3ra-132/20 — controlul legalitatii actului administrativ

3ra-132/20 — controlul legalitatii actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2020)

Dosarul nr.3ra-132/20 (3ra-1534/19)

Prima instanță: Curtea de Apel Chișinău (jud: A.Bostan, A.Pahopol, V.Negru)

ÎNCHEIERE

15 ianuarie 2020 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Sveatoslav Moldovan

Nina Vascan

examinând admisibilitatea recursurilor depuse de Inspectoratul General al

Poliției și de Ministerul Economiei și Infrastructurii,

în cauza de contencios administrativ la acțiunea depusă de Vladimir

Kovali împotriva Ministerului Economiei și Infrastructurii, terț atras în proces

Inspectoratul General al Poliției cu privire la controlul legalității actului

administrativ normativ,

împotriva hotărârii din 31 octombrie 2019 a Curții de Apel Chișinău, prin

care cererea de chemare în judecată a fost admisă parțial,

c o n s t a t ă:

La 12 martie 2019 Vladimir Kovali a depus în Judecătoria Chișinău,

sediul Rîșcani cerere de chemare în judecată în ordinea contenciosului

administrativ împotriva Ministerului Economiei și Infrastructurii cu privire la

controlul legalității actului administrativ normativ.

În motivarea acțiunii, reclamantul a invocat că la 13 iunie 2016,

Ministerul Economiei și Infrastructurii a adoptat Ordinul nr.118 cu privire la

aprobarea procedurii de măsurare legală PML 09-02:2016 ,,Masurarea vitezei

mijloacelor de transport auto cu ajutorul sistemului tip ”АвтоУраган”, care în

cap.III ”Terminologie și abrevieri” din anexă, prevede ”Post mobil de

supraveghere a circulației rutiere – complex mobil amplasat pe automobil de

patrulare sau automobil fără insemne speciale ale MAI, care efectuează

supravegherea circulației rutiere prin intermediul mijloacelor tehnice, speciale,

certificate și verificate metrologic, ce asigură monitorizarea integrală a

circulației rutiere la o intersecție sau pe un sector de drum”.

Reclamantul a menționat că introducerea sintagmei sus-menționate, a

servit drept temei pentru organizarea activității automobilelor fără insemne

speciale ale MAI, în care sunt amplasați colaboratori ai poliției, agenți

constatatori și care fixează viteza de deplasare a automobilelor cu oformarea

1

actelor de constatare, trimise ulterior la domiciliul conducătorilor auto și care

servesc drept temei pentru întocmirea proceselor-verbale de sancționare.

În opinia sa, sintagma enunțată contravine direct prevederilor:

Regulamentului Circulației Rutiere, aprobat prin Hotărîrea Guvernului RM nr.

357 din 13 mai 2009, care prevede sintagma ”agent de circulație – persoana

echipată corespunzător, abilitată cu funcții de control și reglementare a traficului

rutier prin intermediul semnalelor stabilite de prezentul Regulament (polițist,

agentul de cale ferată, angajatul serviciilor de intreținere a drumurilor, persoana

de garda la bacul de transbordare)”; prevederilor pct.6 din Convenția asupra

circulației rutiere din 8 noiembrie 1968; prevederilor pct. 14 al Codului

european de etică al poliției; competenței Ministerului Economiei și

Infrastructurii stabilte în art. 8 din Legea privind siguranța traficului rutier și a

art. 16 din Legea cu privire la actele normative.

Conform reclamantului, sintagma contestată mai contravine principiilor

de emitere a actelor normative cum ar fi: claritatea normei actului administrativ

care urmează să fie exprimat printr-un grad suficient de exactitate a prevederilor

respective, adică norma trebuie sa conțină masuri de protecție contra acțiunilor

arbitrare ale autorităților publice; pentru a satisface exigența previzibilitații

prevederilor legale, norma trebuie sa fie redactată în termeni suficient de clari și

preciși, cu toate noțiunile bine definite, care permite corelarea acțiunilor în

executarea și respectarea ei cu exigențe normei și definesc în mod clar domeniul

conduitei interzise și consecințele nerespectării prevederilor respective.

A subliniat că Hotărârile Guvernului Republicii Moldova prin care s-a

adoptat Regulamentul Circulației Rutiere nr. 357 din 13 mai 2009 și

Regulamentul cu privire la modul de utilizare a mijloacelor tehnice, inclusiv a

mijloacelor de măsurare și aparatajului medical din dotarea poliției nr.1139 din

18 septembrie 2003 nu au fost abrogate și produc efecte juridice.

