3ra-259/19 — contestarea actului administrativ

Dosarul nr. 3ra-259/19 prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (Liudmila Holevițcaia) instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (Grigore Dașchevici, Silvia Gîrbu, Lidia Bulgac) DECIZIE 05 iunie 2019 mun.

Chișinău Colegiul civil comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție În componență: Președintele ședinței, judecătorul Valeriu Doagă Judecătorii Mariana Pitic Iurie Bejenaru Nicolae Craiu Tamara Chișca-Doneva examinând recursurile declarate de Ion Nicolaev și Alexandrina Nicolaev, în cauza de contencios administrativ intentată la cererea de chemare în judecată depusă de Ion Nicolaev, Alexandrina Nicolaev și Ana Suhanov împotriva Agenției pentru Supraveghere Tehnică (succesor în drepturi a Inspecției de Stat în Construcții), intervenienți accesorii Tatiana Scoarță și Primăria municipiului Chișinău cu privire la contestarea actului administrativ, împotriva deciziei din 15 noiembrie 2018 a Curții de Apel Chișinău, prin care s-a respins apelul declarat de Ion Nicolaev și Alexandrina Nicolaev și s-a menținut hotărârea din 24 mai 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, prin care s-a respins ca fiind nefondată acțiunea depusă de Ion Nicolaev, Alexandrina Nicolaev și Ana Suhanov, constată: La 29 iunie 2016, Ion Nicolaev, Alexandrina Nicolaev și Ana Suhanov au depus cerere de chemare în judecată împotriva Inspecției de Stat în Construcții cu privire la contestarea actului administrativ.

În motivarea acțiunii au invocat că, la 30 martie 2016, șeful interimar al Direcției CCPCD, Alexandru Untilov a efectuat verificarea legalității emiterii Autorizației de construire nr. 222 din 03 august 2015 pentru construcția casei particulare de locuit pentru trei familii (S+P+2E+M) din xxxxx Astfel, invocând faptul constatării anumitor neconformități, la 31 martie 2016, șeful interimar al Direcției CCPCD, Alexandru Untilov a emis prescripția seria ISC nr. 002157, prin care a dispus sistarea valabilității Autorizației de construire cu sistarea necondiționată a lucrărilor de construcție montaj până la înlăturarea neconformităților. Prin urmare, reclamanții consideră prescripția seria ISC nr. 002157 din 30 martie 2016 ca fiind ilegală și care urmează a fi anulată, deoarece sistarea valabilității autorizației de construire poate fi dispusă numai în cazul de depistare a faptelor de încălcare a legislației în vigoare și a procedurii de eliberare.

1 La caz, însă, neconformitățile indicate în prescripția nominalizată nu pot fi puse la baza deciziei de sistare a valabilității autorizației de construire, deoarece lucrările de construcție sunt efectuate în corespundere cu proiectul care a fost elaborat în conformitate cu prevederile legale, fiind verificat în modul stabilit. La fel, și autorizația de construire a fost eliberată conform procedurii stabilite, iar reclamanții au anunțat Inspecția de Stat în Construcții despre eliberarea autorizației de construire și inițierea lucrărilor. Totodată, construcția nouă a fost proiectată și se execută strict în limitele hotarelor construcției vechi, mărimea la sol a construcției noi având aceiași dimensiune ca și construcția veche.

Mai mult decât atât, construcția nouă în axa 1- 6 nu are careva construcții învecinate, iar gardul vecinului din această parte este deplasat înăuntrul terenului pe care se efectuează construcția cu circa 60 cm. Deci, măsurarea urmează a fi efectuată nu până la gard, dar până la hotarul real al terenurilor. În același timp, vecinul de la axa A-E și-a construit imobilul pe hotarul terenului, iar reclamanții au lăsat de la granița terenului de la această axă 6 metri (fără a lua în considerație galleria). Dealtfel, nici drumul nu are o configurație corectă, deoarece nu sunt trasate liniile roșii pentru acesta, iar granițele terenului sunt de o formă neregulată și repetă configurația gardului. Astfel, clădirea veche se afla la distanța de 2,10 m. de la hotarul terenului dinspre drum, iar clădirea nouă este amplasată în granițele clădirii vechi.

Respectiv, proiectul clădirii noi s-a făcut în așa mod încât să fie menținută construcția în granițele construcției vechi. Sub acest aspect, reclamanții au menționat că de la marginea construcției până la drum este o distanță de 4,0 m., fapt ce denotă că au fost respectate cerințele legale în acest sens. La fel, reclamanții au învederat că, din practica construcțiilor în sectorul particular se constată că normele invocate de șeful interimar al Direcției CCPCD sunt desuete, deci neaplicabile, iar odată ce au fost respectate granițele construcției noi în limitele construcției vechi, dar și distanțele de la hotar, nu există temeiuri pentru sistarea valabilității autorizației de construcție. Astfel, la 26 aprilie 2016, reclamanții au depus pe numele Inspecției de Stat în Construcții o cerere prealabilă, înregistrată cu nr. N-412, prin care au solicitat anularea prescripției.

Prin răspunsul nr. N-386 din 25 mai 2016, recepționat la 27 mai 2016, cererea prealabilă a fost respinsă ca neîntemeiată, drept motiv fiind invocat faptul nerespectării cerințelor indicate în certificatul de urbanism. În această ordine de idei, reclamanții Ion Nicolaev, Alexandrina Nicolaev și Ana Suhanov au solicitat anularea prescripției Inspecției de Stat în Construcții seria ISC nr. 002157 din 31 martie 2016, întocmită de șeful interimar al Direcției CCPCD, Alexandru Untilov „privind sistarea valabilității Autorizației de construcție nr. 222 din 03 august 2015 pentru construcția casei particulare de locuit din xxxxx și sistarea lucrărilor de construcție”. Prin încheierea din 28 noiembrie 2016 a Judecătoriei Rîșcani, mun.

