3ra-608/20 — contestarea actului administrativ cu caracter normativ

3ra-608/20 — contestarea actului administrativ cu caracter normativ (Curtea Supremă de Justiție, 2020)

Dosarul nr. 3ra-608/20

Prima instanță: Curtea de Apel Chișinău – A. Bostan, V. Negru, A. Pahopol

ÎNCHEIERE

17 iunie 2020 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

examinând admisibilitatea recursurilor depuse de executorul judecătoresc

Iacob Miron și de reprezentantul acestuia, avocatul Vitalie Tihon,

în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în

judecată depusă de executorul judecătoresc Iacob Miron împotriva Uniunii

Naționale a Executorilor Judecătorești și Consiliului Uniunii Naționale a

Executorilor Judecătorești cu privire la contestarea actului administrativ cu caracter

normativ,

împotriva hotărârii din 14 februarie 2020 a Curții de Apel Chișinău, prin care

s-a respins acțiunea depusă de executorul judecătoresc Iacob Miron, ca fiind

neîntemeiată,

constată:

La 26 februarie 2019, executorul judecătoresc Iacob Miron a depus la

Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani, cerere de chemare în judecată în procedura

contenciosului administrativ împotriva Uniunii Naționale a Executorilor

Judecătorești și Consiliului Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești cu

privire la contestarea actului administrativ cu caracter normativ.

În motivarea cererii de chemare în judecată a invocat că, prin hotărârea

Consiliului Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești nr. 46 din 12 septembrie

2012 a fost aprobat Regulamentul privind efectuarea controlului activității

executorilor judecătorești.

Reclamantul a considerat că Regulamentul a fost adoptat cu încălcarea

cadrului legal, deoarece nu întrunește condiția de legalitate, inerentă unui act de

organizare a executării legii și încalcă principiile de bază garantate de Codul de

executare, în concret art. (6) și (7), conform cărora în executarea documentelor

executorii, executorul judecătoresc este independent și se supune numai legii și

este inadmisibilă și atrage răspunderea prevăzută de lege orice imixtiune în

activitatea de executare a documentelor executorii.

Astfel, modul în care organele profesionale depășesc și sfidează independența

executorului judecătoresc încalcă principiile statului de drept, or, independența

1

justiției este un principiu fixat în Constituția Republicii Moldova și în tratatele

internaționale la care Republica Moldova este parte.

Conform practicii Curții Europene a Drepturilor Omului executarea trebuie

privită ca o continuare a procesului civil, deci o parte integrantă a procesului, în

sensul Convenției.

Respectiv, dezideratul independenței justiției, la această fază a procesului,

presupune o independentă a executorului judecătoresc. În cazul în care este negată

independența executorului judecătoresc, principiile statului de drept rămân simple

aparențe, iar justiția, chiar făcută în mod echitabil și într-un termen rezonabil

rămâne a fi lipsită de finalitatea sa necesară.

Legea recunoaște executorilor judecătorești o independență la înfăptuirea

activității de executare a hotărârilor judecătorești.

În atare circumstanțe, reclamantul a opinat că, în mod greșit, tendențios și

impropriu față de principiile fixate în legislație, a fost instituit un Regulament

comod pentru conducerea Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești, fiind

posibil de numit în componența grupurilor de control persoane subordonate

administrativ față de conducerea Uniunii, ceea ce neagă principiile de funcționare a

Uniunii, care este o asociație a executorilor judecătorești.

Prin analogie, reclamantul a susținut că potrivit prevederilor art. 71 din Legea

cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii nr. 947 din 19 iulie 1996 (1)

inspecția judiciară este un organ independent, constituit din 7 inspectori-judecători,

care dispune de autonomie funcțională. (5) În exercițiul atribuțiilor sale,

inspectorul-judecător beneficiază de inviolabilitatea prevăzută la art. 19 din legea

cu privire la statutul judecătorului.

Din acest punct de vedere, posibilitatea de a dispune un control de o persoană

care nu are statut echivalent cu al subiectului controlat constituie o modalitate de

știrbire a independenței executorului judecătoresc.

