3ra-1663/18 — contestarea actului administrativ

3ra-1663/18 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2018)

Dosarul nr.3ra-1663/18

prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Centru (Jud: N. Corcea)

instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (Jud: N. Simciuc, I. Țurcan, I. Cotruță)

ÎNCHEIERE

19 decembrie 2018 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tatiana Vieru

Judecătorii Maria Ghervas

Victor Burduh

examinând admisibilitatea recursului declarat de către Consiliul municipal

Chișinău

în cauza civilă, la cererea de chemare în judecată depusă de Oficiul teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului municipal Chișinău,

intervenient accesoriu Societatea cu Răspundere Limitată „Manici Com” cu privire

la contestarea actului administrativ,

împotriva deciziei din 19 septembrie 2018 a Curții de Apel Chișinău, prin care

s-a respins apelul depus de Consiliul municipal Chișinău și s-a menținut hotărârea

din 25 ianuarie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Centru,

c o n s t a t ă :

La 18 august 2016, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a depus

cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului municipal Chișinău,

intervenient accesoriu Societatea cu Răspundere Limitată „Manici Com” cu privire

la contestarea actului administrativ.

În motivarea acțiunii, reclamantul a indicat că, prin decizia Consiliului

municipal Chișinău nr. 1/20-30 din 1 aprilie 2016 cu privire la reperfectarea relațiilor

funciare de arendă a lotului de pămînt din str. XXXXX, s-a decis reperfectarea

provizorie, pe un termen de cinci ani, fără drept de privatizare și construire, Societății

cu Răspundere Limitată „Manici Com”, relațiilor funciare de arendă a lotului de

pămînt cu suprafața de 0,0099 h din str. XXXXX, pentru exploatarea pavilioanelor

comerciale cu terasă de vară.

Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat în conformitate cu art. 64 a

Legii nr. 436-XVI din 28 octombrie 2006 privind administrația publică locală a

efectuat controlul legalității deciziei menționate și consideră că aceasta contravine

parțial prevederilor legislației în vigoare.

Potrivit art. 68 a Legii nr. 436-XVI din 28 octombrie 2006, prin notificarea nr.

1304/OT4-1211 din 27 iunie 2016, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat

1

a solicitat Consiliului municipal Chișinău anularea parțială a deciziei nr. 1/20-30 din

1 aprilie 2016, ca fiind emisă contrar legislației.

Conform art. 15 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ după

examinarea notificării, organul emitent, respectiv Consiliul municipal Chișinău,

urma să efectueze una dintre cele două acțiuni prevăzute de lege, să respingă cererea

sau să o admită cu modificarea sau abrogarea actului litigios.

Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a înaintat prezenta acțiunea în

judecată în conformitate cu art. 68 alin. (3), (4) a Legii nr. 436 din 28 decembrie

2006 privind administrația publică locală, care prevede că, în termen de 30 de zile

de la data primirii notificării, autoritatea locală emitentă trebuie să modifice sau să

abroge actul contestat. În cazul în care, în termenul stabilit la alin.(3), autoritatea

locală emitentă și-a menținut poziția sau nu a reexaminat actul contestat, oficiul

teritorial al Cancelariei de Stat poate sesiza instanța de contencios administrativ în

termen de 30 de zile de la data primirii notificării refuzului de a modifica sau de a

abroga actul contestat sau în cazul tăcerii autorității locale emitente în termen de 60

de zile de la data notificării cererii de modificare sau de abrogare a actului în cauză.

Reclamantul a considerat că la adoptarea deciziei contestate, Consiliul

municipal Chișinău a ignorat prevederile pct. 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1428

din 16 decembrie 2008 pentru aprobarea Regulamentului cu privire la vînzarea-

cumpărarea și locațiunea/arenda terenurilor aferente, care prevede că vânzarea sau

locațiunea/arendă terenurilor aferente din domeniul privat al unităților administrativ-

teritoriale/UTA Găgăuzia se efectuează de către autoritățile administrației publice

locale, la decizia consiliilor locale. În decizie se va indica numărul cadastral,

suprafața și adresa terenului. Vînzarea sau transmiterea în locațiune/arendă a

terenurilor din domeniul privat al statului aferente bunurilor imobile proprietate

privată se efectuează de Agenția Proprietății Publice, care, în numele statului,

încheie contracte de vînzare-cumpărare sau locațiune/arendă.

În acest context, reclamantul a menționat că conform extrasului din Registru

bunurilor imobile, proprietarul terenului din str. XXXXX este Republica Moldova.

Astfel reclamantul a notat că Consiliul municipal Chișinău nu a fost în drept de

a decide transmiterea terenului în arendă.