Chișinău, s-a atras în proces, în calitate de intervenient accesoriu de partea pârâtului, Tatiana Scoarță (vol. I, f.d. 31). Prin încheierea din 03 februarie 2017 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, s-a atras în proces, în calitate de intervenient accesoriu de partea pârâtului, Primăria municipiului Chișinău (vol. I, f.d. 41). Prin încheierea protocolară din 24 mai 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, s-a substituit pârâtul Inspecția de Stat în Construcții cu succesorul său în drepturi Agenția pentru Supraveghere Tehnică, din motivul reorganizării instituției (vol. I, f.d. 152 verso). 2 Prin hotărârea din 24 mai 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, s-a respins ca fiind nefondată acțiunea depusă de Ion Nicolaev, Alexandrina Nicolaev și Ana Suhanov (vol. I, f.d.

154, 160-163 recto-verso). Prin decizia din 15 noiembrie 2018 a Curții de Apel Chișinău s-a respins apelul declarat de Ion Nicolaev și Alexandrina Nicolaev și s-a menținut hotărârea din 24 mai 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani (vol. I, f.d. 230, 231-241). Prima instanță și instanța de apel și-au argumentat concluziile prin faptul că, documentația de proiect pentru construcția obiectivului din xxxxx, a fost aprobată și verificată cu încălcarea prevederilor SNiP (СНиП) 2.07.01-89. Or, contrar Regulamentului local de urbanism al orașului Chișinău, aprobat prin Decizia nr. 22/40 din 25 decembrie 2008 adoptată de Consiliul municipal Chișinău, această construcție este amplasată la o distanță mai mică de 2,4 m., în realitate fiind de aproximativ 1,2 m., de la consola de la hotar.

Astfel, acest fapt contravine normelor antiincendiare, prevăzute la pct. 2.12 al SNiP (СНиП) 2.07.01-89, deoarece nu este respectată distanța de 4 m. de la aliniamentul stradal și nu este respectat procentul de ocupare a terenului de 35% maxim. Mai mult decât atât, conform Planului Urbanistic General al municipiului Chișinău, terenul din xxxxx este amplasat în zona cu codul de reglementare R-3 „a”, care nu permite amplasarea locuințelor pentru 3 familii.

Astfel, instanțele inferioare au conchis că, este legală prescripția Inspecției de Stat în Construcții seria ISC nr.002157 din 31 martie 2016 „privind sistarea valabilității Autorizației de construcție nr. 222 din 03 august 2015 pentru construcția casei particulare de locuit din xxxxx, și sistarea lucrărilor de construcție”, prin care s-a stabilit că documentația de proiect a fost elaborată în contradicție cu cerințele Certificatului de Urbanism nr. 625i/14 din 22 decembrie 2014. La 15 ianuarie 2019, Ion Nicolaev a declarat recurs împotriva deciziei din 15 noiembrie 2018 a Curții de Apel Chișinău (vol. II, f.d. 2-13).

În motivarea recursului a invocat că, instanța de apel nu a aplicat legea care trebuia să fie aplicată, și anume prevederile Legii nr. 131 din 08 iunie 2012 privind controlul de stat la asupra activității de întreprinzător (în redacția în vigoare la 28 martie 2016). Or, la inițierea și efectuarea controlului, Inspecția de Stat în Construcții nu a ținut cont de prevederile articolului 1 alin. (3) și (4) din această lege, care instituie situațiile de inaplicabilitate a acesteia. La fel, recurentul a opinat că, instanța de apel a interpretat în mod eronat prevederile articolelor 12-15 din Legea nr. 163 din 09 iulie 2010 privind autorizarea lucrărilor de construcție, deoarece acestea nu instituie condițiile de valabilitate a autorizației de construire.

De asemenea, în speță, au fost interpretate în mod eronat și prevederile Legii nr. 721-XII din 02 februarie 1996 privind calitatea în construcții, deoarece inspectorul care a întocmit prescripția de facto nu avea competențe de a efectua un asemenea control și de a emite prescripții. Prin urmare, soluția pronunțată de instanțele inferioare nu este bazată pe suport probant admisibil, deoarece concluziile privind legalitatea actului administrativ contestat în speță sunt bazate prin însăși prescripția din 30 martie 2016. În această ordine de idei, recurentul Ion Nicolaev a solicitat casarea deciziei din 15 noiembrie 2018 a Curții de Apel Chișinău și a hotărârii din 24 mai 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, cu pronunțarea unei hotărâri noi, prin care să fie admisă acțiunea depusă de Ion Nicolaev, Alexandrina Nicolaev și Ana Suhanov.

3 La 21 ianuarie 2019, Alexandrina Nicolaev a declarat recurs împotriva deciziei din 15 noiembrie 2018 a Curții de Apel Chișinău (vol. II, f.d. 19-28, 29). În motivarea recursului, Alexandrina Nicolaev a invocat temeiuri similare celor cuprinse în cererea de recurs depusă de Ion Nicolaev, menționând suplimentar că instanța de apel a aplicat o lege care nu trebuia să fie aplicată, și anume articolele 41 și 42 din Legea nr. 335 din 17 mai 1996 privind principiile urbanismului și amenajării teritoriului.

Or, la momentul efectuării controlului, la 30 martie 2016, dispozițiile acestor norme nu erau în vigoare, deoarece au fost abrogate prin Legea nr. 153 din 30 iulie 2016. Totodată, recurenta Alexandrina Nicolaev a considerat că instanța de apel a interpretat în mod eronat prevederile Regulamentului privind modul de exercitare a controlului de stat al calității în construcții, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 360 din 35 iunie 1996. Or, Inspecția de Stat în Construcții nu a informat autoritatea administrației publice locale și beneficiarii autorizației de construcție, cu cel puțin 5 zile înainte de controlul efectuat. Respectiv, la momentul efectuării controlului, nu au fost prezenți nici reprezentantul/reprezentanții Primăriei municipiului Chișinău și nici beneficiarii autorizației de construcție.