Din acest considerent, la 7 februarie 2019 reclamantul a înaintat prin

intermediul oficiului poștal cerere prealabilă către Ministerul Economiei și

Infrastructurii prin care a solicitat abrogarea sintagmei ,,automobil fără însemne

speciale ale MAI”, însă aceasta nu a fost examinată în termenul stabilit de lege,

motiv pentru care a fost depusă prezenta acțiune în instanța de contencios

administrativ. Or, prin refuzul în examinarea cererii prealabile, pârâtul i-a

încălcat dreptul său constituțional prevăzut de art. 53 din Constituția RM,

deoarece acesta era obligat în termen de 30 de zile de a examina cererea sa și de

a-i comunica rezultatul examinării, condiție însă ce nu se atestă la caz.

În consecință, reclamantul a specificat că nulitatea unui act juridic,

implicit și a actelor administrative, este considerată a fi o sancțiune care

intervine în situațiile în care actul este afectat de unele vicii sub aspectul

legalității. Nulitatea poate viza atât actele administrative normative, cât și cele

individuale. Cauzele nulității pot viza nelegalitatea actului administrativ, în

sensul încălcării condițiilor de fond, formă și procedură prevăzute de lege

pentru valabilitatea sa, precum și netemeinicia actului, adică aplicarea eronată a

legii la situația de fapt reglementată prin actul administrativ. Viciile care pot

afecta legalitatea unui act administrativ nu au aceeași valoare juridică. Astfel,

2

este evident că pentru a produce în mod legal efecte juridice, actele

administrative trebuie să îndeplinească o serie de condiții de formă, fond și de

procedură, încălcarea unora fiind de natură să atragă nulitatea absolută sau după

caz, nulitatea relativă. În timp, teoria nulității actelor administrative a relevat o

serie de asemănări cu nulitatea relativă și cea absolută din dreptul civil, precum

și o serie de deosebiri fundamentale. Nulitatea absolută intervine în situația în

care este încălcată o condiție de legalitate de mare importanță, stabilită în mod

concret de normele juridice referitoare la actul administrativ respective. Pe de

altă parte, nulitatea relativă intervine atunci cînd actul administrativ este lovit de

vicii de o mai mică importanță. Nulitatea actului poate fi totală sau parțială.

Anularea actului administrativ reprezintă operațiunea juridică ce constă într-o

manifestare de voință în scopul de a determina, în mod direct, desființarea

actului și drept urmare, încetarea definitivă a efectelor juridice produse de

acesta.

Vladimir Kovali a solicitat declararea drept ilegală a refuzului

Ministerului Economiei și Infrastructurii în examinarea cererii prealabile și

constatarea nulității de drept a sintagmei ,,automobil fără insemne speciale ale

MAI” din capitolul III Termonologie și Abrevieri din Anexa la Ordinul

Ministerului Economiei nr. 118 din 13 iunie 2016.

Prin încheierea din 8 aprilie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

s-a transmis după competență la Curtea de Apel Chișinău acțiunea în contencios

administrativ a lui Vladimir Kovali către Ministerul Economiei și Infrastructurii

privind contestarea actului administrativ (f.d.16-17).

Prin încheierea din 23 mai 2019 a Curții de Apel Chișinău, s-a atras în

proces ca terț Inspectoratul General al Poliției.

Prin hotărârea din 31 octombrie 2019 a Curții de Apel Chișinău, cererea

de chemare în judecată depusă de Vladimir Kovali a fost admisă parțial, fiind

anulată ca fiind ilegală, sintagma ,,automobil fără insemne speciale ale MAI”

din capitolul III Termonologie și Abrevieri din Anexa la Ordinul Ministerului

Economiei nr.118 din 13 iunie 2016. În rest, pretențiile au fost respinse ca fiind

neîntemeiate. La definitivarea prezentei hotărâri, aceasta urmează a fi publicată

în modul stabilit în Monitorul Oficial al R. Moldova.

În scopul asigurării accesibilității actului judecătoresc, prima instanță a

considerat necesar a se expune inițial pe marginea pretenției privind declararea

drept ilegală a refuzului Ministerului Economiei și Infrastructurii în examinarea

cererii prealabile.