Legislația națională este orientată spre recunoașterea efectuării controalelor ca

o modalitate de imixtiune în activitatea subiectului supus controlului.

Reclamantul a învederat că, în efortul de integrare europeană și în

implementarea dezideratului de a asigura reguli corecte de lucru (reguli de joc

echitabile), o concurență loială și un climat investițional prielnic, statul a întreprins

multiple măsuri pentru a limita controalele, ca număr, organe competente care să le

efectueze, procedură și temeiuri de desfășurare.

Însă, aceste garanții lipsesc cu desăvârșire în Regulamentul contestat. Lipsa

acestor garanții pentru un subiect supus unei activități administrative este prin sine

însuși contrară principiilor statului de drept.

În această ordine de idei, s-a adresat conducerii Uniunii Naționale a

Executorilor Judecătorești cu cerere, prin care a solicitat să fie informat în ce mod

și în ce ediție periodică a fost publicat Regulamentul, însă nu a primit răspuns.

Prin urmare, a dedus că Regulamentul nu a fost publicat și trebuie considerat

inexistent, or, conform principiilor fixate în Constituție, statul publică și face

accesibile toate legile și actele normative.

Potrivit principiilor statului de drept, actul juridic normativ cu forță superioară

este baza și cadrul, care determină conținutul actului juridic normativ cu forță

inferioară.

2

Potrivit art. 73 alin. (3) din Legea privind actele normative al Guvernului și

ale altor autorități ale administrației publice centrale și locale nr. 317 din 18 iulie

2003, actele normative se vor limita strict la cadrul stabilit de actele superioare în a

căror executare se emit și nu pot să contravină prevederilor acestora.

Astfel, reclamantul a conchis că Regulamentul contestat nu se limitează la

cadrul stabilit de actele superioare.

De asemenea, reclamantul a indicat că, în procedură prealabilă a expediat în

adresa Consiliului Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești cererea privind

revocarea Regulamentului, iar prin răspunsul din 04 februarie 2019 cererea

prealabilă a fost respinsă.

Reclamantul executorul judecătoresc Iacob Miron, prin cererea de chemare în

judecată a solicitat recunoașterea nulității Regulamentului privind efectuarea

controlului activității executorilor judecătorești, aprobat prin hotărârea Consiliului

Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești nr. 46 din 12 septembrie 2012.

Prin încheierea din 04 martie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, s-a

pus pe rol cererea de chemare în judecată, în ordinea contenciosului administrativ,

depusă de executorul judecătoresc Iacob Miron împotriva Uniunii Naționale a

Executorilor Judecătorești și Consiliului Uniunii Naționale a Executorilor

Judecătorești cu privire la contestarea actului administrativ (f.d. 12-13).

Prin încheierea din 10 aprilie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, s-a

transmis Curții de Apel Chișinău, pentru examinare în fond, cererea de chemare în

judecată, în ordinea contenciosului administrativ, depusă de executorul

judecătoresc Iacob Miron împotriva Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești

și Consiliului Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești cu privire la

contestarea actului administrativ (f.d. 20-21).

Prin hotărârea din 14 februarie 2020 a Curții de Apel Chișinău s-a respins

acțiunea depusă de executorul judecătoresc Iacob Miron, ca fiind neîntemeiată

(f.d. 85, 86-95).

În motivarea soluției prima instanță a reținut că Regulamentul contestat a fost

aprobat de către Consiliul Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești, care

fiind în regim de putere publică avea ca scop consolidarea interesului public, prin

supravegherea activității executorilor judecătorești, or, fiind organ de control,

urmează să verifice dacă activitatea executorilor judecătorești se efectuează într-un

cadru legal.

Supravegherea constă în efectuarea controalelor asupra activității executorilor

judecătorești, prin verificarea dosarelor de executare, ținerii Registrelor procedurii

de executare, modului de calculare a cheltuielilor de executare, păstrării

documentelor și arhivei, utilizării legăturii electronice cu registrele prin

intermediul rețelei computerizate, respectării orelor de program.