Mai mult decât atât, a fost încălcată procedura de inițiere și efectuare a controlului, deoarece Inspecția de Stat în Construcții a efectuat controale la fazele de concepere, proiectare și autorizarea acestei construcții și au acceptat proiectul și eliberarea autorizației de construcție. În această ordine de idei, recurenta Alexandrina Nicolaev a solicitat casarea deciziei din 15 noiembrie 2018 a Curții de Apel Chișinău și a hotărârii din 24 mai 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, cu pronunțarea unei hotărâri noi, prin care să fie admisă acțiunea depusă de Ion Nicolaev, Alexandrina Nicolaev și Ana Suhanov. Prin încheierea din 13 martie 2019 a Curții Supreme de Justiție s-au considerat admisibile recursurile declarate Ion Nicolaev și Alexandrina Nicolaev împotriva deciziei din 15 noiembrie 2018 a Curții de Apel Chișinău și s-au transmis Colegiului lărgit pentru examinare în fond.

Examinând recursurile declarate, completul specializat pentru examinarea cauzelor de contencios administrativ din cadrul Colegiului civil comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție le consideră întemeiate și care urmează a fi admise, cu casarea integrală a deciziei din 15 noiembrie 2018 a Curții de Apel Chișinău, cu restituirea cauzei în Curtea de Apel Chișinău, din considerentele ce succed. În debut, Colegiul consideră oportun de a învedera că, în data de 01 aprilie 2019 a intrat în vigoare Codul administrativ al Republicii Moldova, aprobat prin Legea nr. 116 din 19 iulie 2018, fapt ce rezultă din articolul 257 alin. (1) al acesteia.

În această consecvență este notabil că potrivit articolului 258 alin. (3) din Codul administrativ, procedurile de contencios administrativ inițiate până la intrarea în vigoare a prezentului cod se vor examina în continuare, după intrarea în vigoare a prezentului cod, conform prevederilor prezentului cod. Prin derogare, admisibilitatea unei astfel de acțiuni în contenciosul administrativ se va face conform prevederilor în vigoare până la intrarea în vigoare a prezentului cod. Prevederile prezentului alineat se vor aplica corespunzător pentru procedurile de apel, de recurs și de contestare cu recurs a încheierilor judecătorești.

Astfel, procedura de contencios administrativ dedusă judecății în prezenta speță urmează a fi judecată prin prisma dispozițiilor Codului administrativ al 4 Republicii Moldova, aprobat prin Legea nr. 116 din 19 iulie 2018. Or, din înțelesul logico-juridic al articolului 258 alin. (3) din Codul administrativ rezultă cert că, procedurile de contencios administrativ care au fost inițiate până la intrarea în vigoare a Codului administrativ, însă nu au fost finalizate, se vor examina în continuare, după intrarea în vigoare a Codului administrativ, conform prevederilor Legii nr. 116 din 19 iulie 2018. Articolul 248 din Codul administrativ stipulează la alin. (1) lit. d) că, examinând recursul, Curtea Supremă de Justiție adoptă decizie prin care casează integral decizia instanței de apel și restituie cauza instanței de apel dacă, în baza limitelor stabilite de lege ale examinării recursului, nu poate adopta o soluție finală în acest caz.

În debutul analizei sale, Colegiul consideră imperioase dezideratele Curții Europene a Drepturilor Omului reținute în cauza Zubac vs. Croația (hotărârea din 05 aprilie 2018) potrivit cărora, din moment ce preeminența dreptului constituie un principiu fundamental al democrației și al Convenției, nu putea exista nicio așteptare, în baza Convenției sau de altă natură, potrivit căreia Curtea Supremă trebuia să ignore sau să nu aibă în vedere nereguli procedurale evidente.

Astfel, efectuând controlul judiciar al deciziei din 15 noiembrie 2018 a Curții de Apel Chișinău, completul specializat pentru examinarea cauzelor de contencios administrativ din cadrul Colegiului civil comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție vădește că, instanța de apel nu a elucidat toate circumstanțele importante pentru soluționarea cauzei și s-a abținut de a da un răspuns special și explicit în cele mai importante întrebări formulate de către apelant în fața instanței, circumstanță care în esență a succedat adoptarea unei soluții nemotivate, rezultate din încălcarea și aplicarea în mod eronat a normelor de drept material pertinente speței. În acest sens legislația procedurală consacră principiul general după care orice hotărâre judecătorească trebuie să fie motivată și să reprezinte premisa pentru soluția din dispozitiv.

Această dispoziție este edictată atât în interesul unei bune administrări a justiției și încrederii ce trebuie să inspire justițiabililor, cât și pentru a se da instanțelor superioare posibilitatea de a controla judecata primelor instanțe. Pentru satisfacerea acestui principiu, judecătorii fondului sunt datori să arate motivele de fapt și de drept care au format convingerea lor, să enunțe cele constatate și dovezile care au determinat-o.

Astfel, legiuitorul a învestit apelul cu efect devolutiv, care presupune două limite raționale: tantum devolutum quantum apellatum, adică instanța de apel rejudecă în fapt și în drept, ceea ce apelantul a înțeles să atace din hotărârea primei instanțe, fiind o consecință a principiului disponibilității care guvernează procesul civil și tantum devolutum quantum iudicatum, unde instanța de apel, efectuează o nouă examinare în fond, dar și exercită controlul judiciar complet, în fapt și în drept, asupra ceea ce a hotărât prima instanță și din acest motiv instanța de apel, nu poate fi pusă în situația de a soluționa cereri care nu au fost formulate în fața primei instanțe, adică cereri absolut noi prin care să se invoce pretenții noi.

Reieșind din această premisă, instanța de apel are obligația de a examina în tot apelul și de a răspunde la toate întrebările ridicate de apelant în fața acestei instanțe. Or, aceasta este obligată să se pronunțe asupra tuturor motivelor invocate în apel. Este inadmisibil ca un motiv de apel să fie refuzat pentru discuție pentru motive formale sau să fie omis de către instanța de apel. Astfel, instanța de apel 5 trebuie să cerceteze și să se pronunțe asupra tuturor motivelor invocate, iar în caz de nerespectare a acestor reguli, decizia instanței de apel se consideră neîntemeiată și pasibilă casării de către instanța de recurs.

