3ra-592/20 — refuzul accesului la informatie, satisfactia echitabila si efectiva, repararea prejudiciului moral

3ra-592/20 — refuzul accesului la informatie, satisfactia echitabila si efectiva, repararea prejudiciului moral (Curtea Supremă de Justiție, 2020)

Dosarul nr. 3ra-592/20

Prima instanță: Judecătoria Drochia, sediul Central (jud: I.Rusu)

Instanța de apel: Curtea de Apel Bălți (jud: A.Gheorghieș, A.Toderaș, E. Bejenaru)

DECIZIE

24 iunie 2020 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ lărgit

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele ședinței, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Maria Ghervas

Victor Burduh

Iurie Bejenaru

Nina Vascan

examinând recursul depus de Iurie Grecu,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Iurie Grecu împotriva Primăriei satului Ciuciulea, raionul Glodeni, consilierului

local al satului Ciuciulea, raionul Glodeni, Ilie Calistru cu privire la refuzul

accesului la informație, satisfacția echitabilă și efectivă, repararea prejudiciului

moral,

împotriva deciziei din 11 februarie 2020 a Curții de Apel Bălți, prin care a fost

casată integral hotărîrea din 20 septembrie 2019 a Judecătoriei Drochia, sediul

Central și a fost emisă o nouă decizie, prin care acțiunea a fost declarată

inadmisibilă,

c o n s t a t ă:

La data de 31 mai 2019, Iurie Grecu a depus cerere de chemare în judecată

împotriva Primăriei satului Ciuciulea, raionul Glodeni, consilierului local al satului

Ciuciulea, raionul Glodeni, Ilie Calistru cu privire la refuzul accesului la

informație, satisfacția echitabilă și efectivă, repararea prejudiciului moral.

În motivarea acțiunii reclamantul Iurie Grecu a indicat că la data de 03 mai

2019 a depus în adresa primarului satului Ciuciulea raionul Glodeni cererea cu

nr.37, prin care a solicitat informațiile de interes public și anume: ce măsuri, decizii,

primarul localității ca autoritate publică locală, a luat pe marginea conflictului de

interese a consilierilor locali Sergiu Cobîlaș, fiul său Constantin Cobîlaș, cât și soția

1

lui Sergiu Cobîlaș – Rodica Cobîlaș, ultima angajată în funcția publică -inginer

cadastral pe lângă Primăria satului Ciuciulea raionul Glodeni.

Reclamantul a menționat că răspuns la informațiile solicitate nu a primit, pe

când urma să primească răspuns la data de 24 mai 2019, astfel, a înaintat prezenta

acțiune.

Reclamantul Iurie Grecu a solicitat admiterea acțiunii, constatarea încălcării

dreptului de acces la informație, repararea prejudiciului moral în mod solidar de la

pârâți în mărime de 9000 lei.

Prin hotărîrea din 20 septembrie 2019 a Judecătoriei Drochia, sediul Central,

a fost admisă parțial acțiunea, a fost obligat solicitantul de informație, Primăria

satului Ciuciulea, raionul Glodeni, să redreseze, în termen de 5 zile lucrătoare,

cererea de furnizare a informației solicitate de Iurie Grecu prin petiția din

03 mai 2019, număr de înregistrare 37, în adresa deținătorului de informație

solicitate, Autorității Naționale de Integritate, în rest cerințele au fost respinse ca

neîntemeiate.

Prin decizia din 11 februarie 2020 a Curții de Apel Bălți, a fost admis apelul

declarat de Iurie Grecu, a fost casată integral hotărârea din 20 septembrie 2019 a

Judecătoriei Drochia, sediul Central și pronunțată o nouă decizie prin care acțiunea

a fost declarată inadmisibilă.

La data de 10 martie 2020, ulterior la data de 18 martie 2020 Iurie Grecu a

depus recurs împotriva deciziei din11 februarie 2020 a Curții de Apel Bălți.

În susținerea recursului a invocat dezacordul cu decizia instanței de apel,

considerând-o neîntemeiată prin faptul că a fost aplicată o lege care nu trebuia să

fie aplicată și a interpretat în mod eronat legea, cauza fiind examinată superficial,

fără aprecierea tuturor circumstanțelor importante pentru justa soluționare a cauzei.

A obiectat că nu a primit răspuns la cererea sa cu nr. 37 din 03 mai 2019,

adresată primarului satului Ciuciulea raionul Glodeni.

În acest context a relatat că urma să primească răspuns la informația

solicitată până la data de 27 mai 2019.

