3ra-627/19 — Contestarea actului admisnitrativ

3ra-627/19 — Contestarea actului admisnitrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2019)

Dosarul nr. 3ra-627/19

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (jud. V.Ciumac)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud. L.Bulgac, G.Dașchevici, A.Panov)

Î N C H E I E R E

5 iunie 2019 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Mariana Pitic

Judecătorii Iurie Bejenaru

Nicolae Craiu

examinând admisibilitatea recursului depus de Valerian Cristea și Igor Bodorin,

reprezentați de avocatul Maxim Sidorenco,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă de

Valerian Cristea, Mihail Ceban și Igor Bodorin împotriva Băncii Naționale a Moldovei

privind contestarea actului administrativ și restituirea amenzii,

împotriva deciziei din 24 ianuarie 2019 a Curții de Apel Chișinău, prin care a fost

respins apelul declarat de Valerian Cristea și Igor Bodorin, reprezentați de avocatul

Maxim Sidorenco și menținută hotărârea din 19 aprilie 2018 a Judecătoriei Chișinău,

sediul Rîșcani,

c o n s t a t ă:

La data de 3 octombrie 2017, Valerian Cristea și Mihail Ceban au depus cerere de

chemare în judecată împotriva Băncii Naționale a Moldovei privind contestarea actului

administrativ și restituirea amenzii.

În motivarea acțiunii au indicat că, prin hotărârea nr. 175 din 5 iulie 2017 a

Comitetului executiv al Băncii Naționale a Moldovei, Valerian Cristea și Mihail Ceban

au fost sancționați cu amendă în sumă de 165 364 de lei, fiecare, pentru încălcările care

ar fi fost comise la exercitarea atribuțiilor membrilor Consiliului Băncii Comerciale

„Unibank”. Întru evitarea executării silite și sechestrării averii personale, amenda a fost

achitată benevol.

Au considerat că, această hotărâre este una ilegală deoarece a fost depășit în mod

evident termenul de prescripție prevăzut de art. 752 alin. (4) din Legea cu privire la

Banca Națională a Moldovei potrivit căruia aplicarea sancțiunilor se prescriu în termen

de 6 luni de la data constatării încălcării, dar nu mai mare de 3 ani de la data comiterii

ei, dacă legea nu prevede altfel.

La 30 decembrie 2014, Banca Națională a Moldovei a instituit regim special de

administrare specială asupra Băncii Comerciale „Unibank”, pentru o perioadă de 9

luni. În calitate de administrator special a fost numit angajatul Băncii Naționale a

Moldovei, Ruslan Grate.

1

La 27 februarie 2015, administratorul special Ruslan Grate a întocmit și a

prezentat Băncii Naționale a Moldovei raportul privind situația Băncii Comerciale

„Unibank”.

Au considerat că, împrejurările pe care se întemeiază hotărârea nr. 175 din 5 iulie

2017 a Comitetului executiv al Băncii Naționale a Moldovei, și anume faptul

plasamentelor interbancare ale Băncii Comerciale „Unibank” în Banca Comercială

„Banca de Economii” și Banca Comercială „Banca Socială” au fost constatate de

administratorul special Ruslan Grate în raportul din 27 februarie 2015.

Aceste circumstanțe raportate la prevederile art. 752 alin. (4) din Legea cu privire

la Banca Națională, termenul de atragere la răspundere a expirat definitiv la 27 august

2015, când s-a împlinit 6 luni de la data constatării încălcărilor imputate. Aceleași

încălcări au fost imputate și foștilor membri ai organului executiv al Băncii Comerciale

„Unibank” Dumitru Țugulschi și Ghenadie Cernei în anul 2016.

Au menționat că, modalitatea de calculare a amenzilor aplicate prin hotărârea

contestată, conform art. 38 alin. (1) lit. d) din Legea instituțiilor financiare, în redacția

până la 12 august 2016, nu este motivată juridic atât timp cât se aplică coeficientul

calculării salariului mediu pe activități financiare conform datelor Biroului Național de

Statistică din luna decembrie 2016. Acest coeficient este aplicat pentru perioada în care

norma juridică nu a mai acționat.

Conform art. 45 din Legea nr. 780 din 27 decembrie 2001 privind actele

legislative, actul legislativ de interpretare nu are efecte retroactive, cu excepția

cazurilor când prin interpretarea normelor de sancționare se creează o situație mai

favorabilă subiectului de drept.