Prin urmare, reieșind din efectul devolutiv al apelului, Curții de Apel Chișinău îi revenea o deosebită obligație de a exercita controlul judiciar complet, în fapt și în drept, manifestat prin verificarea corectitudinii soluției pronunțate de prima instanță în sensul determinării obiectul material al acțiunii civile, temeiului apariției acesteia, stabilirii obiectului probațiunii, care presupune în sine conturarea faptelor juridice prin care se justifică pretențiile și obiecțiile părților și fără de care este imposibilă soluționarea justă a litigiului, precum și să încadreze juridic raporturile litigioase, prin identificarea cadrului legal pertinent și aplicabil speței. Or, apelul este mijlocul procesual prin care persoana nemulțumită de hotărârea primei instanțe solicită instanței de apel, în condițiile prevăzute de lege, modificarea sau casarea (totală ori parțială) a acesteia.

Sub acest aspect, Colegiul constată că, în speță, unul din argumentele de bază pe care s-a întemeiat dezacordul apelanților cu soluția primei instanțe este faptul că aceasta nu a aplicat legea care trebuia să fie aplicată, și anume prevederile Legii nr. 131 din 08 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activității de întreprinzător (în redacția în vigoare la 28 martie 2016). Or, în opinia reclamanților-apelanți, această Lege stabilește situațiile exceptate de la efectuarea controlului de stat. Așa, prin prisma articolului 1 alin. (3) și (4), controalele efectuate de către Inspecția de Stat în Construcții (succedată de Agenției pentru Supraveghere Tehnică) nu cad sub incidența acestor excepții, deci prevederile acestei legi se extind asupra procedurii de inițiere și efectuare a controalelor de către Inspecția de Stat în Construcții.

Distinct acestor circumstanțe, memoriul deciziei din 15 noiembrie 2018 a Curții de Apel Chișinău atestă că instanța de apel s-a abținut să dea un răspuns cert și bine motivat în privința aplicabilității sau inaplicabilității în speță a prevederilor Legii nr. 131 din 08 iunie 2012 privind controlul de stat asupra activității de întreprinzător. În atare circumstanțe instanța de recurs ajunge la concluzia că instanța de apel a judecat formal cauza, fapt ce constituie o violare a articolului 6 §1 CEDO și a dreptului apelanților la un proces echitabil. Or, articolul 373 alin. (5) din Codul de procedură civilă prescrie în mod imperativ că, instanța de apel este obligată să se pronunțe asupra tuturor motivelor invocate în apel.

La fel, Colegiul vădește că instanțele de fond nu au elucidat toate circumstanțele cauzei, circumstanță care împiedică instanța de recurs de a soluția fondul cauzei, deoarece în baza materialelor cauzei nu poate adopta o soluție finală pe caz. Sub acest aspect urmează a fi reiterat faptul că, în speță, obiectul material al acțiunii dedusă judecății îl formează prescripția seria ISC nr. 002157 întocmită la 30 martie 2016 de către șeful interimar al Direcției CCPCD, Alexandru Untilov, prin care s-a dispus sistarea valabilității Autorizației de construire, începând cu 30 martie 2016, cu sistarea necondiționată a lucrărilor de construcție montaj până la înlăturarea neconformităților (vol. I, f.d.

8 recto-verso). Prescripția seria ISC nr. 002157 din 30 martie 2016 a fost întocmită în urma verificării legalității emiterii Autorizației de construire nr. 222 din 03 august 2015 pentru construcția casei particulare de locuit pentru trei familii (S+P+2E+M) din xxxxx. 6 Respectiv, în urma controlului efectuat, inspectorul în construcții a constatat că: - „documentația de proiect a fost elaborată în contradicție cu cerințele certificatului de urbanism nr. 624I/14 din 22 decembrie 2014, și anume: nu este respectată distanța dintre hotarele laterale de 2,4 m., în realitate fiind aproximativ 1,2 m. de la consola de la hotar, prin ce se încalcă normele antiincendiare conform pct. 2.12 al SNiP 2.07.01-89; - nu se respectă distanța de 4,0 m. de la aliniamentul stradal; - nu se respectă POT maxim 35%; - conform Planului Urbanistic General al mun.

Chișinău, terenul dat este amplasat în zona cu codul de reglementare R-3 „a”, care nu permite amplasarea locuințelor pentru 3 familii; - nu se respectă CUT care trebuie să fie pentru zona dată 0,6%. Astfel, deși instanța de contencios administrativ nu se poate expune asupra oportunității actului administrativ, totuși trebuia să efectueze un control amplu al legalității actului administrativ, sub aspectul verificării dacă autoritatea administrativă emitentă dispunea de competențe suficiente pentru a emite un astfel act administrativ, dacă a respectat procedura stabilită de lege la emiterea acestuia și dacă actul administrativ contestat este legal în fond și/sau emis în concordanță cu prevederile legii.

În acest sens Colegiul notează că, potrivit articolului 21 alin. (1) și (2) din Legea nr. 721 din 02 februarie 1996 privind calitatea în construcții (în redacția în vigoare la 30 martie 2016), controlul de stat al calității în construcții cuprinde inspecții la factorii implicați în proiectarea, execuția, exploatarea și postutilizarea construcțiilor producerea materialelor și articolelor pentru construcții, privind existenta și respectarea sistemului calității. Controlul de stat al calității în construcții se exercită de către Inspecția de Stat în Construcții (Agenția pentru Supraveghere Tehnică). Din norma legală precitată rezultă înafara oricărui dubiu că, în procesul de construire, Inspecția de Stat în Construcții efectuează controale la diferite faze de executare și utilizare a construcțiilor – concepere, proiectare, autorizare, executare, exploatare, postutilizare, la fazele determinante și la producerea materialelor și articolelor pentru construcții.

Această regulă este dedusă și din norma pct. 10 din Hotărârea Guvernului nr. 360 din 25 iunie 1996 cu privire la controlul de stat al calității în construcții (în redacția în vigoare la 30 martie 2016), conform căreia controlul de stat al calității în construcții se efectuează diferențiat la toate fazele de executare și utilizare a construcțiilor – concepere, proiectare, autorizare, executare, exploatare, postutilizare, la fazele determinante și la producerea materialelor și articolelor pentru construcții.

