locuiesc în acea unitate

administrativ teritorială, satisfăcând cerințele vieții sociale, prin aplicarea corectă a

legilor sau prin organizarea aplicării în practică a acestora, cu alte cuvinte să le

administreze interesele în scopul realizării binelui comun.

Protejarea drepturilor omului, inclusiv de către administrația publică locală, are

drept scop transformarea omului dintr-un observator pasiv într-un actor și un

participant activ la toate evenimentele și acțiunile care au loc în localitatea în care el

locuiește.

1

În opinia recurenților decizia Consiliului mun. Chișinău nr. 14/26 din 13 august

2020 este una ilegală și afectează atât interesul general al locuitorilor municipiului

Chișinău, cât și interesele lor individuale ca locuitori ai municipiului Chișinău. Prin

adoptarea acestei decizii drepturile și interesele lui Sergiu Tofilat și lui Vasile

Grădinaru, ca locuitori ai orașului Chișinău, au fost prejudiciate, prin aprobarea unui

plan urbanistic zonal din localitatea în care ei locuiesc, contrar actelor normative în

vigoare, inclusiv în contradicție cu prevederile articolelor 13, 14 și 44 din Legea

privind principiile urbanismului și amenajării teritoriului, care ar afecta și limita

inclusiv suprafața spațiilor verzi, iar aceasta ar avea un impact negativ, atât asupra stării

de sănătate a reclamanților personal, cât și a tuturor locuitorilor mun. Chișinău, la fel

s-ar prejudicia întregul aspect al localității în care locuiesc reclamanții.

Mai mult, decizia Consiliului mun. Chișinău nr. 14/26 din 13 august 2020

afectează o porțiune a orașului, care conține și un spațiu public, spațiu care până la

adoptarea deciziei contestate era cu acces liber și putea fi un loc de recreere pentru toți

locuitorii orașului, inclusiv pentru reclamanți, respectiv afectează nemijlocit și

interesele reclamanților.

Astfel, Sergiu Tofilat și Vasile Grădinaru au susținut că în legătură că decizia

Consiliului mun. Chișinău nr. 14/26 din 13 august 2020 este un act administrativ

normativ, cu efect asupra unui număr nedeterminat de locuitori ai mun. Chișinău,

aceasta poate fi contestată de orice persoană, care se consideră limitată în drepturi prin

această decizie.

În acest context constatarea instanței de apel precum că reclamanții nu locuiesc în

zona din perimetrul străzilor Calea Orheiului - bd. Renașterii Naționale - str-la 2

Pietrăriei - str. Carierei și din acest motiv nu le-ar fi afectat vreun drept legitim și în

consecință nu ar fi în drept să se adreseze cu prezenta cerere de contestare în contencios

administrativ este ilegală, deoarece persistă riscul ca un grup restrâns de cetățeni să

determine sau să-și promoveze interesele în dauna unui număr mai mare de locuitori,

care locuiesc în unitatea administrativ teritorială - municipiul Chișinău.

Conform articolului 242 din Codul administrativ, recursul împotriva încheierii

judecătorești se depune motivat la instanța de judecată care a emis încheierea contestată

în termen de 15 zile de la notificarea încheierii judecătorești, dacă legea nu stabilește

un termen mai mic.

Instanța de recurs consideră că Sergiu Tofilat și Vasile Grădinaru s-au conformat

prevederilor articolului 242 din Codul administrativ pentru demararea căii de atac în

ordine de recurs, deoarece în speță recursul motivat împotriva încheierii din 25

februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău a fost depus prin intermediul poștei

electronice la 12 aprilie 2021. (f.d. 117-123, vol.II)

Potrivit articolului 243, alin. (2) din Codul administrativ, instanța competentă

soluționează recursul împotriva încheierilor judecătorești fără ședință de judecată.

Dacă consideră necesar, instanța competentă poate cita participanții la proces.

În speță, completul nu consideră oportun de a cita participanții la proces pentru a

se pronunța cu privire la problemele invocate în recurs, deoarece în cererea de recurs

argumentele au fost expuse cu suficientă claritate.

Pentru a se expune asupra legalității încheierii Curții de Apel Chișinău din 25

februarie 2021, Colegiul va proceda la analiza, pe rând, a circumstanțelor cauzei,

argumentelor recurenților și normelor de drept aplicabile acesteia.

Din materialele cauzei rezultă că obiectul prezentei spețe în contencios

administrativ îl formează controlul normativ al deciziei Consiliului mun. Chișinău nr.