Astfel, prima instanță a conchis că aprobarea Regulamentului de către

Consiliul Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești se încadrează în

prevederile pct. 5.57 din Statutul Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești și

dispozițiile Legii privind executorii judecătorești nr. 113 din 17 iunie 2010.

Totodată, Curtea de Apel Chișinău a remarcat că Regulamentul a fost publicat

pe pagina web a Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești, circumstanță ce

denotă că autoritatea emitentă a respectat principiul publicității și prevederile

articolului 56 alin. (5) din Legea nr. 100 din 22 decembrie 2017.

3

Finalmente, instanța de fond a notat că, prin prisma art. 225 din Codul

administrativ, nu este competentă să se pronunțe asupra oportunității

Regulamentului, constatând că, la aprobarea acesteia, Consiliul Uniunii Naționale

a Executorilor Judecătorești și-a exercitat dreptul discreționar conform scopului

acordat prin lege.

La 23 februarie 2020, avocatul Vitalie Tihon a depus în numele executorului

judecătoresc Iacob Miron, prin poștă electronică, la Curtea de Apel Chișinău recurs

semnat electronic împotriva hotărârii din 14 februarie 2020 a Curții de Apel

Chișinău (f.d. 101).

La 27 februarie 2020, executorul judecătoresc Iacob Miron a depus la Curtea

de Apel Chișinău, prin poștă electronică, recurs împotriva hotărârii din 14

februarie 2020 a Curții de Apel Chișinău (f.d. 102).

La 27 februarie 2020, executorul judecătoresc Iacob Miron a depus la Curtea

de Apel Chișinău, prin intermediul oficiului poștal, recurs motivat împotriva

hotărârii din 14 februarie 2020 a Curții de Apel Chișinău, prin care a solicitat

admiterea recursului și casarea hotărârii recurate, cu emiterea unei decizii noi în

sensul admiterii acțiunii (f.d. 103-105, 106 recto-verso).

Argumentele recursurilor în esență se rezumă la reiterarea temeiurilor de

fapt și de drept cuprinse în cererea de chemare în judecată.

Suplimentar recurentul executorul judecătoresc Iacob Miron și reprezentantul

acestuia, avocatul Vitalie Tihon, au invocat că, unul din argumentele de bază a

acțiunii este lipsa publicării actului normativ contestat. La etapa judecării cauzei

în primă instanță s-a stabilit în mod cert, atât prin proba negativă (lipsa unei

dovezi a publicării), cât și prin proba pozitivă (recunoașterea reprezentantului

autorității publice) că Regulamentul nu a fost publicat.

Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești exercită funcții de interes

public și exercită atribuții de administrare a unui domeniu public. Nu există nimic

mai public/statal ca asigurarea executării hotărârilor judecătorești.

Cu atât mai mult că, nu există doar un grup limitat de subiecți, cărora,

exclusiv, li s-ar adresa actul normativ contestat, or, același Regulament ar urma

să fie aplicat și de instanțele de judecată, atunci când există o asemenea

necesitate. Dacă Regulamentul nu poate fi aplicat de instanțele de judecată se

pierde însăși rațiunea lui de a fi. Adoptarea unui Regulament fără existența

necesității aplicării acestuia de organele de protecție a drepturilor, îl transformă

din act normativ cu caracter general impersonal și tipic, în pârghie care poate fi

folosită de conducerea Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești la libera sa

apreciere.

Astfel, recurentul și reprezentantul acestuia au insistat că, odată ce

Regulamentul nu a fot publicat, este considerat inexistent, adică nul.

Succesiv, în recursuri a fost indicat că prima instanță trebuia să aplice

normele de drept fără echivoc, exact așa cum este, fără nuanțări și modalități,

care deturnează textul legal de la finalitatea sa și face ca drepturile sale să fie

transformate în simple aparențe, fără un conținut real și efectiv.

În opinia recurentului și reprezentantului său autoritatea publică urma să

demonstreze: 1) existența temeiului legal pentru Regulament (fiecare punct al

Regulament în parte, precum și toate punctele Regulamentului la un loc, în

4

coroborare); 2)respectarea dispozițiilor privind competenta legală de emitere a

Regulamentului; 3) respectarea procedurii de emitere a Regulamentului.