Astfel, instanța de fond a constatat că la 7 februarie 2019, în cadrul

Ministerului Economiei și Infrastructurii a parvenit cererea prealabilă, fără

număr din 4 februarie 2019 a lui Vladimir Kovali, prin care s-a solicitat

abrogarea sintagmei : ”automobil fără însemne speciale ale MAI” din Ordinul

MAI nr.118 din 13 iunie 2016.

Prin scrisoarea nr.05/2-1025 din 13 iunie 2019, Ministerul Economiei și

Infrastructurii a comunicat Ministerului Afacerilor Interne cererea prealabilă și a

solicitat examinarea în mod de urgență a acesteia cu prezentarea până la 22

3

februarie 2019 a informației relevante Ministerului, întru soluționarea și

acordarea unui răspuns minuțios la întrebările petiționarului.

Prin scrisoarea nr.34/17 – 1160 din 7 martie 2019, Inspectoratul General

al Poliției a comunicat Ministerului Economiei și Infrastructurii poziția pe

marginea cererii prealabile și a informat că nu consideră rațional anularea

ordinului contestat, iar cererea prealabilă fiind apreciară ca nefondată.

Astfel, prin scrisoarea nr.05/2-1640 din 11 martie 2019, Ministerul

Economiei și Infrastructurii a comunicat reclamantului despre respingerea

cererii prealabile din 4 februarie 2019.

Completul judiciar a reținut obligația autorității publice de a examina

cererea prealabilă a petiționarului în termenul de 30 de zile, calculat din ziua

înregistrării cererii.

La caz, cererea prealabilă a reclamantului a fost înregistrată în cancelaria

Ministerului Economiei și Infrastructurii la 7 februarie 2019, fapt confirmat prin

copia ștampilei de intrare aplicată pe copia cererii prezentă la materialele

dosarului, iar răspunsul a fost emis cu data de 11 martie 2019.

Respectiv, Ministerul Economiei și Infrastructurii a expediat în termenul

prevăzut de lege răspuns la cererea prealabilă depusă de reclamantul Vladimir

Koval.

Prin urmare, pretenția acțiunii privind contestarea refuzului de examinare

a cererii prealabile privind contestarea parțială a actului normativ, care nu se

supune controlului constituționalității, instanța de judecată l-a reținut ca fiind

lipsită de suport de fapt și de drept, motiv pentru care a fost respinsă. Or, în

cadrul examinării cauzei instanța a stabilit că pârâtul a examinat cererea

prealabilă și i-a comunicat reclamantului rezultatul examinării.

Iar comunicarea răspunsului în prima zi lucrătoare după expirarea

termenului stabilit de lege, nu poate fi interpretat drept refuz în examinarea

cererii prealabile și calificată drept încălcare a dreptului petițonarului la

examinarea cererii sale în termen legal.

Procedând la examinarea legalității actului normativ contestat în cauză,

Curtea de Apel Chișinău a menționat că atât activitatea autorităților publice, cât

și activitatea instanțelor judecătorești este bazată pe principiul legalității, care în

mod intrinsec presupune emiterea actelor în strictă conformitate cu prevederile

legii.

Pornind de la acest principiu, instanța a constatat prin prisma art.8 din

Constituție, că legiuitorul a statuat obligația pozitivă a statului de a modifica

toate actele normative care contravin actelor internaționale la care R. Moldova

este parte, or, aceasta reprezintă o obligație corelativă obligației statului de a

respecta Convenția Europeană pentru Drepturile Omului, care în atentul

Convenției, prevede preeminența dreptului ca pilon de conduită al statelor

semnatare.

La caz, prin actul contestat au fost adoptate dispoziții cu acțiune în

domeniul circulației rutiere.

Astfel, prin Hotărîrea Parlamentului nr.1318 – XII din 2 martie 1993,

Republica Moldova a aderat la Convenția asupra Circulației Rutiere, adoptată la

4

Viena la data de 8 noiembrie 1968, iar conform art. 6 al Convenției agenții care

dirijează circulația vor fi ușor de recunoscut și vizibili de la distanță atât noaptea

cât și ziua.

Totodată, pct. 14 al Codului european de etică al poliției, adoptat prin

Recomandarea Rec(2001)10 adoptată de Comitetul Ministrilor al Consiliului

Europei la 19 septembrie 2001, statuează la capitolul Organizarea structurilor

poliției, Generalități că, poliția și personalul în uniformă trebuie în mod normal

să fie recunoscuți cu ușurință.

