3r-261/20 — contestarea actului administrativ

3r-261/20 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2020)

Dosarul nr. 3r-261/20

Instanța de fond: Curtea de Apel Chișinău – E. Palanciuc, V. Negru, A. Minciuna

DECIZIE

25 septembrie 2020 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție

în componență:

Președintele ședinței, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Victor Burduh

Maria Ghervas

examinând recursurile depuse de către Partidul Politic „Partidul Liberal Democrat

din Moldova”, reprezentat de avocatul Sergiu Arhiliuc și Partidul Politic „Partidul

Liberal” (Mișcarea Politică Unirea),

în cauza de contencios administrativ intentată la contestațiile depuse de către

Partidul Politic „Partidul Liberal Democrat din Moldova” și Partidul Politic „Partidul

Liberal” (Mișcarea Politică Unirea) împotriva Comisiei Electorale Centrale cu privire

la anularea circularei CEC „despre modalitatea de primire a donațiilor și de efectuare

a cheltuielilor de către concurenții electorali la alegerile prezidențiale din 1 noiembrie

2020” nr. 2796 din 15 septembrie 2020, și

împotriva încheierii din 21 septembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău, prin care

s-au declarat inadmisibile acțiunile depuse de către Partidul Politic „Partidul Liberal”

și Partidul Politic „Partidul Liberal Democrat din Moldova”,

constată :

La 17 septembrie 2020 (ora 09:54), Partidul Politic „Partidul Liberal Democrat

din Moldova” a depus contestație împotriva Comisiei Electorale Centrale cu privire la

anularea integrală a circularei CEC „despre modalitatea de primire a donațiilor și de

efectuare a cheltuielilor de către concurenții electorali la alegerile prezidențiale din 1

noiembrie 2020” nr. 2796 din 15 septembrie 2020 (f.d. 3-6).

Tot la 17 septembrie 2020 (ora 17:28), Partidul Politic „Partidul Liberal”

(Mișcarea Politică Unirea) a depus contestație împotriva Comisiei Electorale Centrale

cu privire la anularea integrală a circularei CEC „despre modalitatea de primire a

donațiilor și de efectuare a cheltuielilor de către concurenții electorali la alegerile

prezidențiale din 1 noiembrie 2020” nr. 2796 din 15 septembrie 2020 (f.d. 37, 38-41).

Prin încheierea din 21 septembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău s-au conexat

într-o singură procedură acțiunea înaintată de către Partidul Politic „Partidul Liberal

Democrat din Moldova” împotriva Comisiei Electorale Centrale cu privire la anularea

circularei CEC „despre modalitatea de primire a donațiilor și de efectuare a

cheltuielilor de către concurenții electorali la alegerile prezidențiale din 1 noiembrie

2020” nr. 2796 din 15 septembrie 2020 și acțiunea depusă de către Partidul Politic

1

„Partidul Liberal” (Mișcarea Politică Unirea) împotriva Comisiei Electorale Centrale

cu privire la anularea circularei CEC „despre modalitatea de primire a donațiilor și de

efectuare a cheltuielilor de către concurenții electorali la alegerile prezidențiale din 1

noiembrie 2020” nr. 2796 din 15 septembrie 2020 (f.d. 52 recto-verso).

Prin referința depusă la 21 septembrie 2020 asupra motivelor contestațiilor,

Comisia Electorală Centrală a solicitat declararea acțiunilor ca inadmisibile, în temeiul

art. 207 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ (f.d. 53-55).

Prin încheierea din 21 septembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău s-au declarat

inadmisibile acțiunile depuse de către Partidul Politic „Partidul Liberal” și Partidul

Politic „Partidul Liberal Democrat din Moldova”, în temeiul art. 207 alin. (1) și (2)

lit. e) și art. 208 alin. (3) din Codul administrativ (f.d. 65-69).

La 22 septembrie 2020, Partidul Politic „Partidul Liberal Democrat din Moldova”,

reprezentat de avocatul Sergiu Arhiliuc, a depus la Curtea de Apel Chișinău recurs

motivat împotriva încheierii din 21 septembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău (f.d. 72-

73 recto-verso).

Argumentele recursului în esență se rezumă la faptul că instanța nu a aplicat legea

care trebuia să fie aplicată, în concret, pentru a determina dacă recurentul este

„concurent electoral” a aplicat doar definiția de la art. l din Codul electoral, deși,

trebuia să aplice normele conținute în Constituția Republicii Moldova coroborate cu

prevederile art. 1 alin. (2), art. 17 alin. (2) lit. b) din Legea cu privire la partidele politice

și art. 1, 46 alin. (1) și (2) din Codul electoral.

