3r-197/20 — obligarea emiterii actului administrativ individual

3r-197/20 — obligarea emiterii actului administrativ individual (Curtea Supremă de Justiție, 2020)

Dosarul nr. 3r-197/20

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: A.Minciuna, V.Negru, E.Palanciuc)

D E C I Z I E

26 august 2020 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele ședinței, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Nicolae Craiu

Victor Burduh

examinând recursul depus de Natalia Colos, Prascovia Radulov-Covtoniuc,

Grigore Covtoniuc, Leonid Perev și Igor Rudenco,

în cauza de contencios administrativ la acțiunea depusă de Natalia Colos,

Prascovia Radulov-Covtoniuc, Grigore Covtoniuc, Leonid Perev și Igor Rudenco

împotriva Comisiei pentru Situații Excepționale, persoane terțe Ministerul

Afacerilor Interne și Agenția Națională pentru Sănătate Publică privind obligarea

convocării autorității publice și emiterea actului administrativ individual favorabil,

împotriva încheierii din 21 mai 2020 a Curții de Apel Chișinău, prin care

acțiunea depusă de Natalia Colos, Prascovia Radulov-Covtoniuc, Grigore

Covtoniuc, Leonid Perev și Igor Rudenco a fost declarată inadmisibilă în temeiul

art. 207 alin. (2) lit. e) Cod administrativ,

c o n s t a t ă:

La 17 aprilie 2020, Natalia Colos, Prascovia Radulov-Covtoniuc, Grigore

Covtoniuc, Leonid Perev și Igor Rudenco au depus cerere de chemare în judecată

în ordinea contenciosului administrativ împotriva Cancelariei de Stat a Republicii

Moldova, Comisiei pentru Situații Excepționale, persoane terțe Ministerul

Afacerilor Interne și Agenția Națională pentru Sănătate Publică, solicitând anularea

răspunsului nr. 15-03-3321 din 14 aprilie 2020 a Cancelariei de Stat a Republicii

Moldova și obligarea Comisiei pentru Situații Excepționale a Republicii Moldova

de a convoca Comisia pentru Situații Excepționale și de a emite dispoziția privind

aplicarea măsurilor de protecție a locuitorilor caselor individuale de locuit de la

intersecția străzilor I. L. Caragiale și Vișinilor din mun. Chișinău, sect. Buiucani,

prin interzicerea aflării persoanelor în șantierul de construcție din mun. Chișinău,

sect. Buiucani, str. I. L. Caragiale, 24, unde se execută lucrări de construcție a unui

bloc de locuințe în baza autorizației de construire nr.339-c/17 din 18.08.2017.

Prin încheierea din 21 mai 2020 a Curții de Apel Chișinău, cauza de

contencios administrativ, la acțiunea depusă de Natalia Colos, Prascovia Radulov-

Covtoniuc, Grigore Covtoniuc, Leonid Perev și Igor Rudenco împotriva

Cancelariei de Stat a Republicii Moldova, persoane terțe Ministerul Afacerilor

1

Interne și Agenția Națională pentru Sănătate Publică, cu privire la anularea

răspunsului nr. 15-03-3321 din 14 aprilie 2020 a Cancelariei de Stat a Republicii

Moldova a fost remisă spre examinare conform competenței în instanța de

contencios administrativ, la Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani.

Prin încheierea din 21 mai 2020 a Curții de Apel Chișinău, acțiunea depusă de

Natalia Colos, Prascovia Radulov-Covtoniuc, Grigore Covtoniuc, Leonid Perev și

Igor Rudenco împotriva Comisiei pentru Situații Excepționale, persoane terțe

Ministerul Afacerilor Interne și Agenția Națională pentru Sănătate Publică, cu

privire la obligarea Comisiei pentru Situații Excepționale a Republicii Moldova de

a convoca Comisia pentru Situații Excepționale a Republicii Moldova și de a emite

dispoziția privind aplicarea măsurilor de protecție a locuitorilor caselor individuale

de locuit de la intersecția străzilor I. L. Caragiale și Vișinilor din mun. Chișinău,

sect. Buiucani, prin interzicerea aflării persoanelor în șantierul de construcție din

mun. Chișinău, sect. Buiucani, str. I. L. Caragiale, 24, unde se execută lucrări de

construcție a unui bloc de locuințe în baza autorizației de construire nr.339-c/17

din 18.08.2017, a fost declarată inadmisibilă în temeiul art. 207 alin. (2) lit. e) Cod

administrativ.

