3r-352/20 — anularea actului administrativ si obligarea examinarii contestatiei

3r-352/20 — anularea actului administrativ si obligarea examinarii contestatiei (Curtea Supremă de Justiție, 2020)

Dosarul nr. 3r-352/20

Instanța de fond: Curtea de Apel Chișinău (jud: A.Minciuna, E.Palanciuc, V.Negru)

D E C I Z I E

30 noiembrie 2020 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele ședinței, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Maria Ghervas

Victor Burduh

examinând recursul depus de Igor Dodon prin intermediul reprezentantului cu

drept de vot consultativ Nicolae Fomov,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată

depusă de Igor Dodon împotriva Comisiei Electorale Centrale, persoană terță Maia

Sandu cu privire la anularea actului administrativ și obligarea examinării

contestației,

împotriva încheierii din 24 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, prin

care acțiunea în contencios administrativ înaintată de Igor Dodon prin intermediul

reprezentantului cu drept de vot consultativ Nicolae Fomov a fost declarată

inadmisibilă,

c o n s t a t ă:

La data de 21 noiembrie 2020, Igor Dodon prin intermediul reprezentantului

cu drept de vot consultativ Nicolae Fomov a depus în temeiul art. 71 – 75 Cod

electoral în Curtea de Apel Chișinău cerere de chemare în judecată în materie

electorală împotriva Comisiei Electorale Centrale, persoană terță Maia Sandu,

solicitând anularea răspunsului nr.CEC-8/3442 din 20 noiembrie 2020 a Comisiei

Electorale Centrale și obligarea Comisiei Electorale Centrale de a examina

contestația nr.CEC-10/Apr16 din 13 noiembrie 2020, în conformitate cu

prevederile Regulamentului privind procedura de examinare și soluționare a

contestațiilor de către organele electorale în perioada electorală.

Prin încheierea din 24 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, acțiunea

înaintată de Igor Dodon prin intermediul reprezentantului cu drept de vot

consultativ Nicolae Fomov a fost declarată inadmisibilă, în temeiul art. 207 alin.

(2) lit. e) Cod administrativ, pe motiv că reclamantul nu poate revendica

încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept în sensul art. 17 Cod

administrativ.

Invocând ilegalitatea acestei încheieri, la data de 25 noiembrie 2020, Igor

Dodon prin intermediul reprezentantului cu drept de vot consultativ Nicolae

Fomov, a contestat-o cu recurs, solicitând admiterea recursului, casarea integrală a

încheierii recurate cu adoptarea unei noi încheieri, prin care cererea de chemare în

1

judecată să fie declarată admisibilă, iar cauza remisă la rejudecare în aceeași

instanță, în același complet, pentru examinarea cauzei în fond.

În susținerea recursului s-a invocat dezacordul cu încheierea contestată,

considerând-o ilegală și neîntemeiată pe motiv că a fost emisă cu încălcarea

normelor de drept procedural, or, prima instanță urma să țină cont de normele de

drept naționale, cât și de practica CEDO în vederea neîngrădirii dreptului privind

accesul liber la justiție. La fel, a invocat că instanța de fond nu a aplicat legea care

trebuia să fie aplicată și a interpretat în mod eronat legea.

În acest context a menționat că declararea acțiunii ca inadmisibilă pe motiv că

lipsește încălcarea a unui drept prevăzut de art. 17 Cod administrativ constituie în

esență un refuz din partea Curții de Apel Chișinău de a examina în fond cauza, fapt

ce constituie o violare a articolului 6 §1 din Convenția pentru apărarea drepturilor

omului și a libertăților fundamentale, în situația în care Codul electoral îi oferă

posibilitatea concurentului electoral, în cazul depistării unor abateri să verifice

informațiile declarate și să acționeze în modul potrivit în dependență de

confirmarea sau infirmarea abaterilor sesizate. Iar eventuala sancționare a

concurentului electoral a căror acțiuni au fost contestate și obligarea la respectarea

cadrului legal, reprezintă un interes în ceea ce privește asigurarea unei campanii

electorale conforme cadrului legal.

În continuare, recurentul a evidențiat că prima instanță a interpretat restrictiv

legea, odată ce a menționat că scrisoarea nr.CEC-8/3442 din 20 noiembrie 2020

care s-a solicitat a fi anulată în prezenta speță reprezintă doar o operațiune

administrativă, nu și un act administrativ, prin urmare nu prezintă obiectul

controlului în ordinea contenciosului administrativ.