Respectiv, prevederile internaționale din domeniul circulației rutiere sus-

enunțate, la care R. Moldova este parte și care se aplică prioritar normelor

naționale la soluționarea litigiilor de către instanțele judecătorești din R.

Moldova, prevăd în mod obligatoriu ca agenții care dirijează circulația, pedestru

ori prin intermediul automobilelor de serviciu, vor fi ușor de recunoscut și

vizibili de la distanță atît noaptea cît și ziua.

La caz, prin actul normativ contestat, contrar prevederilor internaționale

enunțate, s-a stabilit la procedura de măsurare a vitezei noțiunea de Post mobil

de supraveghere a circulației rutiere, care fiind format dintr-un complex mobil

amplasat pe automobil de patrulare sau automobil fără insemne speciale ale

MAI, care efectuează supravegherea circulației rutiere prin intermediul

mijloacelor tehnice, speciale, certificate și verificate metrologic, ce asigură

monitorizarea integrală a circulației rutiere la o intersecție sau pe un sector de

drum.

Această prevedere a avut ca consecință organizarea activității de

supraveghere a circulației rutiere prin intermediul mijloacelor speciale

amplasate în automobile fără insemne speciale ale MAI, care nu pot fi

recunoscute la deplasarea normală pe sectorul de drum supravegheat.

Aici, prima instanță a notat că, atât Regulamentul circulației rutiere, cât și

Regulamentul cu privire la modul de utilizare a mijloacelor tehnice, inclusiv a

mijloacelor de măsurare și aparatajului medical din dotarea poliției, nu

reglementează supravegherea circulației rutiere prin intermediul posturilor

mobile formate din complexe mobile amplasate pe automobile fără insemne

speciale ale MAI, care efectuează monitorizarea integrală a circulației rutiere la

o intersecție sau pe un sector de drum. Per a contratiu, ultimul act normativ

prevede utilizarea dispozitivelor de măsurare a vitezei de deplasare a

mijloacelor de transport cu ajutorul automobilelor speciale ale poliției, care

potrivit actelor internaționale mai sus-indicate, trebuie să fie ușor de recunoscut

și vizibile de la distanță atît noaptea cît și ziua.

Raportând cele mai sus-elucidate circumstanțelor cauzei, Curtea de Apel

Chișinău a constatat că sintagma ”automobil fără insemne speciale ale MAI”

din capitolul III Termonologie și Abrevieri din Anexa la Ordinul Ministerului

Economiei nr.118 din 13.06.2016, contravine atât prevederilor legale naționale,

cât și celor internaționale în domeniu, la care R. Moldova este parte, motiv

pentru care pretenția acțiunii în această parte își găsește suportul de fapt și de

drept în mod parțial, aceasta urmând a fi admisă prin anularea ca fiind ilegală,

distinct de cerința reclamantului de constatare a nulității. Or, în cadrul judecării

5

cauzei, instanța nu a stabilit careva temeiuri de nulitate prevăzute de art.141 din

Codul administrativ, însă s-a constatat că actul administrativ normativ contestat

a fost emis contrar legii.

Invocând netemeinicia și ilegalitatea hotărârii enunțate, la 5 noiembrie

2019 și, respectiv la 2 decembrie 2019, Inspectoratul General al Poliției și

Ministerul Economiei și Infrastructurii au contestat-o cu recursuri separate însă

având solicitări comune, solicitând admiterea recursurilor, casarea hotărârii

recurate ce constituie obiectul prezentului recurs cu pronunțarea unei decizii

noi, de respingere a acțiunii.

În motivarea recursurilor s-au indicat motivele de drept și de fapt invocate

în referințele asupra cererii de chemare în judecată anexate la dosar, suplimentar

invocându-se că niciunul din actele normative indicate de către reclamant nu

sunt în contradicție cu noțiunea stipulateă în Ordinul Ministerului Economiei nr.

118 din 13 iunie 2016, ceea ce denotă că la caz nu există temeiuri pentru

abrogarea sintagmei indicate de către reclamant.

Prin urmare, prima instanță s-a eschivat de la exercitarea obligației

impusă prin lege, de înfăptuire a actului de justiție, a examinat superficial

circumstanțele cauzei, nu a intrat în esența litigiului și nu a apreciat toate

circumstanțele și probele existente ale cauzei, pronunțând hotărâre neîntemeiată

de admitere parțială a acțiunii.