În conformitate cu pct. 20 din Hotărârea Guvernului nr. 360 din 25 iunie 1996 (în redacția în vigoare la 30 martie 2016), controlul de stat al calității în construcții prevede: a) în urbanism și amenajarea teritoriului – respectarea planurilor urbanistice la amplasarea construcțiilor și amenajărilor; respectarea planurilor generale ale întreprinderilor și cartierelor; a zonelor verzi și protejate; respectarea legislației de către autoritățile administrației publice locale la eliberarea certificatelor de urbanism și autorizațiilor de construire / demolare; 7 b) la conceperea și proiectarea construcțiilor – respectarea condițiilor stipulate în certificatul de urbanism; a modului de avizare și coordonare a documentației de proiect; de verificare și corectare a documentației de proiect; completivitatea documentației de proiect; c) la executarea construcțiilor – respectarea planurilor de amplasare (reperare) orizontală și verticală a construcțiilor și instalațiilor aferente; verificarea calității materialelor utilizate și a lucrărilor de construcții executate; a completării documentației de execuție a lucrărilor; a funcționării sistemului intern de dirijare și asigurare a calității lucrărilor de construcții; d) la producerea materialelor și articolelor pentru construcții – respectarea regimului tehnologic la producerea materialelor și articolelor;

asigurarea calității materiei prime și a producției finite; a funcționării sistemului intern de dirijare și asigurare a calității; certificarea producției; e) la exploatarea fondului construit – respectarea prescripțiilor tehnice privind exploatarea construcțiilor și instalațiilor aferente; verificarea stării tehnice a construcțiilor aflate în exploatare. Respectiv, judecând cauza, instanțele de fond trebuiau să verifice și să elucideze dacă controlul efectuat de către Inspecția de Stat în Construcții, în rezultatul căreia a fost emisă prescripția seria ISC nr. 002157 din 30 martie 2016, a fost efectuat la faza (etapa) corespunzătoare și dacă presupusele iregularități constatate corespund fazei (etapei) procesului de construcție.

La aspectul dat este relevant că, în cadrul inspecției soldată cu emiterea prescripției seria ISC nr. 002157 din 30 martie 2016, a fost supusă verificării legalitatea emiterii Autorizației de construire nr. 222 din 03 august 2015 pentru construcția casei particulare de locuit pentru trei familii (S+P+2E+M) din xxxxx. Astfel, verificând legalitatea prescripției seria ISC nr. 002157 din 30 martie 2016 instanțele de fond nu au elucidat la care fază a procesului de construcție poate fi efectuată de către Inspecția de Stat în Construcții verificarea legalității emiterii Autorizației de construire, precum și dacă organul supravegherii de stat în domeniul construcțiilor nu a depășit limitele inspecției pentru această fază.

În acest sens se desprinde faptul că instanța de apel trebuia să verifice la care fază a procesului de construcție putea fi efectuată inspecția în privința faptului: 1) dacă documentația de proiect a fost elaborată în contradicție cu cerințele certificatului de urbanism nr. 624I/14 din 22 decembrie 2014 și dacă este respectată distanța dintre hotarele laterale de 2,4 m.; 2) dacă se respectă distanța de 4,0 m. de la aliniamentul stradal; 3) dacă se respectă POT (procentul de ocupare al terenului) maxim 35%; 4) dacă se respectă CUT (coeficientul de utilizare al terenului) care trebuie să fie pentru zona dată 0,6%. 5) dacă conform Planului Urbanistic General al mun. Chișinău, terenul pe care se execută lucariile de construcție a locuinței pentru 3 familii corespunde zonei cu codul de reglementare R-3 „a”.

Totodată, instanța de apel a omis să verifice dacă iregularitățile în baza cărora a fost emisă prescripția seria ISC nr. 002157 din 30 martie 2016 pot constitui obiectul unei singure inspecții sau dacă trebuiau a fi supuse verificării la faze diferite a procesului de construcție a locuinței. Or, reieșind din înțelesul pct. 20 lit. b) din Hotărârea Guvernului nr. 360 din 25 iunie 1996 (în redacția în vigoare la 30 martie 2016) respectarea condițiilor 8 stipulate în certificatul de urbanism poate fi efectuată la faza conceperii și proiectării construcțiilor.

La capitolul este imperios faptul că, prin prisma articolului 11 alin. (1) din Legea nr. 163din 09 iulie 2010 privind autorizarea executării lucrărilor de construcție (în redacția în vigoare la 30 martie 2016), documentația de proiect elaborată în baza certificatului de urbanism pentru proiectare se supune în mod obligatoriu verificării de către verificatorii de proiecte atestați din cadrul instituțiilor autorizate în verificarea proiectelor. Prin urmare, Colegiul atestă că instanța de apel nu a supus unei verificări faptul dacă, în speță, documentația de proiect elaborată în baza certificatului de urbanism pentru proiectare a fost supusă verificării de către verificatorii de proiecte atestați din cadrul instituțiilor autorizate în verificarea proiectelor.

În caz contrat, documentația de proiect elaborată nu necesită avizare suplimentară în organele supravegherii de stat. Or, conform articolului 11 alin. (2) din Legea nr. 163 din 09 iulie 2010 privind autorizarea executării lucrărilor de construcție (în redacția în vigoare la 30 martie 2016), documentația de proiect elaborată în corespundere cu normativele și standardele naționale, verificată în modul stabilit la alin. (1), nu necesită avizare suplimentară în organele supravegherii de stat. Aderent, Curtea de Apel Chișinău nu a elucidat faptul dacă organul supravegherii de stat în domeniul construcțiilor a efectuat anterior, la alte faze, inspecții la acest obiect în construire. Or, în situația în care Inspecția de Stat în Construcții a efectuat anterior alte inspecții la obiectul din xxxxx, instanța de apel trebuia să verifice constatările acelei inspecții.