Totodată, reieșind din prevederile art. 10 din Codul administrativ, legislația nu

evidențiază forma actului emis ca criteriu care îl califică ca act administrativ sau

nu, ci faptul dacă a fost o măsură oficială a unei autorități care a acționat în regim

de putere publică, care este capabilă să producă nemijlocit efecte juridice, prin

nașterea, modificarea sau stingerea raporturilor juridice de drept public.

La caz, reclamantul a depus o contestație în conformitate cu prevederile art.

71 alin. (5) Codul electoral și a Regulamentului privind procedura de examinare și

soluționare a contestațiilor de către organele electorale în perioada electorală, prin

urmare a avut o speranță legitimă că contestația depusă va fi examinată în modul

potrivit. Însă în mod arbitrar, comisia a invocat prin scrisoare că anterior pe

marginea pliantului respectiv a fost depusă o sesizare, respectiv comisia deja a dat

aprecieri pliantului respectiv. Cu atât mai mult că Comisia Electorală Centrală, în

mod arbitrar, a evitat să examineze anume contestația depusă, or reclamantul a

depus contestația prin prisma normelor care reglementează finanțarea campaniei

electorale.

Referitor la lipsa declarației pe propria răspundere privind proveniența

probelor constatată de instanță, recurentul a notat că prima instanță a confundat

acesta argument invocat de Comisie, or, el se referă la contestația înregistrată- cu

nr.CEC-7/10Apr17, nu la contestația care prezintă obiectul acestei acțiuni. Prin

urmare, argumentul privind necorespunderea formei contestației este o apreciere

eronată a instanței.

2

Prin urmare, soluția instanței de judecată este neîntemeiată și pasibilă casării,

deoarece restricția impusă accesului la o instanță de judecată de către Curtea de

Apel Chișinău, în speță nu va fi compatibilă cu articolul 6 § 1, or, recurentul a

respectat condițiile de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ,

demonstrând inclusiv și pretinsul drept vătămat, pe când motivarea Curții de Apel

Chișinău nu reprezintă altceva decât invocarea formală a unui temei de

inadmisibilitate a acțiunii, care nu este urmată de o motivare corespunzătoare.

La data de 26 noiembrie 2020, întru asigurarea respectării principiilor

contradictorialității și disponibilității în drepturi a participanților la proces, în

adresa intimatei Comisia Electorală Centrală a fost expediat pentru informație și

cunoștință copia cererii de recurs depusă de Igor Dodon prin intermediul

reprezentantului cu drept de vot consultativ Nicolae Fomov împotriva încheierii

din 24 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, oferindu-i-se posibilitatea

depunerii referinței, însă în apărarea sa, până la data examinării recursului, intimata

Comisia Electorală Centrală nu și-a valorificat acest drept procedural și nu a

formulat referință.

În conformitate cu art. 242 Cod administrativ, recursul împotriva încheierii

judecătorești se depune motivat la instanța de judecată care a emis încheierea

contestată în termen de 15 zile de la notificarea încheierii judecătorești, dacă legea

nu stabilește un termen mai mic.

Totodată, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ reține că, la caz, se contestă actul administrativ (răspunsul) nr.CEC-

8/3442 din 20 noiembrie 2020 a Comisiei Electorale Centrale în cazul alegerilor

prezidențiale.

Respectiv, speței în conformitate cu art. 5 alin. (3) din Legea cu privire la

actele normative nr. 100 din 22 decembrie 2017 coroborat cu art. 2 alin. (2) Cod

administrativ, la termenul de depunere a recursului împotriva încheierii

judecătorești sunt aplicabile normele Codului electoral, care față de Codul

administrativ sunt norme juridice speciale, aplicabile anumitor categorii de

raporturi sociale și/sau subiecți strict determinați.

În conformitate cu art. 74 alin. (6) Cod electoral, împotriva hotărârii instanței

de judecată poate fi depus un apel în termen de o zi de la pronunțare, iar împotriva

deciziei instanței de apel - un recurs în termen de o zi de la pronunțare.