Or, aceste norme confirmă faptul că partidul politic, prin natura sa, este o formă

de asociere în exprimarea voinței politice a cetățenilor, de participare la formarea

autorităților publice și la guvernare, de realizare a dreptului de a alege și a fi ales etc.

Respectiv, partidul politic reprezintă un fenomen indispensabil proceselor politice și

alegerilor democratice.

Prin urmare, cel puțin juridic, partidul politic este participant la alegeri, fapt ce îi

atribuie dreptul de a fi parte a proceselor electorale și concurent electoral.

Astfel, recurentul a conchis că are dreptul de a fi și este concurent electoral, iar

Circulara, prin conținutul său, nu-i recunoaște acest drept, încălcându-1.

Succesiv, Partidul Politic „Partidul Liberal Democrat din Moldova”, reprezentat

de avocatul Sergiu Arhiliuc, a considerat că instanța de apel, interpretând în mod eronat

prevederile art. 1 din Codul electoral, greșit a ajuns la concluzia că calitatea de

concurenți electorali în alegerile prezidențiale sunt doar cei înregistrați de Comisia

Electorală Centrală. Respectiv, prima instanță nu a examinat statutul de „concurent

electoral” al partidului politic prin coroborarea normelor electorale prevăzute de Codul

electoral.

Finalmente, recurentul a opinat că Partidul Liberal Democrat din Moldova are

dreptul de a fi și este concurent electoral, iar drept consecință circulara nr. 2796 din 15

septembrie 2020 îi încalcă dreptul de a fi concurent electoral, fapt ce denotă că în baza

art. 17 din Codul administrativ poate fi contestată în instanța de judecată, conform

art. 20 din Codul administrativ.

Recurentul Partidul Politic „Partidul Liberal Democrat din Moldova”, reprezentat

de avocatul Sergiu Arhiliuc, a solicitat anularea încheierii din 21 septembrie 2020 a

Curții de Apel Chișinău și emiterea unei decizii noi, prin care să fie anulată integral

circulara CEC „despre modalitatea de primire a donațiilor și de efectuare a cheltuielilor

de către concurenții electorali la alegerile prezidențiale din 1 noiembrie 2020” nr. 2796

din 15 septembrie 2020 (f.d. 72-73 recto-verso).

2

La 22 septembrie 2020, Partidul Politic „Partidul Liberal” a depus la Curtea de

Apel Chișinău, prin intermediul poștei electronice, recurs motivat împotriva încheierii

din 21 septembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău (f.d. 75 recto-verso).

Argumentele recursului în esență se rezumă la faptul că în circulara contestată se

conțin mai multe interpretări și precizări ale art. 41 din Codul electoral, însă din motiv

că prima instanță a examinat doar admisibilitatea acțiunii, aceste lucruri nu au putut fi

susținute în fața completului de judecată.

Recurentul a invocat că, prin declararea acțiunii ca inadmisibilă, a fost lipsit de

posibilitatea de a-și susține poziția în fața instanței de judecată, fapt prin ce s-au încălcat

regulile de desfășurare a procesului.

Partidul Politic „Partidul Liberal” a solicitat anularea încheierii din 21 septembrie

2020 a Curții de Apel Chișinău, cu emiterea unei decizii noi, prin care să fie anulată

circulara CEC „despre modalitatea de primire a donațiilor și de efectuare a cheltuielilor

de către concurenții electorali la alegerile prezidențiale din 1 noiembrie 2020” nr. 2796

din 15 septembrie 2020 (f.d. 75 recto-verso).

La 22 septembrie 2020, Curtea Supremă de Justiție a expediat intimatei Comisiei

Electorale Centrale, inclusiv prin poștă electronică, pentru notificare copiile

recursurilor depuse de către Recurentul Partidul Politic „Partidul Liberal Democrat din

Moldova” și Partidul Politic „Partidul Liberal”, cu explicarea dreptului de a depune

referință (f.d. 82, 84-85).

Prin referința depusă la 25 septembrie 2020, intimata Comisia Electorală Centrală

a solicitat respingerea recursurilor, ca fiind nefondate.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

reține că, la caz, se contestă un act al Comisiei Electorale Centrale în perioada

electorală, iar în conformitate cu art. 74 alin. (6) din Codul electoral, împotriva hotărârii

instanței de judecată poate fi depus un apel în termen de o zi de la pronunțare, iar

împotriva deciziei instanței de apel -un recurs în termen de o zi de la pronunțare.