2

14/26 din 13 august 2020 cu privire la aprobarea „Planului urbanistic zonal cuprins în

perimetrul străzilor Calea Orheiului – bd. Renașterii Naționale – str-la 2 Pietrăriei –

str. Carierei”, prin care s-a decis:

decizia Consiliului mun. Chișinău nr. 22/40 din data de 25 decembrie 2008, conform

regulamentului local aferent PUZ-ului.

cu amplasarea trecerilor subterane sau supraterane cu grad complet de accesibilitate

pe str. Calea Orheiului, în tronsonul dintre str. Cărăușilor, până la sensul giratoriu de

la intersecția str. Calea Orheiului, bd. Renașterii Naționale și str. Poștei.

Curtea de Apel Chișinău, ca instanță de fond, prin încheierea din 25 februarie

2021, în temeiul art. 207, alin. (1) și (2) lit. e) din Codul administrativ a declarat

inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ depusă de către Sergiu Tofilat și

Vasile Grădinaru împotriva Primăriei mun. Chișinău și Consiliului mun. Chișinău cu

privire la anularea deciziei Consiliului mun. Chișinău nr. 14/26 din 13 august 2020 cu

privire la aprobarea „Planului urbanistic zonal cuprins în perimetrul străzilor Calea

Orheiului – bd. Renașterii Naționale – str-la 2 Pietrăriei – str. Carierei”, constatând că

actul administrativ nu afectează niciun drept subiectiv personal al reclamanților.

Cu referire la interesul legitim în materie de urbanism ale reclamanților, instanța

de recurs reține următoarele.

În conformitate cu art. 189, alin. (1) din Codul administrativ, orice persoană care

revendică încălcarea unui drept al său prin activitatea administrativă a unei autorități

publice poate înainta o acțiune în contencios administrativ.

Articolul 3 din Codul administrativ stipulează că legislația administrativă are

drept scop reglementarea procedurii de înfăptuire a activității administrative și a

controlului judecătoresc asupra acesteia, în vederea asigurării respectării drepturilor și

a libertăților prevăzute de lege ale persoanelor fizice și juridice, ținându-se cont de

interesul public și de regulile statului de drept.

Din interpretarea logico-juridică a normelor precitate rezultă că unul din

elementele definitorii ale acțiunii în contencios administrativ, inclusiv a acțiunii în

control normativ, este revendicarea unui drept propriu, vătămat prin una din formele

activității administrative, or, acțiunea în contencios administrativ trebuie să urmărească

revendicarea unui drept subiectiv vătămat.

La acest aspect Colegiul notează că testului de admisibilitate a acțiunii în

contencios administrativ urmează a fi supusă și acțiunea de control normativ, inclusiv

prin verificarea revendicării unui drept propriu vătămat și una din formele activității

administrative, conform articolelor 12 și 206, alin. (1), lit. e) din Codul administrativ.

Or, în esență, scopul acțiunii în control normativ constă în anularea unui act

administrativ normativ, care prin acțiunea sa aduce o atingere ilegală unui drept

subiectiv concret recunoscut de lege unei anumite persoane.

Conform articolului 206, alin. (1), lit. e) din Codul administrativ, o acțiune în

contencios administrativ poate fi depusă pentru anularea în tot sau în parte a unui act

administrativ normativ (acțiune de control normativ).

În corespundere cu articolul 12 din Codul administrativ, un act administrativ

normativ este actul juridic subordonat legii adoptat, aprobat sau emis de o autoritate

publică în baza prevederilor constituționale sau legale, care nu se supune controlului

constituționalității și stabilește reguli de aplicare obligatorii pentru un număr

3

nedeterminat de situații identice.

Potrivit articolului 20 din Codul administrativ, dacă printr-o activitate

administrativă se încalcă un drept legitim sau o libertate stabilită prin lege, acest drept

poate fi revendicat printr-o acțiune în contencios administrativ, cu privire la care decid

instanțele de judecată competente pentru examinarea procedurii de contencios

administrativ, conform prezentului cod.

Articolul 39, alin. (1) și (2) din Codul administrativ garantează controlul

judecătoresc al activității administrative și stipulează că acesta nu poate fi îngrădit.

Orice persoană care revendică un drept vătămat de către o autoritate publică în sensul

art. 17 sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri se poate adresa instanței

de judecată competente.