Colegiul reține că, ținând cont de domeniul specific de activitate a legislației

electorale, actul judecătoresc împotriva căruia poate fi depus apel sau recurs în

temeiul art. 74 alin. (6) Cod electoral, urmează a fi privit lato sensu. Aceasta

deoarece legislația electorală stabilește termene restrânse de examinare și

soluționare a litigiilor electorale, de aceea atât recursul împotriva încheierii

judecătorești, cât și cel depus împotriva hotărârii instanței de fond sau a deciziei

instanței de apel se vor depune în termen de o zi de la pronunțare.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat încheierea contestată în data de 24

noiembrie 2020 (f.d.48). Astfel, recursul depus la data de 25 noiembrie 2020

(f.d.61) de către Igor Dodon prin intermediul reprezentantului cu drept de vot

consultativ Nicolae Fomov, este în termen.

3

În conformitate cu art. 243 alin. (2) Cod administrativ, instanța competentă

soluționează recursul împotriva încheierilor judecătorești fără ședință de judecată.

Dacă consideră necesar, instanța competentă poate cita participanții la proces.

În speță, Colegiul nu consideră oportun de a cita participanții la proces pentru

a se pronunța cu privire la argumentele invocate în recurs, deoarece criticele

recurentului Igor Dodon au fost expuse cu suficientă claritate.

Studiind materialele dosarului, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră recursul depus de

Igor Dodon prin intermediul reprezentantului cu drept de vot consultativ Nicolae

Fomov urmează a fi admis cu anularea încheierii din 24 noiembrie 2020 a Curții

de Apel Chișinău și restituirea cauzei la rejudecare.

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

În conformitate cu art. 243 alin. (1) lit. c) Cod administrativ, examinând

recursul împotriva încheierii judecătorești, instanța adoptă decizie prin care

anulează încheierea și adoptă o nouă încheiere.

Din conținutul recursului depus de Igor Dodon prin intermediul

reprezentantului cu drept de vot consultativ Nicolae Fomov, rezultă că recurentul

nu este de acord cu încheierea din 24 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău,

prin care acțiunea înaintată de ultimul a fost declarată inadmisibilă, în temeiul art.

207 alin. (2) lit. e) Cod administrativ (f.d.61-67).

Totodată, din motivarea actului judecătoresc ce constituie obiectul prezentului

recurs, se desprinde că reclamanul Igor Dodon nu a putut revendica încălcarea,

prin activitatea administrativă, a unui drept în sensul art.17, motiv pentru care

acțiunea depusă împotriva Comisiei Electorale Centrale a fost declarată

inadmisibilă (f.d.48-52).

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție constată însă că prima instanță a interpretat în mod eronat

normele de drept procedural pertinente speței, iar drept consecință prematur a

declarat acțiunea ca inadmisibilă, pornind de la următoarele.

Colegiul reține că conform art. 207 alin. (1) și alin. (2) lit. e) Cod

administrativ, instanța verifică din oficiu dacă sânt întrunite condițiile pentru

admisibilitatea unei acțiuni în contenciosul administrativ. Dacă este inadmisibilă,

acțiunea în contencios administrativ se declară ca atare prin încheiere

judecătorească susceptibilă de recurs. Acțiunea în contencios administrativ se

declară inadmisibilă în special când reclamantul nu poate revendica încălcarea,

prin activitatea administrativă, a unui drept în sensul art. 17.

Dispozițiile legale enunțate inter alia reglementează condițiile testului de

admisibilitate pe care trebuie să le parcurgă acțiunea în contencios administrativ,

inclusiv pentru acțiunea în obligare.

În acest context, Colegiul reține că unul dintre elementele definitorii ale

acțiunii în contencios administrativ este revendicarea unui drept propriu, vătămat

prin una din formele activității administrative. Or, reclamantul care înaintează

acțiune în contencios administrativ trebuie să urmărească și să justifice procesual

pentru testul de admisibilitate revendicarea unui drept subiectiv propriu căruia îi se

4

aduce atingere prin activitatea administrativă contestată sau prin refuzul autorității

administrative de a soluționa în termenul legal o cerere.

La rândul său, potrivit art. 17 Cod administrativ, drept vătămat este orice

drept sau libertate stabilit/stabilită de lege căruia/căreia i se aduce atingere prin

activitate administrativă.