În această ipoteză, ar fi absurd și contradictoriu dacă anterior organul supravegherii de stat în domeniul construcțiilor ar fi cunoscut și acceptat, chiar și în mod tăcit, faptul că în speță documentația de proiect a fost elaborată în contradicție cu cerințele certificatului de urbanism și că de fapt nu este respect procentul de ocupare al terenului, coeficientul de utilizare al terenului și distanța de la aliniamentul stradal. Or, în această situație, omiterea sau ignorarea intenționată a acestor încălcări, la fazele de concepere și proiectare a construcției, nu permite aplicarea sancțiunilor pentru aceste încălcări la etapa de construcție-montaj, care presupune în sine deja montarea produselor (materiale, elemente, echipamente etc.).

Mai mult decât atât, iregularitatea imputată precum că „potrivit Planului Urbanistic General al mun. Chișinău, terenul dat este amplasat în zona cu codul de reglementare R-3 „a”, care nu permite amplasarea locuințelor pentru 3 familii”, ține de inspecțiile efectuate „în urbanism și amenajarea teritoriului”. Or, prin prisma pct. 20 lit. a) din Anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 360 din 25 iunie 1996, aceasta ține de respectarea planurilor urbanistice la amplasarea construcțiilor și amenajărilor; respectarea legislației de către autoritățile administrației publice locale la eliberarea certificatelor de urbanism și autorizațiilor de construire. Astfel, este indubitabil că inspecția în partea respectării Planului Urbanistic General al mun.

Chișinău” urma a fi efectuată anterior începerii executării lucrărilor de construcție a casei din xxxxx, și avea posibilitatea de a efectua acest control la momentul când i-a fost comunicată Autorizația de construire nr. 222 din 03 august 2015. Sub aspectul dat, Colegiul atestă că instanța de apel nu a verificat motivul de 9 ce Inspecția de Stat în Construcții a efectuat inspecția legalității emiterii Autorizației de construire nr. 222 din 03 august 2015 abia peste 8 luni de la momentul emiterii acesteia. Or, conform art. 12 alin. (10) din Legea nr. 163 din 09 iulie 2010 privind autorizarea executării lucrărilor de construcție, emitentul este obligat, în cel mult 3 zile lucrătoare, să transmită o copie a autorizației de construire la Inspecția de Stat în Construcții pentru informare.

Respectiv, în condițiile din speță, se prezumă că Autorizației de construire nr. 222 din 03 august 2015 a fost comunicată Inspecției de Stat în Construcții încă în luna august 2015, iar, prin inacțiunile sale, organul supravegherii de stat în domeniul construcțiilor a permis executarea lucrărilor de construcție a casei din xxxxx, ca fiind începute cu respectarea normelor legale. Succesiv, Colegiul decelează că instanța de apel a omis faptul că „prescripția” în sine constituie un act de sancționare ca măsură de lichidare a neconformităților depistate în urma unui control în care au fost depistate încălcări ale legislației în construcții, executarea lucrărilor cu abateri de la documentația de proiect sau cerințele normativelor în vigoare.

La rândul său, pct. 1 din Anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 360 din 25 iunie 1996 (în redacția în vigoare la 30 martie 2016) definește controlul ca totalitatea acțiunilor realizate de un controlor sau grup de controlori de stat în vederea verificării îndeplinirii de către autoritățile administrației publice locale, agentul economic sau persoana fizică a prevederilor legislației și actelor normative în vigoare; Prin urmare, reieșind din scopul controlului, este logic ca orișice control efectuat să fie finalizat prin întocmirea unui „act de control” (raport de control, notă de control, proces-verbal de control). Or, conform pct. 23 din Anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 360 din 25 iunie 1996 (în redacția în vigoare la 30 martie 2016), controlul calității în construcții se finalizează cu întocmirea raportului de control (notei de control), a procesului-verbal de control, în care se oglindesc rezultatele controlului.

La raport (notă), la procesul-verbal de control se anexează lista neconformităților, prescripțiile înmânate, procesele-verbale de constatare a contravențiilor administrative, explicațiile persoanelor cu funcții de răspundere etc. În condițiile din speță, însă, organul supravegherii de stat în domeniul construcțiilor nu a făcut dovada întocmirii unui act de control al „verificării legalității emiterii Autorizației de construire nr. 222 din 03 august 2015 pentru construcție casei particulare de locuit pentru trei familii din xxxxx care să conțină inter alia rezultatele controlului, lista neconformităților, referințe la prevederile legislative și normative pe care le-a încălcat persoana supusă controlului, a prescripțiilor înmânate, proceselor-verbale de constatare a contravențiilor administrative care au fost întocmite, precum și explicațiile persoanelor cu funcții de răspundere audiate în cadrul efectuării controlului.

În caz contrar, s-ar trage concluzia că prescripția seria ISC nr. 002157 emisă la 30 martie 2016 de către șeful interimar al Direcției CCPCD, Alexandru Untilov, este bazată pe însăși constatările neconformităților enumerate în aceasta, dar nu pe un act de control, fapt ce ar contravine pct. 23 din Anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 360 din 25 iunie 1996. Mai mult decât atât, instanța de apel a eludat să dea un răspuns bine motivat în privința criticilor reclamanților precum că „prin răspunsul nr. N-386 din 25 mai 2016 al Inspecției de Stat în Construcții s-a respins în satisfacerea cererii prealabile împotriva prescripției seria ISC nr. 002157 din 30 martie 2016, din motiv că prin 10 Dispoziția nr. 406-d din 19 aprilie 2016 emisă de Primăria municipiului Chișinău s-a anulat certificatul de urbanism pentru proiectare nr. 625i/14 din 22 decembrie 2014 și Autorizația de construire nr. 222 din 03 august 2015”.

La capitolul dat, Colegiul notează că prin Dispoziția nr. 406-d din 19 aprilie 2016 emisă de Primăria municipiului Chișinău s-a anulat certificatul de urbanism pentru proiectare nr. 625i/14 din 22 decembrie 2014 și Autorizația de construire nr. 222 din 03 august 2015 privind proiectarea și construirea unei case de locuit particulare, pentru trei familii din xxxxx, beneficiari ai cărora sunt Ion Nicolaev, Ana Suhanov și Alexandrina Nicolaev. Ulterior, însă, prin hotărârea din 11 iulie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul centru, s-a anulat Dispoziția nr. 406-d din 19 aprilie 2016 emisă de Primăria municipiului Chișinău (vol. I, f.d.