Astfel, din normele precitate rezultă cert că scopul acțiunii în control normativ

constă în anularea unui act administrativ normativ, care prin acțiunea sa aduce o

atingere ilegală unui drept subiectiv concret recunoscut de lege unei anumite persoane.

Sub acest aspect Colegiul relevă că prevederile articolului 207, alin. (2), lit. e) din

Codul administrativ urmează a fi aplicată în corespundere cu dispozițiile articolelor 17,

20 și 39 din Codul administrativ.

Din coroborarea normelor citate mai sus rezultă că revendicarea dreptului propriu

este una din condițiile fundamentale pentru ca acțiunea în contencios administrativ să

treacă testul admisibilității.

Această concluzie rezultă și din dispozițiile articolelor 3 și 38 alin. (2) din Codul

administrativ, care în esență stipulează că orice persoană care revendică un drept

vătămat de către o autoritate publică în sensul articolului 17 sau prin nesoluționarea în

termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de judecată competente.

Așadar, normele legale citate supra interzic un contencios obiectiv de legalitate și

denotă opțiunea legiuitorului pentru un contencios administrativ subiectiv efectiv,

implicând revendicarea apărării unui drept subiectiv propriu al reclamantului, astfel

încât înaintarea oricărei acțiuni în contencios administrativ prevăzute la articolul 206,

alin. (1) din Codul administrativ evocă pentru admisibilitate revendicarea unui drept

subiectiv exclusiv al reclamantului.

Revendicarea dreptului trebuie să se deducă din susținerile formulate prin cererea

de chemare în judecată, în conținutul căreia urmează a fi invocată vătămarea dreptului

propriu, deoarece expresiile utilizate în textul articolelor 17, 38 și 189 din Codul

administrativ de „drept vătămat” și de „încălcarea unui drept al său” se referă la

drepturi subiective concrete.

La capitolul dat Colegiul învederează că revendicarea dreptului trebuie să fie

dedus din memoriul cererii de chemare în judecată, în conținutul căreia urmează a fi

invocată vătămarea dreptului propriu, or, sintagmele utilizate în textul articolelor 17,

38 și 189 din Codul administrativ de „drept vătămat” și de „încălcarea unui drept al

său” se referă la drepturi subiective concrete, fiind excluse drepturile prin ricoșeu,

ipotetice, iluzorii sau virtuale, precum și acțiunile populare actio popularis.

În acest sens este relevantă și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului,

care a statuat că pentru ca un reclamant să se poată declara victimă, acesta trebuie să

prezinte dovezi plauzibile și convingătoare ale probabilității survenirii unei încălcări,

la care ar fi supus personal, fiind insuficiente niște simple bănuieli sau conjuncturi

[Senator Lines GmbH împotriva a cincisprezece state membre ale Uniunii Europene

(cererea nr. 45572/00)]. Curtea a subliniat că în Convenție nu este prevăzută

posibilitatea de a angaja o actio popularis în scopul interpretării drepturilor

4

recunoscute în Convenție; aceasta nu autorizează nici persoanele particulare să se

plângă în legătură cu o dispoziție de drept intern doar pentru că aceștia consideră, fără

să fi suportat în mod direct efectele, că dispoziția respectivă încalcă Convenția (Aksu

împotriva Turciei, Burden împotriva Regatului Unit).

Respectiv, conjunctura descrisă mai sus interzice apriori înaintarea în contencios

administrativ a acțiunilor populare actio popularis, or, sub sancțiunea declarării

acțiunii inadmisibile, în cadrul acțiunii în control normativ reclamantul trebuie să

revendice un drept subiectiv al său vătămat prin activitate administrativă.

Însă, studiind cererea de chemare în judecată, precum și cererea de recurs,

Colegiul atestă că pretențiile formulate de către Sergiu Tofilat și Vasile Grădinaru

împotriva deciziei Consiliului mun. Chișinău nr. 14/26 din 13 august 2020 nu afectează

personal drepturile niciunuia din reclamanți. Recurenții nu au invocat în nici un mod

că ar fi afectați de dispozițiile actului normativ contestat, ori din dispozițiile legale sus-

citate rezultă că doar persoana în privința căreia sunt aplicate măsurile stabilite prin

dispozițiile contestate, este îndreptățită de a le contesta în instanță în vederea apărării

drepturilor și intereselor sale personale într-o eventuală acțiune în contestare, în care

partea poate invoca și un control de legalitate incidental și cu efecte inter partes.