Prin urmare a indicat că instanța de apel nu a luat în considerare probele

prezentate în instanța de judecată, precum și poziția sa în prezentul litigiu.

Astfel, recurentul Iurie Grecu consideră că prin neexpunerea de către instanța

de judecată asupra probelor și argumentelor participanților la proces se afectează

dreptul persoanei la un proces echitabil.

Recurentul Iurie Grecu a mai indicat că instanțele judecătorești inferioare

eronat au aplicat normele de drept material și procesual pertinente speței.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ reține că prin Legea nr. 116 din data de 19 iulie 2018, a fost adoptat

Codul administrativ al Republicii Moldova.

În conformitate cu art. 257 alin. (1) al Codului administrativ, prezentul cod

intră în vigoare la 1 aprilie 2019.

În temeiul art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

2

Iar în conformitate cu art. 245 alin. (1) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic.

Curtea de Apel Bălți a pronunțat decizia contestată la data 11 februarie 2020,

iar recurentul a recepționat-o la data de 24 martie 2020, fapt confirmat prin avizul

de recepție a scrisorii recomandate (f. d. 69).

Astfel, recursul depus la data de 10 martie 2020 și respectiv la data de

18 martie 2020, este în termen.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție, examinând admisibilitatea recursului,

l-a numit pentru judecare în conformitate cu prevederile art. 193 alin. (3) din Codul

administrativ în completul de 5 judecători.

În conformitate cu prevederile art. 247 din Codul administrativ, Curtea

Supremă de Justiție examinează și soluționează recursul fără ședință de judecată.

Studiind materialele dosarului, Completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție consideră recursul neîntemeiat și

care urmează a fi respins, cu menținerea deciziei instanței de apel, din

considerentele ce urmează.

În conformitate cu art. 248 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, examinând

recursul, Curtea Supremă de Justiție adoptă una dintre următoarele decizii: respinge

recursul.

În conformitate cu prevederile art. 194 alin. (2) coroborat cu prevederile art.

21 și art. 36 din Codul administrativ, în procedura de examinare a cererilor de

recurs, hotărârile și deciziile contestate se examinează din oficiu în privința

existenței greșelilor procedurale și aplicării corecte a dreptului material.

După cum denotă actele cauzei, în instanța de judecată competentă a fost

înaintată de către Iurie Grecu în conformitate cu prevederile art. 206 alin. (1) lit. b)

din Codul administrativ o acțiune în obligare împotriva Primăriei satului Ciuciulea,

raionul Glodeni, consilierului local al satului Ciuciulea, raionul Glodeni, Ilie

Calistru, prin care a solicitat constatarea încălcării dreptului de acces la informație,

repararea prejudiciului moral în mod solidar de la pârâți în mărime de 9000 lei.

Fiind investită cu judecarea cauzei nominalizate prima instanță a ajuns la

concluzia temeiniciei parțiale a acțiunii, obligând Primăria satului Ciuciulea,

raionul Glodeni, să redreseze, în termen de 5 zile lucrătoare, cererea de furnizare

a informației solicitate de Iurie Grecu prin petiția din 03 mai 2019, număr de

înregistrare 37, în adresa deținătorului de informație solicitate, Autorității

Naționale de Integritate, în rest cerințele au fost respinse ca neîntemeiate.

Judecând apelul declarat de către Iurie Grecu, instanța de apel, verificând

legalitatea hotărârii primei instanțe, pronunțându-se asupra aspectelor importante

pentru soluționarea justă a cauzei, a ajuns la concluzia casării integrale a hotărârii

primei instanțe și pronunțarea unei noi decizii prin care acțiunea a fost declarată

inadmisibilă, deoarece nu a fost respectată procedura prealabilă.

În favoarea soluției sale, instanța de apel a reținut prevederile art. 207 alin.

(2) lit. f), art. 208 din Codul administrativ, care indică că acțiunea în contencios

3

administrativ se declară inadmisibilă în special când nu sînt întrunite condițiile

prevăzute la art. 208, care prevede că în cazurile prevăzute de lege, până la

înaintarea acțiunii în contencios administrativ, se va respecta procedura prealabilă.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al

Curții Supreme de Justiție consideră soluția instanței de apel, legală și întemeiată,

însă este necesar de motivat suplimentar chestiunile cu privire la situația confuză

legată de aplicabilitatea normelor în materia contenciosului administrativ.