La caz, reclamantul a înaintat o acțiune în anulare și în obligare în

conformitate cu art. 206 alin. (1) lit. a) și b) Cod administrativ. Totodată, conform

art. 5 Cod administrativ, activitatea administrativă reprezintă totalitatea actelor

administrative individuale și normative, a contractelor administrative, a actelor

reale, precum și a operațiunilor administrative realizate de autoritățile publice în

regim de putere publică, prin care se organizează aplicarea legii și se aplică

nemijlocit legea.

În speță, instanța de recurs atestă că reclamantul Igor Dodon prin intermediul

reprezentantului cu drept de vot consultativ Nicolae Fomov a solicitat anularea

răspunsului nr.CEC-8/3442 din 20 noiembrie 2020 a Comisiei Electorale Centrale

și obligarea Comisiei Electorale Centrale de a examina contestația nr.CEC-

10/Apr16 din 13 noiembrie 2020, în conformitate cu prevederile Regulamentului

privind procedura de examinare și soluționare a contestațiilor de către organele

electorale în perioada electorală, referindu-se la modul de finanțare și raportare a

cheltuielilor nedeclarate în cadrul campaniei electorale a concurentului electoral

Maia Sandu, invocând că la data de 12 noiembrie 2020, în mai multe localități de

pe teritoriul Republicii Moldova au fost difuzate prin plasare în cutiile poștale,

garduri, porți ale cetățenilor, pliante denigratoare în care a fost defăimat candidatul

independent la funcția de Președinte al Republicii Moldova Igor Dodon și care nu

conțineau informații despre tirajul, tipografia, comanda și solicitantul tipăririi,

ceea ce în opinia sa denotă achitarea acestor pliante din mijloace financiare

nedeclarate, adică contrar prevederilor art. 41 alin. (4) din Codul electoral.

În corespundere cu art. 3 Cod administrativ, legislația administrativă are drept

scop reglementarea procedurii de înfăptuire a activității administrative și a

controlului judecătoresc asupra acesteia, în vederea asigurării respectării

drepturilor și a libertăților prevăzute de lege ale persoanelor fizice și juridice,

ținându-se cont de interesul public și de regulile statului de drept.

Din sensul normelor de drept enunțate, rezultă că unul din elementele

definitorii ale acțiunii în contencios administrativ este revendicarea unui drept

propriu, vătămat prin una din formele activității administrative, or, acțiunea în

contencios administrativ trebuie să urmărească revendicarea unui drept subiectiv

vătămat.

La acest capitol, Colegiul reține la caz și art. 20 Cod administrativ, potrivit

căruia dacă printr-o activitate administrativă se încalcă un drept legitim sau o

libertate stabilită prin lege, acest drept poate fi revendicat printr-o acțiune în

contencios administrativ, cu privire la care decid instanțele de judecată competente

pentru examinarea procedurii de contencios administrativ, conform prezentului

cod.

Iar articolul 39 alin. (1) și (2) din Cod administrativ garantează controlul

judecătoresc al activității administrative și stipulează că acesta nu poate fi îngrădit.

Orice persoană care revendică un drept vătămat de către o autoritate publică în

5

sensul art. 17 sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri se poate

adresa instanței de judecată competente.

Cu referire la prevederile normelor sus-menționate, rezultă că revendicarea

dreptului propriu este una din condițiile fundamentale pentru ca acțiunea în

contencios administrativ să treacă testul admisibilității.

Sub acest aspect, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție reține că prima instanță greșit a conchis

că Igor Dodon prin intermediul reprezentantului cu drept de vot consultativ

Nicolae Fomov nu revendică încălcarea, prin emiterea de către Comisia Electorală

Centrală a scrisorii contestate, a unui drept în sensul art. 17, iar drept consecință

neîntemeiat a declarat acțiunea acestuia inadmisibilă în temeiul art. 207 alin. (2)

lit. e) Cod administrativ.

Aceasta deoarece ajungând la o astfel de concluzie, prima instanță a reținut în

linii generale ca temei de inadmisibilitate a acțiunii faptul că Igor Dodon nu a

invocat și nu a motivat care drept al său recunoscut de lege i-a fost încălcat prin

emiterea răspunsului nr.CEC-8/3442 din 20 noiembrie 2020 care se solicită a fi

anulat în prezenta speță și nu a dat o apreciere clară a argumentelor reclamantului

din acțiune precum că dreptul vătămat revendicat al său constă în faptul răspândirii

de către concurentul electoral Maia Sandu a pliantelor electorale care nu conțineau

informații despre tirajul, tipografia, comanda și solicitantul tipăririi, ceea ce în

opinia sa denotă achitarea acestor pliante din mijloace financiare nedeclarate,

adică contrar prevederilor art. 41 alin. (4) din Codul electoral.