Invocând ilegalitatea acestei încheieri, la 5 iunie 2020, Natalia Colos,

Prascovia Radulov-Covtoniuc, Grigore Covtoniuc, Leonid Perev și Igor Rudenco

au depus la Curtea de Apel Chișinău, prin intermediul poștei electronice, recurs

motivat în copie, fiind semnat în mod necorespunzător, motiv pentru care prin

încheierea din 12 august 2020 a Curții Supreme de Justiție, a fost stabilit

recurenților termen până la data de 26 august 2020 pentru prezentarea a cererii de

recurs motivate semnată, în original, sau după caz, semnată cu semnătura

electronică avansată calificată.

La 21 august 2020, Natalia Colos, Prascovia Radulov-Covtoniuc, Grigore

Covtoniuc, Leonid Perev și Igor Rudenco au depus recursul motivat în original,

solicitând citarea părților în ședință de judecată, admiterea recursului, casarea

integrală a încheierii din 21 mai 2020 a Curții de Apel Chișinău, prin care acțiunea

recurenților-reclamanți a fost declarată inadmisibilă cu emiterea unei decizii noi,

de admitere integrală a acțiunii.

În susținerea recursului s-a invocat dezacordul cu încheierea contestată,

considerând-o ilegală și neîntemeiată pe motiv că a fost emisă cu încălcarea

normelor de drept procedural, or, prima instanță urma să țină cont de normele de

drept naționale, cât și de practica CEDO în vederea neîngrădirii dreptului privind

accesul liber la justiție.

În acest context au menționat că declararea acțiunii ca inadmisibilă constituie

în esență un refuz din partea Curții de Apel Chișinău de a examina în fond cauza,

fapt ce constituie o violare a articolului 6 §1 din Convenția pentru apărarea

Drepturilor Omului și a Libertăților fundamentale. Or, restricția impusă accesului

la o instanță de judecată nu va fi compatibilă cu articolul 6 § 1, decât dacă aceasta

urmărește un scop legitim și există o proporționalitate rezonabilă între mijloacele

folosite și scopul urmărit.

În speță, însă, instanța de fond greșit și-a motivat soluția prin faptul că actul

administrativ contestat nu lezează dreptul invocat de reclamanți. Or, aceștea au

2

revendicat și demonstrat un drept vătămat în sensul articolelor 17 și 189 din Codul

administrativ, în concret faptul că a fost încălcat drept la viață, consfințit de art. 2

din Convenție, vătămat prin activitatea administrativă a autorității publice.

Prin urmare, dânșii au respectat condițiile de admisibilitate a acțiunii în

contencios administrativ, demonstrând inclusiv și pretinsul drept vătămat, pe când

motivarea Curții de Apel Chișinău nu reprezintă altceva decât invocarea formală a

unor temeiuri de inadmisibilitate a acțiunii, care nu sunt urmate de o motivare

corespunzătoare.

La 29 iulie 2020, Curtea Supremă de Justiție a expediat în adresa

participanților la proces copia recursului depus de Natalia Colos, Prascovia

Radulov-Covtoniuc, Grigore Covtoniuc, Leonid Perev și Igor Rudenco pentru

informație și cunoștință.

Prin referința din 24 august 2020, Ministerul Afacerilor Interne a solicitat

respingerea recursului cu menținerea încheierii contestate.

În conformitate cu art. 242 Cod administrativ, recursul împotriva încheierii

judecătorești se depune motivat la instanța de judecată care a emis încheierea

contestată în termen de 15 zile de la notificarea încheierii judecătorești, dacă legea

nu stabilește un termen mai mic.