În susținerea opiniei enunțate, instanța de recurs reține materialul probator

din care se atestă cu certitudine că, la data de 03 mai 2019 Iurie Grecu a depus la

Primăria satului Ciuciulea, raionul Glodeni petiția nr.37, în baza căreia a solicitat

următoarele informații oficiale/publice: ce măsuri, decizii, primarul localității ca

autoritate publică locală, a luat pe marginea conflictului de interese a consilierilor

locali Sergiu Cobîlaș, fiul său Constantin Cobîlaș, cât și soția lui Sergiu Cobîlaș –

Rodica Cobîlaș, ultima angajată în funcția publică -inginer cadastral pe lângă

Primăria satului Ciuciulea raionul Glodeni.

Astfel, petiția nr. 37 conform art. 9 alin. (2) din Codul administrativ constituie

o cerere prin care s-a inițiat o procedura administrativă în sensul art. 6 alin. (1) și

art. 69 alin. (1) din Codul administrativ.

Procedura administrativă este activitatea autorităților publice cu efect în

exterior, îndreptată spre examinarea condițiilor, pregătirea și emiterea unui act

administrativ individual, spre examinarea condițiilor, pregătirea și încheierea unui

contract administrativ sau examinarea condițiilor, pregătirea și întreprinderea unei

măsuri strict de autoritate publică. Procedura administrativă se inițiază la cerere sau

din oficiu. Procedura administrativă inițiată din oficiu începe odată cu efectuarea

primei acțiuni procedurale, iar cea inițiată la cerere se consideră inițiată din

momentul depunerii cererii.

Totodată, conform art. 9 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, prin petiție,

în sensul prezentului cod, se înțelege orice cerere, sesizare sau propunere adresată

unei autorități publice de către o persoană fizică sau juridică. Prin cerere se solicită

emiterea unui act administrativ individual sau efectuarea unei operațiuni

administrative.

În același timp, potrivit art. 69 alin. (2) din Codul administrativ, în cazul

depunerii unei petiții, autoritatea publică este obligată să inițieze o procedură

administrativă.

În ce privește aplicabilitatea temeiului de inadmisibilitate prevăzut de

art. 207 alin. (2) lit. f) din Codul administrativ, instanța de recurs menționează că,

norma respectivă se aplică sistemic și organic cu prevederile art. 208, 162-169 și

19 din Codul administrativ.

Înaintarea acțiunii în contencios în obligare este condiționată de respectarea

procedurii prealabile. Potrivit art. 162 alin. (1) din Codul administrativ, procedura

prealabilă urmărește scopul de a verifica legalitatea actelor administrative

individuale.

4

Conform art. 162 alin. (3) lit. b) din Codul administrativ, cererea prealabilă

este îndreptată spre emiterea unui act administrativ individual respins expres sau

prin omisiune potrivit art. 64 alin. (2) din Codul administrativ.

Astfel, în cazul când cererea petiționarului cu privire la emiterea actului

administrativ individual este respinsă, atunci cererea prealabilă are ca finalitate

anume de a obține totuși actul administrativi individual favorabil solicitat.

Totodată, autoritatea publică emitentă, și eventual cea ierarhic superioară,

verifică repetat și dacă este necesar efectuează investigarea suplimentară a stării de

fapt, și după caz, fie emite actul administrativ individual solicitat sau își

consolidează actul administrativ individual de respingere a cererii petiționarului.

Prin urmare, procedura prealabilă este o garanție de apărare suplimentară a

persoanei afectate print-un act administrativ individual, și totodată o modalitate de

auto-corecție a autorității publice din perspectiva respectării conform art. 21 din

Codul administrativ a principiului legalității administrației publice.

Cererea prealabilă ca instituție juridică nu este doar o simplă formalitate, de

aceea orice autoritate publică este obligată să examineze cererea ca un mijloc legal

și efectiv de protecție a persoanei împotriva intervențiilor puterii publice prin

intermediul actului administrativ individual. De fiecare dată instanța de judecată

verificând legalitatea activității administrative a autorităților publice efectuează un

control judecătoresc efectiv și asupra legalității deciziilor de soluționare a cerilor

prealabile, care în esență constituie un tot întreg cu actul administrativ individual.

Potrivit art. 208 alin. (3) din Codul administrativ dacă procedura prealabilă

nu este prevăzută de lege, acțiunea în obligare se admite numai în cazul în care

reclamantul a depus anterior la autoritatea publică competentă o cerere de emitere

a actului administrativ individual.