Aici, Colegiul reține că Codul electoral oferă posibilitatea concurentului

electoral în cazul depistării unor abateri de ordin financiar să reclame acestea

abateri Comisiei Electorale Centrale, care urmează să verifice informațiile

declarate cu examinarea în ședință publică a contestației și să acționeze în modul

potrivit în dependență de confirmarea sau infirmarea abaterilor sesizate. Iar,

eventuala sancționare a concurentului electoral a căror acțiuni au fost contestate la

Comisia Electorală Centrală și obligarea acestuia la respectarea cadrului legal -

reprezintă în sine un interes în ceea ce privește asigurarea unei campanii electorale

conforme cadrului legal.

Respectiv, prin examinarea contestației, reclamantul-contestatar a urmărit un

drept subiectiv care urma să fie asigurat prin procedura administrativă în

corespundere cu prevederile legale, fapt care nu s-a realizat.

În susținerea opiniei enunțate, Colegiul reține prevederile art. 71 alin. (6) Cod

electoral, potrivit cărora contestațiile privind finanțarea campaniilor electorale se

adresează Comisiei Electorale Centrale, în cazul concurenților electorali în

alegerile parlamentare și prezidențiale, sau consiliilor electorale de circumscripție,

în cazul candidaților independenți în alegerile locale. Examinarea contestațiilor

privind finanțarea campaniilor electorale ale partidelor politice nu se supune

termenelor de prescripție prevăzute la art.72–74.

În alt aspect, completul relevă ca analizând conținutul încheierii contestate,

Colegiul conchide că prima instanță, în motivare, inițial cu trimiterile la normele

art. 5, 17, 20 Cod administrativ în coroborare cu art. 71 alin. (1), (2) Cod electoral

a constatat că Igor Dodon prin prezenta acțiune a solicitat anularea actului

6

administrativ – scrisoarea nr.CEC-8/3442 din 20 noiembrie 2020 a Comisiei

Electorale Centrale și obligarea Comisiei Electorale Centrale de a examina

contestația nr.CEC-10/Apr16 din 13 noiembrie 2020, în conformitate cu

prevederile Regulamentului privind procedura de examinare și soluționare a

contestațiilor de către organele electorale în perioada electorală, iar ulterior contrar

celor expuse, a concluzionat că scrisoarea nr.CEC-8/3442 din 20 noiembrie 2020

care se solicită a fi anulată este o operațiune administrativă și nu poate constitui

obiectul controlului de legalitate în conformitate cu Codul administrativ.

Respectiv, concluziile primei instanțe sunt contradictorii, motiv pentru care

încheierea urmează a fi casată, iar cauza restituită Curții de Apel Chișinău la

rejudecare.

La rejudecarea cauzei, prima instanță urmează să verifice prin prisma art. 10

alin. (1) Cod administrativ, calitatea răspunsului nr.CEC-8/3442 din 20 noiembrie

2020 a Comisiei Electorale Centrale și dacă acesta întrunește condițiile unui act

administrativ individual ori dacă constituie operațiune administrativă sau activitate

administrativă.

Având în vedere cele expuse, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție conchide de a admite

recursul depus de Igor Dodon prin intermediul reprezentantului cu drept de vot

consultativ Nicolae Fomov și de a anula încheierea din 24 noiembrie a Curții de

Apel Chișinău, cu restituirea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel Chișinău, în

același complet de judecată.

În conformitate cu art. 230, 243 alin. (1) lit. c), alin. (2) Cod administrativ,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție

decide :

Se admite recursul depus de Igor Dodon prin intermediul reprezentantului cu

drept de vot consultativ Nicolae Fomov.

Se anulează încheierea din 24 noiembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, în

cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă de

Igor Dodon împotriva Comisiei Electorale Centrale, persoană terță Maia Sandu cu

privire la anularea actului administrativ și obligarea examinării contestației și se

restituie cauza spre rejudecare la Curtea de Apel Chișinău, în același complet de

judecată.

Decizia nu se supune niciunei căi de atac.

Președintele ședinței,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Maria Ghervas

Victor Burduh

7