Colegiul reține că recursul depus de Natalia Colos, Prascovia Radulov-

Covtoniuc, Grigore Covtoniuc, Leonid Perev și Igor Rudenco la 5 iunie 2020

(f.d.77) este în termen, având în vedere că încheierea contestată a fost emisă la 21

mai 2020 (f.d.64).

Studiind materialele dosarului, Colegiul civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră recursul neîntemeiat și care

urmează a fi respins cu menținerea încheierii din 21 mai 2020 a Curții de Apel

Chișinău.

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

În conformitate cu art. 243 alin. (1) lit. b) Cod administrativ, examinând

recursul împotriva încheierii judecătorești, instanța adoptă una dintre următoarele

decizii: respinge recursul.

Din conținutul recursului depus de Natalia Colos, Prascovia Radulov-

Covtoniuc, Grigore Covtoniuc, Leonid Perev și Igor Rudenco, rezultă că recurenții

nu sunt de acord cu încheierea din 21 mai 2020 a Curții de Apel Chișinău, prin

care acțiunea depusă de ultimii în partea obligării convocării autorității publice și

emiterea actului administrativ individual favorabil, a fost declarată inadmisibilă în

temeiul art. 207 alin. (2) lit. e) Cod administrativ (f.d.77-81).

La fel, s-a constatat că pentru a se pronunța astfel, prima instanță a reținut că

reclamanții nu au putut revendica încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui

drept în sensul art.17, motiv pentru care acțiunea formulată împotriva Comisiei

pentru Situații Excepționale, persoane terțe Ministerul Afacerilor Interne și

Agenția Națională pentru Sănătate Publică privind obligarea convocării autorității

publice și emiterea actului administrativ individual favorabil a fost declarată

inadmisibilă (f.d.64-73).

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

3

Supreme de Justiție consideră că încheierea recurată este adoptată în conformitate

cu normele de drept procedural care reglementează acțiunile instanței de apel la

acea fază a procesului, pornind de la următoarele.

În conformitate cu art. 3 Cod administrativ, legislația administrativă are drept

scop reglementarea procedurii de înfăptuire a activității administrative și a

controlului judecătoresc asupra acesteia, în vederea asigurării respectării

drepturilor și a libertăților prevăzute de lege ale persoanelor fizice și juridice,

ținîndu-se cont de interesul public și de regulile statului de drept.

Totodată, conform art. 5 Cod administrativ, activitatea administrativă

reprezentă totalitatea actelor administrative individuale și normative, a contractelor

administrative, a actelor reale, precum și a operațiunilor administrative realizate de

autoritățile publice în regim de putere publică, prin care se organizează aplicarea

legii și se aplică nemijlocit legea.

Iar în temeiul art. 10 alin. (1) din Codul enunțat, actul administrativ individual

este orice dispoziție, decizie sau altă măsură oficială întreprinsă de autoritatea

publică pentru reglementarea unui caz individual în domeniul dreptului public, cu

scopul de a produce nemijlocit efecte juridice, prin nașterea, modificarea sau

stingerea raporturilor juridice de drept public.

Dispozițiile legale enunțate inter alia instituie testul de admisibilitate a

acțiunii în contencios administrativ, inclusiv pentru acțiunea în obligare.

În acest context, Colegiul reține că unul dintre elementele definitorii ale

acțiunii în obligare, este revendicarea unui drept propriu, vătămat prin una din

formele activității administrative. Or, o acțiune în contencios administrativ trebuie

să urmărească revendicarea unui drept subiectiv vătămat.

Astfel, la caz reclamanții au depus o acțiune în obligare în temeiul art.206

alin.(1) lit.b) Cod administrativ.