Prin legea nr. 182 din 22 iulie 2016, pentru modificarea și completarea unor acte

legislative, s-a creat o situație mai favorabilă în sensul art. 45 din Legea nr. 780 din 27

decembrie 2001 privind actele legislative și anume conform art. 22 a fost prevăzut că,

art. 38 alin. (1) lit. d) în redacția nouă, aplică și percepe incontestabil amendă și/sau

administratorilor în mărime de la 1 la 100 de salarii medii ale administratorului

sancționat, pentru ultimele 12 luni, care includ toate beneficiile.

În această situație au considerat că s-a creat o situație mai favorabilă și urmează a

fi aplicate prevederile art. 38 alin. (1) lit. d) din Legea instituțiilor financiare care

prevede calcularea amenzii sub formă de percepere a remunerației membrilor

Consiliului pentru ultimele 12 luni de la data aplicării amenzii, pentru perioada iulie

2016 – iulie 2017. Deoarece în perioada anilor 2015 – 2017 nu s-a plătit salariul,

lipsește baza de calcul, iar amenda nu mai poate fi aplicată.

La 3 august 2017 au depus cerere prealabilă, însă, aceasta a fost respinsă prin

hotărârea nr. 232 din 28 august 2017, cu care nu sunt de acord.

La 25 ianuarie 2018, prin cererea de completare a motivelor acțiunii Valerian

Cristea și Mihail Ceban au indicat că, la momentul luării hotărârilor prin procesele-

verbale nr. 183/1 din 5 noiembrie 2014, nr. 193/1 din 13 noiembrie 2014 și nr. 199/1

din 19 noiembrie 2014, Regulamentul Băncii Naționale cu privire la expunerile mari,

aprobat prin hotărârea nr. 240 din 9 decembrie 2013, prevedea expunerea netă asumată

de bancă față de o persoană sau un grup de persoane aflate în legătură nu trebuie să

depășească 15% din capitalul normativ al băncii. Acest regulament nu a fost încălcat

și nu au fost depășite nici normativele privind concentrarea riscurilor.

2

Au solicitat Valerian Cristea și Mihail Ceban anularea hotărârii nr. 175 din 5 iulie

2017 a Comitetului executiv al Băncii Naționale a Moldovei cu restituirea sumei

amenzii achitate.

La 2 noiembrie 2017, Igor Bodorin a depus cerere de chemare în judecată

împotriva Băncii Naționale a Moldovei privind contestarea actului administrativ și

restituirea amenzii.

În motivarea acțiunii a indicat aceleași motive care au fost invocate de către

Valerian Cristea și Mihail Ceban.

Suplimentar a menționat că, hotărârea nr. 175 din 5 iulie 2017 a Comitetului

executiv al Băncii Naționale a Moldovei, a primit-o la 10 august 2017.

Cererea prealabilă depusă a fost respinsă ca tardivă pe motiv că termenul de

contestare a hotărârii de sancționare urmează a fi calculat începând cu data de 28 iulie

2017, dată când a fost publicat un comunicat informativ în Monitorul Oficial și pe

pagina web a Băncii Naționale a Moldovei.

A considerat că, Banca Națională a Moldovei interpretează în mod abuziv legea,

încât persoana lezată în drepturi să nu aibă acces liber la justiție, drept garantat.

A solicitat Igor Bodorin repunerea în termenul de contestare a hotărârii, anularea

hotărârii nr. 175 din 5 iulie 2017 a Comitetului executiv al Băncii Naționale a Moldovei

cu restituirea sumei amenzii achitate.

Prin încheierea din 25 ianuarie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, s-a

conexat cauza de contencios administrativ la cererea de chemare în judecată depusă de

Igor Bodorin împotriva Băncii Naționale a Moldovei privind contestarea actului

administrativ și restituirea amenzii cu cauza de contencios administrativ la cererea de

chemare în judecată depusă de Valerian Cristea și Mihail Ceban împotriva Băncii

Naționale a Moldovei privind contestarea actului administrativ și restituirea amenzii.

Prin hotărârea din 19 aprilie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, s-a

respins cererea de chemare în judecată depusă de Valerian Cristea și Mihail Ceban

împotriva Băncii Naționale a Moldovei privind anularea hotărârii Comitetului executiv

al Băncii Naționale a Moldovei nr. 175 din 5 iulie 2017 și restituirea amenzii. S-a

respins cererea lui Igor Bodorin de repunere în termenul de contestare a hotărârii

Comitetului executiv al Băncii Naționale a Moldovei nr. 175 din 5 iulie 2017 ca

neîntemeiată. S-a respins cererea de chemare în judecată depusă de Igor Bodorin

împotriva Băncii Naționale a Moldovei privind anularea hotărârii Comitetului executiv

al Băncii Naționale a Moldovei nr. 175 din 5 iulie 2017 și restituirea amenzii.