Având în vedere că încheierea Curții de Apel Chișinău a fost pronunțată la 21

septembrie 2020, iar recursurile au fost depuse la 22 septembrie 2020, Colegiul

consideră că recurenții s-au conformat prevederilor art. 74 alin. (6) din Codul electoral.

Prin prisma articolului 191 alin. (5) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție soluționează cererile de recurs împotriva hotărârilor, deciziilor și încheierilor

curții de apel.

Potrivit articolului 243 alin. (2) din Codul administrativ, instanța competentă

soluționează recursul împotriva încheierilor judecătorești fără ședință de judecată.

Dacă consideră necesar, instanța competentă poate cita participanții la proces.

În speță, completul nu consideră oportun de a cita participanții la proces pentru a

se pronunța cu privire la problemele invocate în recursuri, deoarece în cererile de recurs

argumentele au fost expuse cu suficientă claritate.

Examinând recursurile, prin prisma argumentelor invocate de participanții la

proces și a materialelor din dosar, coroborat cu normele de drept pertinente speței,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

ajunge la concluzia de a le admite, cu anularea încheierii din 21 septembrie 2020 a

Curții de Apel Chișinău și restituirea cauzei la rejudecare, din motivele ce succed.

În conformitate cu articolul 243 alin. (1) lit. c) din Codul administrativ, examinând

recursul împotriva încheierii judecătorești, instanța adoptă decizie prin care anulează

încheierea.

3

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

menționează că obiectul recursului vizează legalitatea încheierii din 21 septembrie

2020 a Curții de Apel Chișinău, prin care contestațiile depuse de Partidul Politic

„Partidul Liberal” și Partidul Politic „Partidul Liberal Democrat din Moldova” s-au

declarat inadmisibile în temeiul art. 207 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ, și

anume că reclamanții nu pot revendica încălcarea, prin activitatea administrativă, a

unui drept în sensul art. 17.

Efectuând controlul judiciar al încheierii din 21 septembrie 2020 a Curții de Apel

Chișinău, instanța de recurs a constatat că prima instanță a interpretat în mod eronat

normele de drept material și procedural pertinente speței, iar drept consecință prematur

a declarat acțiunile ca inadmisibile.

În conformitate cu art. 207 alin. (1) din Codul administrativ, instanța verifică din

oficiu dacă sînt întrunite condițiile pentru admisibilitatea unei acțiuni în contenciosul

administrativ. Dacă este inadmisibilă, acțiunea în contencios administrativ se declară

ca atare prin încheiere judecătorească susceptibilă de recurs.

Alineatul (2) al aceluiași articol stipulează la lit. e) că, acțiunea în contencios

administrativ se declară inadmisibilă în special când reclamantul nu poate revendica

încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept în sensul art. 17.

În sensul articolului 17 din Codul administrativ drept vătămat este orice drept sau

libertate stabilit/stabilită de lege căruia/căreia i se aduce atingere prin activitate

administrativă.

Conform articolului 5 din Codul administrativ, activitatea administrativă

reprezintă totalitatea actelor administrative individuale și normative, a contractelor

administrative, a actelor reale, precum și a operațiunilor administrative realizate de

autoritățile publice în regim de putere publică, prin care se organizează aplicarea legii

și se aplică nemijlocit legea.

Implicit speței deduse judecății instanța de recurs atestă că reclamanții Partidul

Politic „Partidul Liberal” și Partidul Politic „Partidul Liberal Democrat din Moldova”

au solicitat efectuarea controlului judecătoresc de legalitate al circularei CEC „despre

modalitatea de primire a donațiilor și de efectuare a cheltuielilor de către concurenții

electorali la alegerile prezidențiale din 1 noiembrie 2020” nr. 2796 din 15 septembrie

2020, adresată expres partidelor politice.

Articolul 3 din Codul administrativ stipulează că legislația administrativă are

drept scop reglementarea procedurii de înfăptuire a activității administrative și a

controlului judecătoresc asupra acesteia, în vederea asigurării respectării drepturilor și

a libertăților prevăzute de lege ale persoanelor fizice și juridice, ținându-se cont de

interesul public și de regulile statului de drept.