Ținând cont de faptul că o dispoziție legală nu poate fi ruptă din sistemul

normativ din care face parte și nu poate opera în mod izolat, ci trebuie citită în

coroborare cu celelalte dispoziții legale incidente care se completează una pe alta

ca făcând parte dintr-un sistem juridic coerent, instanța de recurs reține la caz și

prevederile art. 20 Cod administrativ, care prevăd că dacă printr-o activitate

administrativă se încalcă un drept legitim sau o libertate stabilită prin lege, acest

drept poate fi revendicat printr-o acțiune în contencios administrativ, cu privire la

care decid instanțele de judecată competente pentru examinarea procedurii de

contencios administrativ, conform prezentului cod.

La rândul său, art. 189 alin. (1) din același cod, statuează expres că orice

persoană care revendică încălcarea unui drept al său prin activitatea administrativă

a unei autorități publice poate înainta o acțiune în contencios administrativ.

Iar conform art. 207 alin. (2) lit. e) Cod administrativ, acțiunea în contencios

administrativ se declară inadmisibilă în special cînd reclamantul nu poate

revendica încălcarea, prin activitatea administrativă, a unui drept în sensul art.17.

Raportând la caz cadrul legal enunțat și reieșind din constatările sus-

menționate, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție reține că prima instanță întemeiat a ajuns la concluzia

4

inadmisibilității acțiunii formulate de recurenții-reclamanți împotriva Comisiei

pentru Situații Excepționale, persoane terțe Ministerul Afacerilor Interne și

Agenția Națională pentru Sănătate Publică privind obligarea convocării autorității

publice și emiterea actului administrativ individual favorabil.

Or, la caz nu se atestă vătămarea unui drept subiectiv al reclamanților Natalia

Colos, Parascovia Radulov-Covtoniuc, Grigore Covtoniuc, Leonid Perev și Igor

Rudenco, invocat prin obligarea Comisiei pentru Situații Excepționale a Republicii

Moldova de a convoca Comisia pentru Situații Excepționale a Republicii Moldova

și de a emite dispoziția privind aplicarea măsurilor de protecție a locuitorilor

caselor individuale de locuit de la intersecția străzilor I. L. Caragiale și Vișinilor

din mun. Chișinău, sect. Buiucani, prin interzicerea aflării persoanelor în șantierul

de construcție din mun. Chișinău, sect. Buiucani, str. I. L. Caragiale, 24, unde se

execută lucrări de construcție a unui bloc de locuințe în baza autorizației de

construire nr.339-c/17 din 18.08.2017.

Aceasta deoarece prin răspunsul nr. 15-03-3321 din 14 aprilie 2020, emis de

Cancelaria de Stat a Republicii Moldova, reclamanților li s-a comunicat că, petiția

din 6 aprilie 2020, în temeiul art. 74 din Codul administrativ, a fost remisă spre

examinare în adresa Ministerului Afacerilor Interne și Agenției Naționale pentru

Sănătate Publică, conform competenței, iar despre rezultatele examinării vor fi

informați suplimentar în termenii legali. Totodată, prin scrisoarea Cancelariei de

Stat nr. 15-03-2876 din 27 martie 2020 li s-a comunicat că, a fost transmisă o

circulară în adresa tuturor autorităților publice în vederea prezentării propunerilor

Comisiei pentru Situații Excepționale reieșind din circumstanțele identificate

conex situației epidemiologice din țară.

Prin urmare, Colegiul reține că, în urma indicației Cancelariei de Stat în

soluționarea problemei invocate, au fost antrenate autoritățile publice de

specialitate ale Guvernului competente, reieșind din problematica abordată,

respectiv, după examinarea de către autoritățile competente a tuturor

circumstanțelor invocate în raport cu prevederile legale în vigoare, precum și cu

actele Comisiei pentru Situații Excepționale privind respectarea normelor sanitar-

epidemioiogice, un răspuns la cererea reclamanților urmează a fi prezentat în

termenul legal, și în cazul dezacordului cu răspunsul obținut, reclamanții vor fi în

drept să-l conteste în procedura contenciosului administrativ, fiind în drept să se

adreseze cu o acțiune în obligare împotriva pîrîtului corespunzător. Or, conform

art.74 Cod administrativ, dacă petiția ține de competența altei autorități publice,

originalul petiției se expediază autorității publice competente în termen de 5 zile

lucrătoare de la data înregistrării petiției, fapt despre care petiționarul este

informat.