29, 194). Potrivit inscripției și amprentei sigiliului cu stemă aplicată pe hotărârea din 11 iulie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul centru, aceasta hotărâre a devenit irevocabilă în data de 13 august 2018. Prin urmare, Colegiul atestă că la judecarea prezentei cauze de contencios administrativ, instanța de apel nu a aplicat principiul res judicata (articolul 123 alin. (2) din Codul de procedură civilă). Or, hotărârea din 11 iulie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul centru, devenită irevocabilă, se bucură de autoritatea lucrului judecat, astfel încât faptele și concluziile instanței referitor la raporturile juridico-civile între părțile litigante, drepturile și obligațiile acestora precum și faptele constate prin această decizie nu necesită probarea lor ulterioară și sunt obligatorii pentru instanța care judecă o altă cauză.

La capitolul dat Colegiul constată că, instanța de apel nu a dat o apreciere obiectivă la întreg suportul probator și a omis faptul că, prin prisma articolului 24 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, neconformitățile pentru care a fost emisă prescripția seria ISC nr. 002157 din 30 martie 2016 urmau a fi demonstrate de către Inspecția de Stat în Construcții, prin probe pertinente și concludente. Astfel, din materialele cauzei este incert cum și prin ce mijloace a fost constatat faptul că, la edificarea construcției din xxxxx: nu a fost respectată distanța dintre hotarele laterale de 2,4 m., în realitate fiind aproximativ 1,2 m. de la consola de la hotar; nu a fost respectă distanța de 4,0 m. de la aliniamentul stradal; nu a fost respectat POT maxim 35%; nu a fost respectat CUT care pentru zona dată trebuie să fie de 0,6%.

Or, la aspectul dat instanța de apel nu a dat apreciere Actului pentru determinarea distanței dintre case, întocmit la 25 noiembrie 2016 de inginerul- geodez Gheorghii Dicov, coform căruia distanța dintre casa locativă în construcție din str. xxxxx, până la fațada casei din xxxxx, este de 20,6 m.; până la casa situată pe xxxxx este de 22 m.; până la gardul de la terenul de pe xxxxx, este de 3,6 m. și 4,07 m. (vol. I, f.d. 66-67). Prin urmare, Inspecția de Stat în Construcții, succedată în drepturi de Agenția pentru Supraveghere Tehnică, nu a prezentat probe pertinente și concludente în susținerea legalității actului administrativ supus în speță examenului de legalitate. Or, conform articolului 24 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, la examinarea în instanța de contencios administrativ a cererii în anulare, sarcina probațiunii este pusă pe seama pârâtului, iar în materie de despăgubire, sarcina probațiunii revine ambelor părți.

În acest sens, organul supravegherii de stat în domeniul construcțiilor trebuia să combată prin probe verosimile alegațiile reclamanților precum că „obiectul nou ce se află în construcție a fost proiectat și se execut strict în limitele hotarelor construcției vechi, mărimea la sol a construcției noi având aceiași dimensiune ca și construcția veche.”. 11 Astfel, în lipsa actului de control, din care să rezulte metoda și mijloacele de efectuare măsurărilor dimensiunilor construcție până la hotar, este imposibilă verificarea legalității sancțiunilor aplicate prin prescripția seria ISC nr. 002157 din 30 martie 2016. Or, după cum invocă reclamanții „gardul vecinului în axa 1-6 este deplasat cu circa 60 cm înăuntrul terenului pe care se efectuează construcția nouă”.

Respectiv, urmează a fi verificat faptul dacă lucrările de măsurare au fost efectuate de facto până la gard sau până la hotarul real al terenurilor. Deopotrivă, în lipsa actului de control nu poate fi supuse verificării alegațiile reclamanților precum că „vecinul de la axa A-E și-a construit imobilul pe hotarul terenului, iar reclamanții au lăsat de la granița terenului de la această axă 6 metri (fără a lua în considerație galleria)”. În conjunctura relevată supra Colegiul conchide că, în prezența suportului probator prezent la materialele cauzei nu poate fi verificat faptul dacă edificarea construcției noi din xxxxx, este efectuată în limitele construcției vechi, precum și nu poate fi verificat faptul dacă organul supravegherii de stat în domeniul construcțiilor a măsurat corect distanțele dintre casă și hotarul terenului.

Cu titlu subsecvent, Colegiul notează că nici prima instanță, nici instanța de apel nu au dat o apreciere viabilă și un răspuns argumentului reclamanților precum că „drumul nu are o configurație corectă, deoarece nu sunt trasate liniile roșii pentru acesta, iar granițele terenului sunt de o formă neregulată și repetă configurația gardului. Astfel, clădirea veche se afla la distanța de 2,10 m. de la hotarul terenului dinspre drum, iar clădirea nouă este amplasată în granițele clădirii vechi. De facto, însă, de la marginea construcției până la drum este o distanță de 4,0 m., fapt ce denotă că au fost respectate cerințele legale”. Or, în circumstanțele din cazul dedus judecății, pentru a verifica legalitatea actului administrativ contestat urmează a fi verificat dacă într-adevăr sunt trasate liniile roșii și care este distanța reală dintre construcție și hotarul terenului dinspre drum.

Succesiv, Colegiul constată că, la caz, instanțele de fond nu au verificat faptul dacă reprezentantul Inspecției de Stat în Construcții, responsabil de control, a adus la cunoștința subiectului controlat rezultatele controlului, în conformitate cu pct. 24 din Anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 360 din 25 iunie 1996. Or, prin prisma pct. 25 din Anexa nr. 1 la Hotărârea Guvernului nr. 360 din 25 iunie 1996, persoanele supuse controlului au dreptul de a lua cunoștință de rezultatele controlului și documentele aferente controlului, precum și pentru a-și prezenta obiecțiile în termen de 5 zile pentru. În privința prescripției Colegiul evocă faptul că, în litera, spiritul și sensul legii, prescripția emisă de organul de control trebuie să corespundă condițiilor de formă, iar „sancțiunile” să fie aplicate în strictă corespundere cu atribuțiile cu care a fost învestit acest organ.