Norma de drept enunțată se aplică sistemic cu prevederile art. 163 din Codul

administrativ, care prevede că, procedura de examinare a cererii prealabile nu se

efectuează dacă: actul administrativ individual este emis de către Guvern, un

consiliu local sau Adunarea Populară a Găgăuziei; decizia cu privire la cererea

prealabilă înrăutățește situația unei persoane față de situația din decizia inițială;

legea prevede expres adresarea nemijlocită în instanța de judecată.

La caz, acțiunea în obligare nu este admisibilă, deoarece procedura prealabilă

na fost respectată, iar starea de fapt procesuală care condiționează admisibilitatea

acțiunii nu se atribuie excepțiilor legale prevăzute de art. 163 din Codul

administrativ.

Cu referire la prevederile normelor sus-menționate, corect instanța de apel a

ajuns la concluzia asupra inadmisibilității acțiunii depuse de către Iurie Grecu, pe

motivul neîntrunirii condițiilor art. 208 Codul administrativ, de nerespectare a

procedurii prealabile la înaintarea acțiunii.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ reține următoarele în privința art. 21 alin. (1) din Legea privind

accesul la informație nr. 982-XIV din 11 mai 2000, care prevede că, persoana care

se consideră lezată într-un drept sau interes legitim de către furnizorul de informații

poate ataca acțiunile acestuia atât pe cale extrajudiciară, cât și direct în instanța de

contencios administrativ competentă. După obiectul de reglementare și natura

5

juridică dispoziția legală pre-citată este una ce se circumscrie conceptului de

legislație procedurală.

În acest sens, instanța de recurs menționează că una din caracteristicele legii

constă în aceea că ea continuă să rămână în vigoare atâta timp cât nu este abrogată.

Cu alte cuvinte efectele juridice ale legii, ale normelor pe care ea le conține nu

depind de frecvența sau de continuitatea aplicării lor. Cel puțin acesta este

principiul dogmatic la care se atrage atenția când se soluționează problema acțiunii

legii în timp.

În realitate, însă ne putem confrunta cu cazuri, când unele legi își încetează

valabilitatea prin lipsa de uz sau aplicare de-a lungul unei perioade mari, în aceste

cazuri fiind vorba de căderea legii în desuetudine. O lege e considerată căzută în

desuetudine atunci când, deși nu este abrogată sau neajunsă la termen, nu se mai

aplică datorită schimbării condițiilor care au impus inițial adoptarea ei.

Sub acest aspect, instanța de recurs reține că legislatorul nu a abrogat expres

Legea privind accesul la informație nr. 982-XIV din 11 mai 2000, însă ea a devenit

inaplicabilă odată cu intrarea în vigoare a Codului administrativ la data de 1 aprilie

2019, care este un caz distinct de încetare a acțiunii unei legi în timp, prevăzută în

art. 74 alin. (1) lit. e) din Legea cu privire la actele normative nr. 100 din 22

decembrie 2017.

Totodată, instanța de recurs subliniază că, potrivit art. 2 alin. (2) din Codul

administrativ anumite aspecte ce țin de activitatea administrativă privind domenii

specifice de activitate pot fi reglementate prin norme legislative speciale

derogatorii de la prevederile prezentului cod numai dacă această reglementare este

absolut necesară și nu contravine principiilor prezentului cod.

Norma enunțată este de o importanță conceptuală atât pentru legiuitor,

autoritățile publice ce realizează activitate administrativă cât și instanțele de

judecată din considerentul că ea asigură caracterul uniform, în special al procedurii

administrative, dar și al Codului administrativ în întregime. Orice aplicare eronată

a prevederilor art. 2 alin. (2) din Codul administrativ este de natură să genereze un

blocaj instituțional și o regresie serioasă în materia mijloacelor de protecție legală

a drepturilor vătămate eventual prin activitatea administrativă a autorităților

publice.

Astfel, derogări de la aplicabilitatea prevederilor Codului administrativ sunt

admisibile numai în limitele exigenților legale cumulative prevăzute de art. 2 alin.

(2) din Cod administrativ. Din norma legală citată rezultă că numai anumite aspecte

pot fi reglementate prin derogare de la Codul administrativ și dacă există cumulativ

4 condiții: 1. domenii specifice de activitate; 2. norme legislative speciale

derogatorii; 3. reglementarea derogatorie să fie absolut necesară; 4. reglementarea

să nu contravină esenței (principiilor) Codului administrativ.