În acest context, Curtea de Apel Chișinău întemeiat a constatat că, Natalia

Colos, Parascovia Radulov-Covtoniuc, Grigore Covtoniuc, Leonid Perev și Igor

Rudenco nu revendică încălcarea unui drept al său în sensul art.17 în coroborare cu

art.189 alin.(1) Cod administrativ.

Or, pentru admisibilitatea acțiunii în sensul art.20, art.38 și art.189 alin.(1)

Cod administrativ, reclamanții urmează să revendice un drept propriu vătămat prin

activitatea administrativă prevăzut de art.5 Cod administrativ.

5

La rândul său, art.17 Cod administrativ, indică că drept vătămat este orice

drept sau libertate stabilit/stabilită de lege căruia/căreia i se aduce atingere prin

activitate administrativă.

În această ordine de idei, Colegiul respinge argumentele recurenților precum

că aceștea au revendicat și demonstrat un drept vătămat în sensul articolelor 17 și

189 din Codul administrativ, în concret faptul că a fost încălcat dreptul la viață,

consfințit de art. 2 din Convenție, vătămat prin activitatea administrativă a

comisiei.

Or, faptul că prin răspunsul nr. 15-03-3321 din 14 aprilie 2020, emis de

Cancelaria de Stat a Republicii Moldova, reclamanților li s-a comunicat că, petiția

din 6 aprilie 2020, în temeiul art. 74 din Codul administrativ, a fost remisă spre

examinare în adresa Ministerului Afacerilor Interne și Agenției Naționale pentru

Sănătate Publică, conform competenței, iar despre rezultatele examinării vor fi

informați suplimentar în termenii legali, nu poate fi privit ca drept lezat prin prisma

normelor Codului administrativ, lege care guvernează speța, deoarece revendicarea

dreptului trebuie să se deducă din susținerile formulate prin cererea de chemare în

judecată, în conținutul căreia urmează a fi invocată vătămarea dreptului propriu, iar

expresiile utilizate în textul art. 17, 38 și 189 Cod administrativ de „drept vătămat”

și de „încălcarea unui drept al său” se referă la drepturi subiective concrete, fiind

excluse așa numitele drepturi prin ricoșeu, ipotetice, iluzorii sau virtuale, precum și

acțiunile populare (actio popularis).

Respectiv, necesitatea declarării acțiunii ca fiind inadmisibilă, se datorează

faptului că protecția efectivă a drepturilor subiective impune instanței de judecată

obligația de a reține spre examinare doar acțiunile ce denotă un caracter serios,

adică un interes imediat și practic pentru reclamante de pe urma promovării și

rezultatului acțiunii în contenciosul administrativ, fapt ce în speță nu se confirmă.

În susținerea concluziei enunțate, instanța de recurs decelează că prin

hotărârea nr. 17 din 23 iunie 2020, Curtea Constituțională a menționat că, în

coraport cu garanțiile procedurale, orice persoană supusă unei ingerințe în

drepturile sale garantate trebuie să aibă parte de verificarea proporționalității

măsurii de către un tribunal independent. Totodată, în calitatea sa de instituție

juridică, contenciosul administrativ are drept scop contracararea abuzurilor și

exceselor de putere din partea autorităților publice, apărarea drepturilor

persoanelor în spiritul legii, ordonarea activității autorităților publice, precum și

asigurarea ordinii de drept.