Prin decizia din 24 ianuarie 2019 a Curții de Apel Chișinău, s-a respins apelul

declarat de Valerian Cristea și Igor Bodorin, reprezentați de avocatul Maxim Sidorenco

și s-a menținut hotărârea din 19 aprilie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.

Instanța de apel a concluzionat că, instanța de fond a determinat corect raportul

juridic dedus judecății, circumstanțele importante pentru soluționarea pricinii au fost

stabilite și elucidate pe deplin, probelor prezentate a dat apreciere completă, obiectivă

și sub toate aspectele, iar hotărârea este legală și întemeiată, adoptată cu respectarea

drepturilor și intereselor legale a participanților la proces.

Conform art. 38 alin. (1), lit. d) a Legii instituțiilor financiare nr.550-XIII din 21

iulie 1995, în redacția în vigoare până la 12 august 2016, când au intrat în vigoare

modificările operate prin Legea nr.182 din 22 iulie 2016, dacă se constată că banca,

acționarii sau administratorii ei au încălcat prezenta lege, actele normative ale Băncii

Naționale, condițiile de licențiere sau cerințele autorizației, permisiunii, aprobării,

3

confirmării, nu au raportat, au raportat cu întârziere, au raportat date eronate privind

indicatorii de prudență bancară sau alte exigențe prevăzute de actele normative ale

Băncii Naționale etc., Banca Națională poate aplica sancțiuni, inclusiv amendă față de

administratorii băncii în mărime de la 1-10 salarii medii pe activități financiare

conform datelor Biroului Național de Statistică din luna precedentă datei constatării

faptei.

Constatarea încălcărilor, aplicarea sancțiunilor și a altor măsuri se efectuează

conform prevederilor Legii cu privire la Banca Națională a Moldovei.

Conform art. 38 alin.52 din Legea instituțiilor financiare nr.550-XIII din 21 iulie

1995, în redacția în vigoare până la 12 august 2016, sancțiunile și alte măsuri se aplică

de Consiliul de administrație al Băncii Naționale.

Sancțiunile și măsurile prevăzute la alin. (1) lit. a), alin. (2) pct. 1) și 2) pot fi

aplicate de către guvernatorul, prim-viceguvernatorul sau viceguvernatorii, iar cele

prevăzute la alin. (1) lit. d), alin.(2) pct. 3) - de către guvernatorul Băncii Naționale.

Potrivit prevederilor art. 18 alin. (1) și (2) a Legii instituțiilor financiare, organele

de conducere ale băncii sânt adunarea generală a acționarilor, consiliul, organul

executiv și comisia de cenzori. Consiliul este organul de administrare al băncii care

exercită funcții de supraveghere, elaborează și asigură aplicarea politicii băncii.

Atribuțiile consiliului se stabilesc în statutul băncii și regulamentele interne ale

acesteia. Organul de control al băncii este comisia de cenzori, care exercită controlul

activității ei.

Instanța de apel și cea de fond au reținut că, deciziile Consiliului Băncii

Comerciale „Unibank” referitor la plasamentele interbancare au condus la angajarea

băncii în riscuri de concentrare, expuneri excesive ale activelor. Din motivul situației

de dificultate financiară în care s-au aflat Banca Comercială „Banca de Economii” și

Banca Comercială „Banca Socială”, mijloacele plasate au devenit indisponibile pentru

Banca Comercială „Unibank”, fapt ce a condus la pierderi semnificative și erodarea

capitalului acesteia.

Instanța de apel a notat că, Consiliul Băncii Comerciale „Unibank” este organul

de conducere care exercită funcția de supraveghere și conducerea generală a băncii,

elaborează și asigură aplicarea politicii băncii, rezultă că, membrii Consiliului Băncii

Comerciale „Unibank” Valerian Cristea și Igor Bodorin prin deciziile și

acțiunile/inacțiunile lor au admis încălcări ale actelor normative, au angajat banca în

operațiuni riscante și nu au exercitat în mod adecvat funcția de conducere și

supraveghere a activității băncii.

În urma constatării unor nereguli grave în activitatea și situația Băncii Comerciale

„Unibank”, Banca Națională a instituit administrarea specială și a numit un

administrator special al Băncii Comerciale „Unibank”.