În speță, instanța de recurs subliniază că, nu sunt întrunite condițiile legale

enunțate de art. 2 alin. (2) din Codul administrativ, iar noțiunile juridice utilizate

de legiuitor în textul normativ al art. 21 alin (1) din Legea privind accesul la

informație nr. 982-XIV din 11 mai 2000, precum pe acea de „instanța de contencios

administrativ” ele reflectă noțiuni din Legea contenciosului administrativ, care a

fost abrogată. Codul administrativ nu instituie instanțe de contencios administrativ,

6

dar numai principiul specializării organice a judecătorilor, completelor sau

eventual colegiilor competente pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ. Mai mult, verbul „poate” din textul art. 21 alin (1) din Legea privind

accesul la informație nr. 982-XIV din 11 mai 2000 punea accentul pe principiul

disponibilității, având în vedere că anterior Codului administrativ, existau

reglementări dispersate, în special a diferitor aspecte de procedura administrativă,

însă după intrarea Codului în vigoare, condițiile de admisibilitate a acțiunii în

contenciosul administrativ sunt prevăzute de Codul administrativ, dar nu de

normele dreptului material.

Neexecutarea prevederilor art. 257 alin. (3) din Codul administrativ de către

subiecții de drept competenți nu constituie un motiv pentru instanțele judecătorești

de neaplicare a Codului administrativ și soluționarea problemelor de aplicare a legii

conform principilor ce guvernează aplicarea legii în timp. Orice altă soluție ar fi

contrară nu numai principiului respectării statului de drept, dar și un serios obstacol

în dezvoltarea democratică a societății și aplicării imediate a prevederilor Codului

administrativ, și totodată, diametral opusă legalității și eficienții activității

administrative a autorităților publice.

Prin urmare, alegațiile recurentului privind crearea unei situații confuze

legate de aplicabilitatea normelor în materia contenciosului administrativ urmează

a fi respinse, atâta vreme cât la caz este aplicabil Codul administrativ, care prevede

necesitatea depunerii cererii prealabile la înaintarea acțiunii.

Mai mult ca atât, instanța de recurs reiterează că, aplicarea Codului

administrativ, este determinată de principiul efectului imediat al legii noi care

presupune că legea nouă guvernează imediat toate situațiile juridice actuale care

intră în sfera ei de acțiune.

În baza acestor considerații, se constată că alte susțineri ale recurentului nu

constituie temei de admitere a recursului, deoarece se combat cu cele invocate mai

sus și se axează asupra circumstanțelor, care au fost constatate și elucidate pe deplin

de către instanța de apel, având la bază cumulul de probe apreciate cu respectarea

normelor de drept material și procedural.

În conexiunea celor relatate, instanța de recurs, prin prisma jurisprudenței

CEDO și anume cauza Rebai și alții contra Franței din 25 februarie 1995,

nr.26561/1995, unde Curtea a menționat că „... art. 6 § 1 al Convenției, nu impune

motivarea în detaliu a unei decizii prin care o instanță de recurs, întemeindu-se pe

dispoziții legale specifice, respinge recursul declarat împotriva sentinței pronunțate

de o instanță inferioară, ca fiind lipsit de șanse de succes”, consideră necesar de a

respinge și alte argumente invocate în recurs, cu atât mai mult, că acestea nu denotă

încălcarea esențială sau aplicarea eronată a normelor de drept material sau a

normelor de drept procedural, respectiv, nu constituie temei de casare a deciziei

recurate.

Din considerentele menționate, pornind de la funcția Curții Supreme de

Justiție de asigurare a interpretării și aplicării uniforme a dreptului și având în

vedere faptul că soluția instanței de apel este legală, iar criticele formulate în

recurs sunt nejustificate, Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

7

administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a respinge

recursul și a menține decizia instanței de apel.

În conformitate cu art. 248 alin. (1) lit. a), art. 248 alin. (2) Cod administrativ,

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme

de Justiție

d e c i d e:

Se respinge recursul depus de Iurie Grecu.

Se menține decizia din 11 februarie 2020 a Curții de Apel Bălți, în cauza în

contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă de Iurie Grecu

împotriva Primăriei satului Ciuciulea, raionul Glodeni, consilierului local al satului

Ciuciulea, raionul Glodeni, Ilie Calistru privind refuzul accesului la informație,

satisfacția echitabilă și efectivă, repararea prejudiciului moral.

Decizia este irevocabilă.

Președintele ședinței,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

Judecătorii Maria Ghervas

Victor Burduh

Iurie Bejenaru

Nina Vascan

8