Așadar, în prescripție, primordial, trebuie să fie stabilite în mod expres și clar încălcările comise de persoana supusă controlului cu referințe directe la prevederile legale încălcate, recomandările/indicațiile privind înlăturarea încălcărilor și natura recomandărilor, prevederile normative în al căror temei au fost emise recomandările și termenul în care urmează a fi înlăturate aceste încălcări. Sintetizând ipotezele relevate supra, instanța de recurs ajunge la concluzia că argumentele formulate de către participanții la proces în fața instanței de judecată în scopul apărării drepturilor sale nu au fost clarificate de instanța de apel, deși ultima avea obligația de a se pronunța asupra fiecărui argument, astfel ca acestea să fie răsturnate de instanță, pentru a da posibilitate instanței de recurs să exercite controlul judiciar a soluției pronunțate.

Cu atât mai mult că, acest aspect cerea o 12 motivare specifică și explicită, însă instanța de apel a omis să dea o asemenea explicație și să stabilească dacă sunt sau nu aplicabile normele legale citate supra. Conjunctura descrisă supra profilează faptul că, instanța de apel nu a exercitat un control judiciar complet, în fapt și în drept, cu respectarea efectului devolutiv al apelului, asupra ceea ce a hotărât prima instanță. Or, în condițiile din speță, Curtea de Apel Chișinău a menținut în vigoare o hotărâre judecătorească nemotivată.

La caz, Colegiul învederează jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, care statuează că întinderea motivării depinde de diversitatea mijloacelor pe care o parte le poate ridica în instanță, precum și de prevederile legale, de obiceiuri, de principiile doctrinale și de practicile diferite privind prezentarea și redactarea sentințelor și hotărârilor în diferite state (Boldea împotriva României din 15 februarie 2007, paragraful 29; Van den Hurk împotriva Olandei din 19 aprilie 1994, paragraful 61). Pentru a răspunde cerințelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidențieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate (Boldea împotriva României din 15 februarie 2007, paragraful 29; Helle împotriva Finlandei din 19 februarie 1997, paragraful 60). La capitolul legalității hotărârilor instanței de judecată, jurisprudența CtEDO în repetate rânduri a statuat necesitatea motivării hotărârilor instanței, unde funcția unei decizii motivate este să demonstreze părților că ele au fost auzite.

Dreptul de a fi auzit include nu doar posibilitatea de a aduce argumente instanței, dar de asemenea o obligație corespunzătoare a instanței de a arăta, în motivarea sa, motivele pentru care anumite argumente au fost acceptate sau respinse. CtEDO a menționat că, este motivată în mod corespunzător o decizie care permite părților să facă uz efectiv de dreptul lor de a face apel (Hirvisaari împotriva Finlandei). În cazul în care instanța de judecată se abține de a da un răspuns special și explicit în cele mai importante întrebări, fără a acorda părții care a formulat-o posibilitatea de a ști dacă acest mijloc de apărare a fost neglijat sau respins, acest fapt se va considera o încălcare a articolului 6 §1 din CEDO (Hiro Balani vs. Spania).

Se reține că actul judecătoresc trebuie să corespundă tuturor normelor de drept, să fie clar, înțeles de părțile implicate în litigiu și să răspundă în mod sigur și expres la toate cererile și obiecțiile formulate de către părți, ceea ce în speță lipsește. În speță, este evident că constatările instanței de apel nu conțin o argumentare clară, bazată pe suportul probator existent la materialele cauzei, din care să rezulte procesul deliberării și adoptării soluției emise, astfel încât instanța de recurs fiind în dificultate de a exercita controlul judiciar asupra unei asemenea soluții și să verifice temeinicia și legalitatea soluției adoptate.

Coroborând circumstanțele ce preced, instanța de recurs conchide temeinicia recursurilor declarate de Ion Nicolaev și Alexandrina Nicolaev împotriva deciziei din 15 noiembrie 2018 a Curții de Apel Chișinău, deoarece soluția instanței de apel este bazată pe neelucidarea circumstanțelor speței și este adoptată cu încălcarea normelor de drept material.

Dat fiind faptul că instanța de apel a emis o decizie neîntemeiată, dictată de concluzii nemotivate și nu a elucidat toate circumstanțele pertinente speței, iar lichidarea acestor lacune în cadrul procedurii de examinare în recurs nu este posibilă, completul specializat pentru examinarea cauzelor de contencios 13 administrativ din cadrul Colegiului civil comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia necesității admiterii recursurilor declarate de Ion Nicolaev și Alexandrina Nicolaev, cu casarea integrală a deciziei din 15 noiembrie 2018 a Curții de Apel Chișinău, restituirea cauzei instanței de apel, pentru o nouă judecare în ordine de apel, în alt complet de judecată.

La rejudecarea cauzei, instanța de apel urmează să țină cont de circumstanțele constatate și concluziile deduse de instanța de recurs și, reexaminând cauza, să emită o hotărâre legală și întemeiată cu respectarea normelor de drept material și procedural pertinente speței, precum și cercetarea multiaspectuală a suportului probator. În conformitate cu art. 258 alin. (3) și art. 248 alin. (1) lit. d) din Codul administrativ, completul specializat pentru examinarea cauzelor de contencios administrativ din cadrul Colegiului civil comercial și de contencios administrativ lărgit al Curții Supreme de Justiție decide: Se casează integral decizia din 15 noiembrie 2018 a Curții de Apel Chișinău și se restituie cauza la Curtea de Apel Chișinău.

Decizia este irevocabilă. Președintele ședinței, judecătorul Valeriu Doagă Judecătorii Mariana Pitic Iurie Bejenaru Nicolae Craiu Tamara Chișca-Doneva 14