Prin referințele depuse la 13 decembrie 2019 și 2 ianuarie 2020, Vladimir

Kovali a solicitat declararea recursurilor depuse de Inspectoratul General al

Poliției și de Ministerul Economiei și Infrastructurii ca inadmisibile.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) Cod administrativ, hotărîrile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

Iar conform art. 245 din același cod, recursul se depune la instanța de apel

în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel, dacă legea nu

stabilește un termen mai mic

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție reține că recursurile depuse la 5 noiembrie 2019 și,

respectiv la 2 decembrie 2019 (zi de luni) sunt în termen, or, decizia instanței de

apel a fost adoptată la 31 octombrie 2019.

Examinând temeiurile recursurilor depuse de Inspectoratul General al

Poliției și de Ministerul Economiei și Infrastructurii, completul specializat

pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră

că acestea sunt inadmisibile.

În motivarea concluziei enunțate se invocă următoarele argumente.

Conform art. 246 alin. (1) din Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere.

Iar conform alin. (2) din același articol, recursul se declară inadmisibil în

special când: a) decizia instanței de apel nu poate fi contestată cu recurs; b)

6

recursul este depus în mod repetat; c) recursul este depus de o persoană

neîmputernicită; d) recursul a fost depus după expirarea termenului stabilit la

art. 245 alin. (1); e) motivarea recursului nu a fost depusă sau a fost depusă

după expirarea termenului prevăzut la art. 245 alin. (2); f) cererea de recurs nu

corespunde cerințelor stabilite la art. 244 alin. (2), art. 233 alin. (1) și (2) și art.

234 alin. (2) și recurentul nu a înlăturat neajunsurile în termenul stabilit de

Curtea Supremă de Justiție.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție reține că legiuitorul prin expresia „în special” din

conținutul normei art. 246 alin. (2) din Codul administrativ, a indicat că

temeiurile de inadmisibilitate stipulate nu poartă un caracter exhaustiv, respectiv

în alte cazuri prevăzute de lege, pot fi reglementate și alte temeiuri care necesită

a fi verificate la etapa examinării admisibilității cererii de recurs.

În această ordine de idei, conform art. 194 alin. (2) din Codul

administrativ, în procedura de examinare a cererilor de recurs, hotărârile și

deciziile contestate se examinează din oficiu în privința existenței greșelilor

procedurale și aplicării corecte a dreptului material.

Așadar, cu trimitere la cele enunțate supra, completul specializat în cauze

de contencios administrativ din cadrul Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia că

recursurile depuse de Inspectoratul General al Poliției și de Ministerul

Economiei și Infrastructurii nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 246

alin. (2) coroborat cu art. 194 alin. (2) din Codul administrativ.

Or, argumentele invocate în recursurile depuse de Inspectoratul General

al Poliției și de Ministerul Economiei și Infrastructurii se referă la dezacordul

acestora cu soluția pronunțată de către instanța de apel, însă nu relevă asupra

existenței greșelilor procedurale și aplicării incorecte a dreptului material,

respectiv nu constituie temei de casare a deciziei contestate.

Totodată, se reține că recursul exercitat asupra deciziilor instanțelor de

apel are caracter devolutiv numai asupra problemelor de drept material și

procedural, verificânduse doar legalitatea deciziei, dar nu și temeinicia ei în

fapt.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al

Curții Supreme de Justiție reiterează că procedura admisibilității cererii de

recurs constă în verificarea faptului dacă recursul se încadrează în cele

prevăzute la art. 246 alin. (2) și art. 194 alin. (2) din Codul administrativ.

În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a relevat în

jurisprudența sa constantă, rezultând din prevederile art. 6 § 1 al Convenției

Europene pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale,

că nu se impune motivarea în detaliu a unei decizii prin care o instanță de

recurs, întemeindu-se pe dispoziții legale specifice, respinge recursul declarat

împotriva sentinței pronunțate de o instanță inferioară, ca fiind lipsit de șanse de

7

succes (cauza Rebai și alții contra Franței, Comisia Europeană a Drepturilor

Omului, 25 februarie 1995, nr. 26561/1995).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a

declara inadmisibile recursurile depuse de Inspectoratul General al Poliției și de

Ministerul Economiei și Infrastructurii.

În conformitate cu art. 230, art. 246 coroborat cu art. 194 alin. (2) din

Codul administrativ, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursurile depuse de Inspectoratul General al Poliției și de Ministerul

Economiei și Infrastructurii se declară inadmisibile.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Sveatoslav Moldovan

Nina Vascan

8