Din interpretarea logico-juridică a normelor precitate rezultă că unul din

elementele definitorii ale acțiunii în contencios administrativ este revendicarea unui

drept propriu, vătămat prin una din formele activității administrative, or, acțiunea în

contencios administrativ trebuie să urmărească revendicarea unui drept subiectiv

vătămat.

Potrivit articolului 20 din Codul administrativ, dacă printr-o activitate

administrativă se încalcă un drept legitim sau o libertate stabilită prin lege, acest drept

poate fi revendicat printr-o acțiune în contencios administrativ, cu privire la care decid

instanțele de judecată competente pentru examinarea procedurii de contencios

administrativ, conform prezentului cod.

4

Articolul 39 alin. (1) și (2) din Codul administrativ garantează controlul

judecătoresc al activității administrative și stipulează că acesta nu poate fi îngrădit.

Orice persoană care revendică un drept vătămat de către o autoritate publică în sensul

art. 17 sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri se poate adresa instanței

de judecată competente.

Din coroborarea normelor citate mai sus rezultă că revendicarea dreptului propriu

este una din condițiile fundamentale pentru ca acțiunea în contencios administrativ să

treacă testul admisibilității.

Această concluzie rezultă și din dispozițiile articolelor 3 și 39 alin. (2) din Codul

administrativ, care în esență stipulează că orice persoană care revendică un drept

vătămat de către o autoritate publică în sensul articolului 17 sau prin nesoluționarea în

termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de judecată competente.

Revendicarea dreptului trebuie să se deducă din susținerile formulate prin cererea

de chemare în judecată, în conținutul căreia urmează a fi invocată vătămarea dreptului

propriu, deoarece expresiile utilizate în textul articolelor 17, 38 și 189 din Codul

administrativ de „drept vătămat” și de „încălcarea unui drept al său” se referă la

drepturi subiective concrete.

La capitolul dat Colegiul învederează că revendicarea dreptului trebuie să fie

dedus din memoriul cererii de chemare în judecată, în conținutul căreia urmează a fi

invocată vătămarea dreptului propriu, or, sintagmele utilizate în textul articolelor 17,

38 și 189 din Codul administrativ de „drept vătămat” și de „încălcarea unui drept al

său” se referă la drepturi subiective concrete, fiind excluse drepturile prin ricoșeu,

ipotetice, iluzorii sau virtuale, precum și acțiunile populare actio popularis.

În condițiile speței este imperios faptul că însăși în circulara CEC nr. 2796 din 15

septembrie 2020 este indicat expres că este adresată „concurenților electorali,

partidelor politice și persoanelor responsabile de finanțele concurenților electorali” în

scopul aplicării uniforme a prevederilor Codului electoral și Regulamentului privind

finanțarea campaniilor electorale ale concurenților electorali, aprobat prin hotărârea

CEC nr. 2704/2019.

Colegiul constată că din partea introductivă a circularei CEC nr. 2796 din 15

septembrie 2020 rezultă cert că prevederile acesteia se referă inter alia și la partidele

politice, iar în cazul în care acestea consideră necesar de a revendica un drept, ce li se

încalcă prin efectele circularei, pot înainta acțiunea în instanța de judecată.

La caz, din memoriul cererii de chemare în judecată rezultă indubitabil că

reclamanții Partidul Politic „Partidul Liberal” și Partidul Politic „Partidul Liberal

Democrat din Moldova” au invocat că circulara CEC nr. 2796 din 15 septembrie 2020

îngrădește dreptul partidelor politice să participe în alegeri ca concurent electoral în

susținerea candidatului său.

Colegiul consideră că sintagma „îngrădește dreptul partidelor politice să participe

în alegeri ca concurent electoral în susținerea candidatului său”, formulată în

contestațiile depuse de reclamanți, denotă revendicarea de către aceștia a unui drept

subiectiv concret presupus ca fiind vătămat, în sensul clasic prevăzut la art. 17, 38 și

189 din Codul administrativ.

În acest sens este relevant că Legea Supremă a Republicii Moldova garantează

libertatea partidelor și a altor organizații social-politice. Așa, Constituția Republicii

Moldova prevede în art. 41 alin. (1) că partidele politice contribuie la definirea și la

exprimarea voinței politice a cetățenilor și, în condițiile legii, participă la alegeri.

5

Dealtfel, prin art. 41 alin. (3) din Constituție, Statul asigură respectarea drepturilor

și intereselor legitime ale partidelor și ale altor organizații social-politice.