Totodată, Colegiul invocă în speță și jurisprudența Curții Europene a

Drepturilor Omului, care a statuat că, pentru ca un reclamant să se poată declara

victimă, acesta trebuie să prezinte dovezi plauzibile și convingătoare ale

probabilității survenirii unei încălcări, la care ar fi supus personal, fiind insuficiente

niște simple bănuieli sau conjuncturi [Senator Lines GmbH împotriva a

cincisprezece state membre ale Uniunii Europene (cererea nr. 45572/00)]. Curtea a

subliniat că în Convenție nu este prevăzută posibilitatea de a angaja o actio

popularis în scopul interpretării drepturilor recunoscute în Convenție; aceasta nu

autorizează nici persoanele particulare să se plîngă în legătură cu o dispoziție de

drept intern doar pentru că aceștia consideră, fără să fi suportat în mod direct

6

efectele, că dispoziția respectivă încalcă Convenția (Aksu împotriva Turciei,

Burden împotriva Regatului Unit).

Or, prevederile legale precitate interzic apriori și inter alia înaintarea

acțiunilor în contencios administrativ populare, adică actio popularis. Indeferent de

felul acțiunii în contencios administrativ, inclusiv în cadrul acțiunii în obligare sau

în control normativ, reclamantul trebuie să revendice un drept subiectiv al său

vătămat sub sancțiunea declarării acțiunii inadmisibile.

Așadar, acțiunile pe durata stării de urgență în ce privește contestarea

activității administrative Comisiei Situații Excepționale trebuie să denote un

caracter sporit de seriozitate, fapt nerealizat în condițiile în care acțiunea este

înaintată în lipsa unor drepturi personale lezate prin dispozițiile contestate, motiv

pentru care prima instanță după cum s-a menționat supra corect a declarat acțiunea

ca inadmisibilă.

Luând în considerație cele expuse, Colegiul civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție concluzionează că argumentele invocate

în recurs sunt neîntemeiate, fapt pentru care recursul urmează a fi respins cu

menținerea încheierii instanței de apel.

Cu referire la solicitarea invocată în recurs privind citarea părților în ședință

de judecată, Colegiul o consideră neîntemeiată, în următoarele circumstanțe.

În conformitate cu art. 243 alin. (2) Cod administrativ, instanța competentă

soluționează recursul împotriva încheierilor judecătorești fără ședință de judecată.

Dacă consideră necesar, instanța competentă poate cita participanții la proces.

În contextul normei precitate, Colegiul relevă că invitarea participanților în

proces la examinarea recursului împotriva încheierilor Curții de Apel, se impune

doar în cazul în care se constată necesitatea expunerii de către participanți asupra

problemelor invocate în cererea de recurs.

La caz, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ consideră că circumstanțe ce ar dicta necesitatea audierii

participanților la proces, nu au fost stabilite.

De altfel, examinarea cauzei în ordine de recurs în lipsa participanților la

proces, nu poate fi calificată ca o limitare a dreptului de apărare și dreptului de

acces la justiție, în condițiile când participanții la proces beneficiază de un

ansamblu de pârghii legale întru realizarea drepturilor lor.

În consecință, solicitarea invocată în cererea de recurs depusă de Natalia

Colos, Prascovia Radulov-Covtoniuc, Grigore Covtoniuc, Leonid Perev și Igor

Rudenco, cu privire la citarea părților în ședință de judecată, urmează a fi respinsă.

În conformitate cu art. 230, 243 alin. (1) lit. b), alin. (2) Cod administrativ,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție

decide :

Se respinge recursul depus de Natalia Colos, Prascovia Radulov-Covtoniuc,

Grigore Covtoniuc, Leonid Perev și Igor Rudenco.

7

Se menține încheierea din 21 mai 2020 a Curții de Apel Chișinău, în cauza de

contencios administrativ la acțiunea depusă de Natalia Colos, Prascovia Radulov-

Covtoniuc, Grigore Covtoniuc, Leonid Perev și Igor Rudenco împotriva Comisiei

pentru Situații Excepționale, persoane terțe Ministerul Afacerilor Interne și

Agenția Națională pentru Sănătate Publică privind obligarea convocării autorității

publice și emiterea actului administrativ individual favorabil.

Decizia este irevocabilă.

Președintele ședinței,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Nicolae Craiu

Victor Burduh

8