În atribuțiile administratorului special al unei bănci este prezentarea la Banca

Națională a informațiilor, explicațiilor și rapoartelor în legătură cu banca administrată,

raport ce se prezintă cu scopul de a informa Banca Națională despre situația financiară

și perspectivele băncii aflate în administrare specială și, astfel, nu constituie un act de

constatare a încălcărilor.

În urma examinării raportului cu privire la situația financiară și la perspectivele

Băncii Comerciale „Unibank”, Banca Națională a inițiat un control din oficiu, al căruia

rezultate au fost aduse la cunoștința reclamanților.

4

Ulterior, Comitetul executiv al Băncii Naționale a Moldovei a decis aplicarea

sancțiunii de amendă pentru încălcările admise de reclamanți.

Deciziile Consiliului Băncii Comerciale „Unibank” referitor la plasamentele

interbancare, care au condus la angajarea băncii în riscuri de concentrare excesivă a

activităților sale și respectiv pierderea acestora, au fost luate de către membrii Valerian

Cristea și Igor Bodorin. Banca Națională a Moldovei stabilit că, la emiterea deciziilor

au fost încălcate prevederile Legii instituțiilor financiare, banca a fost angajată în

operațiuni excesiv de riscante și dubioase, sancționând pentru aceasta președintele

consiliului băncii, Valerian Cristea și membrul Igor Bodorin

La data de 25 martie 2019, Valerian Cristea și Igor Bodorin, reprezentați de

avocatul Maxim Sidorenco au depus recurs împotriva deciziei instanței de apel,

solicitând admiterea acestuia, casarea deciziei din 24 ianuarie 2019 a Curții de Apel

Chișinău și a hotărârii 19 aprilie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani cu

pronunțarea unei noi hotărâri prin care să fie repus Igor Bodorin în termenul de

contestare, anulată hotărârea Comitetului executiv al Băncii Naționale a Moldovei nr.

175 din 5 iulie 2017 și restituirea amenzii achitate de către Valerian Cristea și Igor

Bodorin.

În susținerea recursului au indicat că, instanța de apel a aplicat eronat normele de

drept material.

Instanța de apel a ignorat argumentele privind încălcarea competenței materiale

la emiterea hotărârii de către Comitetul executiv al Băncii Naționale a Moldovei. Prin

această hotărâre recurenții au fost sancționați în temeiul art. 38 alin. (1) lit. d) din Legea

instituțiilor financiare. Competența exclusivă pentru sancționarea faptelor în temeiul

art. 38 alin. (1) lit. d) din Legea instituțiilor financiare, pot fi aplicate de către

guvernatorul Băncii Naționale a Moldovei.

Instanța de fond a dat o apreciere greșită raportului administratorului special, fiind

menționat că acesta nu este un act de constatare al Băncii Naționale a Moldovei.

Au menționat că, instanța de apel a apreciat arbitrar probatoriul prezentat de

participanții la proces, omițând să se expună asupra tuturor motivelor apelului.

Totodată, eronat s-a concluzionat și s-a constatat tardivitatea pretențiilor înaintate

de Igor Bodorin.

Examinând admisibilitatea recursului, Completul specializat în cauze de

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție menționează următoarele.

Prin Legea nr. 116 din 19 iulie 2018 a fost adoptat Codul administrativ al

Republicii Moldova.

În conformitate cu art. 257 alin. (1) din Codul administrativ, prezentul cod intră

în vigoare la 01 aprilie 2019.

În conformitate cu art. 258 alin. (3) din Codul administrativ, procedurile de

contencios administrativ inițiate până la intrarea în vigoare a prezentului cod se vor

examina în continuare, după intrarea în vigoare a prezentului cod, conform prevederilor

prezentului cod. Prin derogare, admisibilitatea unei astfel de acțiuni în contenciosul

administrativ se va face conform prevederilor în vigoare până la intrarea în vigoare a

prezentului cod. Prevederile prezentului alineat se vor aplica corespunzător pentru

procedurile de apel, de recurs și de contestare cu recurs a încheierilor judecătorești.

Din sensul normei de drept enunțate urmează că, legiuitorul a optat pentru

principiul aplicării imediate a noilor reglementări procedurale.

5

Prin urmare, Completul specializat în cauze de contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

va aprecia condițiile de admisibilitate a recursului în conformitate cu prevederile art.

258 alin. (3) din Codul administrativ, adică conform reglementărilor anterioare intrării

în vigoare a Codului administrativ.

În conformitate cu art. 434 alin. (1) din Codul de procedură civilă, recursul se

declară în termen de 2 luni de la data comunicării hotărârii sau deciziei integrale, dacă

legea nu prevede astfel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată la data de 24 ianuarie

2019.