Sub acest aspect sunt pertinente și prevederile art. 1 alin. (2) din Legea privind

partidele politice nr. 294 din 21 decembrie 2007, care stipulează că partidele politice

inter alia participă, prin înaintarea și susținerea candidaților, la alegeri și la constituirea

autorităților publice, stimulează participarea cetățenilor la alegeri, participă, prin

reprezentanții lor, la exercitarea în mod legal a puterii în stat, desfășoară alte activități

în conformitate cu legea.

La fel, art. 17 alin. (2) lit. b) din Legea privind partidele politice nr. 294 din 21

decembrie 2007 prevede că, în vederea realizării scopurilor și sarcinilor statutare și de

program, partidele politice au dreptul să participe, prin înaintarea de candidați, conform

prevederilor art. 7 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 5-XVI din 9 februarie 2006 cu privire

la asigurarea egalității de șanse între femei și bărbați, la alegerile organizate conform

legislației electorale.

Conjunctura ipotezelor descrise supra, în coroborare nu normele legale și

constituționale precitate, denotă netemeinicia concluziei primei instanțe, care,

interpretând și aplicând eronat normele de drept material și procedural, greșit a conchis

că Partidul Politic „Partidul Liberal Democrat din Moldova” și Partidul Politic

„Partidul Liberal” nu revendică încălcarea, prin emiterea de către CEC a circularei

contestate, a unui drept în sensul art. 17, iar drept consecință neîntemeiat a declarat

acțiunile acestora inadmisibile în temeiul art. 207 alin. (2) lit. e) din Codul

administrativ.

Cu titlu subsecvent, analizând memoriul iuncherii din 21 septembrie 2020,

Colegiul vădește că prima instanță a eludat să verifice calitatea circularei CEC nr. 2796

din 15 septembrie 2020 și dacă aceasta întrunește condițiile unui act administrativ

individual sau normativ ori dacă constituie operațiune administrativă sau activitate

administrativă, iar drept consecință dacă poate constitui obiectul controlului de

legalitate în conformitate cu Codul administrativ.

Faptele relatate generează anularea încheierii recurate, deoarece menținerea

acesteia în condițiile enunțate ar constitui o încălcare a dreptului reclamanților și ar

îngrădi accesul acestora la justiție, garantat de art. 6 § 1 din Convenția Europeană

pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție notează că dreptul de acces la un tribunal constituie un

element inerent al tuturor garanțiilor procedurale prevăzute în Convenție. Dreptul de

acces la instanță trebuie să fie „concret și efectiv” (Bellet împotriva Franței, § 38).

Efectivitatea dreptului de acces impune ca un individ „să beneficieze de o posibilitate

clară și concretă de a contesta un act ce constituie o ingerință în drepturile sale” (Bellet

împotriva Franței, § 36; Nunes Dias împotriva Portugaliei).

Din considerentele menționate și având în vedere că încheierea din 21 septembrie

2020 a Curții de Apel Chișinău este neîntemeiată, completul specializat pentru

examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a admite

recursurile depuse de către Partidul Politic „Partidul Liberal Democrat din Moldova”,

reprezentat de avocatul Sergiu Arhiliuc și Partidul Politic „Partidul Liberal” (Mișcarea

Politică Unirea) și a anula încheierea din 21 septembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău,

cu restituirea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel Chișinău, în același complet.

6

Conform art. 73 și art. 74 alin. (7) din Codul electoral și în conformitate cu art. 243

alin. (1) lit. c), alin. (2) Cod administrativ, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție

decide:

Se admit recursurile depuse de către Partidul Politic „Partidul Liberal Democrat

din Moldova”, reprezentat de avocatul Sergiu Arhiliuc și Partidul Politic „Partidul

Liberal” (Mișcarea Politică Unirea).

Se anulează încheierea din 21 septembrie 2020 a Curții de Apel Chișinău și se

restituie cauza de contencios administrativ intentată la contestațiile depuse de către

Partidul Politic „Partidul Liberal Democrat din Moldova” și Partidul Politic „Partidul

Liberal” (Mișcarea Politică Unirea) împotriva Comisiei Electorale Centrale cu privire

la anularea circularei CEC „despre modalitatea de primire a donațiilor și de efectuare

a cheltuielilor de către concurenții electorali la alegerile prezidențiale din 1 noiembrie

2020” nr. 2796 din 15 septembrie 2020 spre rejudecare la Curtea de Apel Chișinău, în

același complet de judecată.

Decizia nu se supune niciunei căi de atac.

Președintele ședinței

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Victor Burduh

Maria Ghervas

7