Însă, în condițiile din speță nu este întrunită condiția de legalitate, inerentă

unui act de organizare a executării legii. Respectiv, actul contestat urmează a fi

anulat.

În final recurentul și reprezentantul acestuia au indicat că prima instanță nu a

dat o soluție la capătul de cerere derivat din hotărârea Parlamentului Republicii

Moldova nr. 39 din 08 iunie 2019, prin care a fost recunoscut „caracterul captiv

al statului Republica Moldova”.

Hotărârea Parlamentului constată o deraiere totală de la standardele

democratice. În asemenea împrejurări actele emise de toate autoritățile

administrative trebuie privite cu un înalt grad de critică și scepticism.

Hotărârea Parlamentului are o autoritate de netăgăduit, fiind direct relevantă

litigiului dedus judecății și trebuie să servească la justa soluționare a acestuia.

La 13 mai 2020, Curtea Supremă de Justiție a expediat prin poștă pentru

notificare Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești și Consiliului Uniunii

Naționale a Executorilor Judecătorești recursurile depuse de executorul

judecătoresc Iacob Miron și avocatul Vitalie Tihon, cu explicarea dreptului de a

depune referință.

La 12 iunie 2020, avocatul Adrian Grosu a depus referință prin poștă

electronică, în numele Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești, prin care a

solicitat declararea recursului ca fiind inadmisibil sau, după caz, respingerea

recursului ca fiind neîntemeiat.

Conform art. 245, alin. (1) din Codul administrativ, recursul se depune la

instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic.

Luând în considerare că hotărârea Curții de Apel Chișinău a fost adoptată la

14 februarie 2020, iar recursurile motivate au fost depuse la 23 februarie 2020 și

27 februarie 2020 (f.d. 101, 102, 106) Completul ajunge la concluzia că

recurentul și reprezentantul acestuia s-au conformat prevederilor legale prevăzute

la art. 245 din Codul administrativ.

Examinând temeiurile invocate în recursuri în raport cu materialele cauzei,

completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție le consideră drept inadmisibile, din următoarele motive.

Prin prisma art.246, alin. (l) din Codul administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, în acord cu alin. (2)

din art.246 Codul administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în

cazurile enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului

administrativ exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe

temeiuri concludente și serioase.

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special”

5

denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp

oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu

prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot

însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5

judecători.

În această ordine de idei, instanța de recurs reține că Codul administrativ

dezvoltă nu doar caracterul nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a

cererii din perspectiva invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept

procedural și material capabile să răstoarne deciziile instanței de apel contestate

sau, după caz, hotărârile Curții de Apel ca primă instanță într-o eventuală

examinare în fond și invocare ex officio a erorilor de drept.

Instanța de recurs notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea

de recurs trebuie să conțină o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile

nominalizate mai sus. Acest argument rezultă și din particularitățile de formă ale

reglementării recursului în Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea

recursului” de la art. 245 alin.(2) din Codul administrativ. În consecutivitate,

motivarea cererii de recurs în circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe

care trebuie să le întrunească cererea în vederea rezistării testului și filtrului de

admisibilitate.

De asemenea, Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie

privită și în contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme

care constă, în special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la

examinarea cauzelor de contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri

de recurs trebuie să țină cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea

succes, de aceste însușiri de ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de

acces la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder

împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230].

Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât

prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în

această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct.

85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un

apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai

reiterat că modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor

ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor

respective; trebuie ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept

național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem. (Botten v.

Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel,

conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu privire la admisibilitatea căii de

atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de fapt,

pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers c. Suediei 9

octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

Completul specializat în examinarea acțiunilor în contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

6

Justiție conchide că cererile de recurs depuse de către recurent și reprezentantul

acestuia sunt inadmisibile.

Conform art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursurile depuse de executorul judecătoresc Iacob Miron și reprezentantul

acestuia, avocatul Vitalie Tihon, se declară inadmisibile.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Maria Ghervas

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

7