Decizia instanței de apel redactată integral a fost expediată în adresa părților la

data de 25 februarie 2019, potrivit scrisorii de însoțire nr. 2135 (f.d.184).

Astfel, recursul depus de Valerian Cristea și Igor Bodorin, reprezentați de

avocatul Maxim Sidorenco la 25 martie 2019, este în termen.

Examinând temeiurile recursului în raport cu materialele cauzei civile, Completul

specializat în cauze de contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de

contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră că, recursul este

inadmisibil din următoarele motive.

În conformitate cu art. 432 din Codul de procedură civilă, părțile și alți

participanți la proces sunt în drept să declare recurs în cazul în care se invocă încălcarea

esențială sau aplicarea eronată a normelor de drept material sau a normelor de drept

procedural.

Se consideră că normele de drept material au fost încălcate sau aplicate eronat în

cazul în care instanța judecătorească:

a) nu a aplicat legea care trebuia să fie aplicată;

b) a aplicat o lege care nu trebuia să fie aplicată;

b1) a aplicat o lege care a fost declarată neconstituțională;

c) a interpretat în mod eronat legea;

d) a aplicat în mod eronat analogia legii sau analogia dreptului.

Se consideră că normele de drept procedural au fost încălcate sau aplicate eronat

în cazul în care:

a) cauza a fost judecată de un judecător care nu avea dreptul să participe la

judecarea ei;

b) cauza a fost judecată în absența unui participant la proces căruia nu i s-a

comunicat locul, data și ora ședinței de judecată;

c) în judecarea cauzei au fost încălcate regulile privind limba de desfășurare a

procesului;

d) instanța a soluționat problema drepturilor unor persoane care nu au fost

implicate în proces;

e) în dosar lipsește procesul-verbal al ședinței de judecată;

f) hotărârea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale.

Săvârșirea altor încălcări decât cele indicate la alin. (3) constituie temei de

declarare a recursului doar în cazul și în măsura în care acestea au dus sau ar fi putut

duce la soluționarea greșită a cauzei sau în cazul în care instanța de recurs consideră că

aprecierea probelor de către instanța judecătorească a fost arbitrară, sau în cazul în care

erorile comise au dus la încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale omului.

Temeiurile prevăzute la alin. (3) se iau în considerare de către instanță din oficiu.

6

Completul specializat în cauze de contencios administrativ al Colegiului civil,

comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție consideră că

recursul depus de Valerian Cristea și Igor Bodorin, reprezentați de avocatul Maxim

Sidorenco, nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 432 alin. (2), (3) și (4) din

Codul de procedură civilă.

Prin urmare, argumentele invocate în cererea de recurs nu denotă încălcarea

esențială sau aplicarea eronată a normelor de drept material sau a normelor de drept

procedural de către instanța de apel, respectiv, nu constituie temei de casare a deciziei

recurate.

Or, recursul exercitat conform secțiunii a II-a are caracter devolutiv numai asupra

problemelor de drept material și procedural, verificându-se numai legalitatea deciziei,

dar nu și temeinicia ei în fapt.

În acest context, Completul specializat în cauze de contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

menționează și faptul că, procedura admisibilității constă în verificarea faptului dacă

motivele invocate în recurs se încadrează în cele prevăzute în art. 432 alin. (2), (3) și

(4) din Codul de procedură civilă.

Totodată, Completul specializat în cauze de contencios administrativ al

Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

relevă că, conform jurisprudenței CEDO, recursurile trebuie să fie efective, adică să fie

capabile să ofere îndreptarea situației prezentate în cerere, la fel recursul trebuie să

posede puterea de a îndrepta în mod direct starea de lucruri (cauza Purcell contra

Irlandei, 16 aprilie 1991), pe când în recursul depus de Valerian Cristea și Igor Bodorin,

reprezentați de avocatul Maxim Sidorenco, asemenea aspecte nu se regăsesc.

Astfel, din considerentele menționate, Completul specializat în cauze de

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara recursul depus de

Valerian Cristea și Igor Bodorin, reprezentați de avocatul Maxim Sidorenco, ca

inadmisibil.

În conformitate cu art.193, 195, 230 și 258 alin. (3) din Codul administrativ și art.

270 din Codul de procedură civilă, Completul specializat în cauze de contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție

d i s p u n e:

Recursul depus de Valerian Cristea și Igor Bodorin, reprezentați de avocatul

Maxim Sidorenco, se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Mariana Pitic

Judecătorii Iurie Bejenaru

Nicolae Craiu

7