Curtea consideră că este incontestabil că locuitorii perimetrului străzilor vizate au

un interes legitim de a contesta validitatea actului normativ litigios, totuși recurenții nu

pot invoca vreun drept vătămat în acest sens din următoarele motive.

Materia de urbanism constituie un lex specialis în ceea ce ține de admisibilitate,

reclamanții având dreptul de a contesta un act normativ doar dacă acesta are o legătură

suficientă de locul în care urmează să aibă loc modificări urbanistice. Curtea reține în

acest sens următoarele circumstanțe, nefiind o listă exhaustivă: deținerea unui drept de

proprietate asupra unui bun imobil situat în perimetru, ocuparea sau utilizarea regulată

a unui bun situat în perimetru, existența unei promisiuni unilaterale de vânzare a unui

bun imobil situat în perimetru sau chiar niște negocieri suficient de avansate cu scopul

achiziționării unui bun imobil situat în perimetru. Astfel, Curtea consideră că este în

interesul justiției ca reclamanții să aibă un interes particular și suficient pentru a

contesta un act normativ în materie de urbanism. Aici se apreciază ca fiind justă

distincția stabilită de Curtea de Apel Chișinău între simplul fapt de a petrece timpul, ce

nu conferă nici un drept legitim de a contesta actul normativ litigios și viza de

domiciliu.

În motivarea cererii de recurs, recurenții au mai menționat că în speță ar exista un

prejudiciu colectiv ce constituie impactul negativ al limitării suprafeței spațiilor verzi

asupra stării de sănătate a tuturor locuitorilor mun. Chișinău, respectiv și asupra

recurenților personal.

Înainte de a se pronunța asupra argumentului recurenților, Curtea consideră

necesar să accentueze că în afara circumstanțelor particulare, interesul se apreciază la

momentul publicării de către autoritatea publică locală a actului normativ, ceea ce

exclude un drept lezat ce s-ar manifesta pur ipotetic în viitor.

În speță, Curtea constată că la data publicării de către autoritatea publică locală a

actului normativ, cât și în prezent, dacă ar fi să apreciem interesul la ziua de astăzi,

impactul negativ asupra stării de sănătate a reclamanților constituie un prejudiciu

ipotetic. La fel ca și în cadrul dreptului responsabilității civile, acest prejudiciu pur

ipotetic este considerat drept inexistent, respectiv în speță recurenții nu pot invoca acest

prejudiciu drept motiv pentru contestarea validității actului normativ litigios.

Curtea este sensibilă argumentelor invocate de recurenți precum că cetățeanul

5

trebuie să joace un rol activ în procesul decizional al administrației publice, fiind un

obiectiv asumat al autorităților publice. Mai mult decât atât, Curtea încurajează

exercitarea drepturilor conferite în ameliorarea vieții sociale.

Totuși, instanța de judecată va admite acțiunea doar când participarea cetățenilor

se face într-un cadru restrâns, în special când există un interes legitim, fără a constata

orice formă de discriminare sau privilegiu alegată de recurenți.

În această ordine de idei, Colegiul conchide că prima instanță corect a ajuns la

concluzia de a declara inadmisibilă, în temeiul articolului 207, alin. (1) și (2), lit. e) din

Codul administrativ, acțiunea în contencios administrativ depusă de către Sergiu

Tofilat și Vasile Grădinaru cu privire la controlul normativ al deciziei Consiliului mun.

Chișinău nr. 14/26 din 13 august 2020 cu privire la aprobarea „Planului urbanistic zonal

cuprins în perimetrul străzilor Calea Orheiului – bd. Renașterii Naționale – str-la 2

Pietrăriei – str. Carierei”.

Din considerentele menționate supra și având în vedere că încheierea din 25

februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău este întemeiată și legală, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial

și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră necesar de a

respinge recursul depus de către Sergiu Tofilat și Vasile Grădinaru.

Conform articolelor 193, 241 și 243, alin. (1), lit. b), (2) și (3) din Codul

administrativ, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție

decide:

Se respinge recursul depus de Sergiu Tofilat și Vasile Grădinaru.

Se menține încheierea din 25 februarie 2021 a Curții de Apel Chișinău, adoptată

în cauza de contencios administrativ intentată la acțiunea depusă de către Sergiu Tofilat

și Vasile Grădinaru împotriva Primăriei municipiului Chișinău și Consiliului municipal

Chișinău cu privire la contestarea actului administrativ normativ.

Decizia este irevocabilă.

Președintele ședinței, judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

6