Reclamantul a specificat că, Consiliul municipal Chișinău la adoptarea deciziei

nr. 1/20-30 din 1 aprilie 2016, urma să țină cont și de prevederile art. 9 alin. (2) din

Legea nr. 317 din 18 iulie 2003 privind actele normative ale Guvernului și ale altor

autorității ale administrației publice centrale și local în vigoare la momentul

adoptării deciziei, care stabilesc că actele normative ale autorităților administrației

publice centrale și locale trebuie să corespundă întocmai prevederilor

constituționale, legilor, precum și hotărîrilor și ordonanțelor Guvernului.

Reclamantul a solicitat anularea parțială a deciziei Consiliului municipal

Chișinău nr. 1/20-30 din 1 aprilie 2016 cu privire la reperfectarea relațiilor funciare

de arendă a lotului de pămînt din str. XXXXX, Societății cu Răspundere Limitată

„Manici Com”, în partea ce ține de transmiterea în arendă a terenului cu număr

cadastral XXXXX din str. XXXXX

2

Prin hotărârea din 25 ianuarie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Centru, s-a

admis acțiunea depusă de Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat, s-a anulat

parțial decizia nr. 1/20-30 din 1 aprilie 2016 cu privire la reperfectarea relațiilor

funciare de arendă a lotului de pămînt din str. XXXXX, Societății cu Răspundere

Limitată „Manici Com”, în partea ce ține de reperfectarea relațiilor funciare de

arendă a terenului din str. XXXXX cu Societatea cu Răspundere Limitată „Manici

Com” (f.d. 92-94).

Prin decizia din 19 septembrie 2018 a Curții de Apel Chișinău, s-a respins

apelul depus de Consiliul municipal Chișinău și s-a menținut hotărârea din 25

ianuarie 2018 a Judecătoriei Chișinău, sediul Centru (f.d.122-127).

La 31 octombrie 2018, Consiliul municipal Chișinău, prin intermediul

oficiului poștal a declarat recurs împotriva deciziei din 19 septembrie 2018 a Curții

de Apel Chișinău, solicitând casarea deciziei instanței de apel și a hotărârii primei

instanțe.

În motivarea ilegalității deciziei contestate, recurentul a afirmat că instanțele

de judecată au aplicat în mod eronat normele de drept material.

Astfel, recurentul a menționat că instanțele de judecată au încălcat principiul

contradictorialității, care presupuse organizarea procesului astfel încît părțile și

ceilalți participanți la proces să aibă posibilitate de a-și formula, argumenta și dovedi

poziția în proces. În acest context, recurentul a notat că instanțele au motivat faptul

că terenul din str. XXXXX aparține statului Republica Moldova, însă la materialele

cauzei lipsesc acte care ar confirma acest fapt.

Cu referire la înscrierile istorice în dreptul terenurile proprietate publică

„Republica Moldova” , recurentul a afirmat că asemenea practică a fost aplicată de

către Organul Cadastral Teritorial la timpul respectiv, pe motiv că la adoptarea Legii

cadastrului bunurilor imobile din 25 februarie 1998, nu exista un concept de

delimitare a terenurilor proprietate publică în terenuri proprietate a statului și a

unităților administrativ teritoriale. Recurentul a relatat că acest concep a apărut odată

cu adoptarea Legii nr. 523 din 16 iulie 1999 cu privire la proprietatea publică a

unităților administrativ teritoriale, dezvoltat prin Legea privind terenurile proprietate

publică și delimitarea terenurilor proprietate publică. Recurentul a indicat că din

acest motiv, toate terenurile care au fost înregistrate pînă la efectuarea procesului de

delimitare și aprobat de către Consiliul municipal Chișinău sau Guvern erau înscrise

după Republica Moldova.

La 16 noiembrie 2018, în conformitate cu art. 439 alin. (2) din Codul de

procedură civilă, Curtea Supremă de Justiție a comunicat cererea de recurs împotriva

Oficiului teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat și Societății cu Răspundere

Limitată „Manici Com”, informându-i că referința se depune în termen de o lună de

la data primirii scrisorii. În mod corespunzător, dacă referința nu este prezentată în

termenul stabilit, admisibilitatea recursului se decide în lipsa acesteia (f. d. 210).

La data stabilită pentru examinarea recursului, Oficiul teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat și Societatea cu Răspundere Limitată „Manici Com” nu au depus

referință la cererea de recurs, prin care să-și exprime opinia referitor la recursul

declarat.

Analizând admisibilitatea recursului, conform art. 440 din Codul de procedură

civilă, completul Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

3

Supreme de Justiție consideră inadmisibilă cererea de recurs formulată de Consiliul

municipal Chișinău, din următoarele motive.

În conformitate cu art. 439 alin. (3) Codul de procedură civilă, judecătorul

raportor verifică încadrarea în prevederile legii a temeiurilor invocate în recurs și

face un raport verbal în fața completului de judecată instituit în conformitate cu

alin.(2).

În conformitate cu art. 434 alin. (1) Codul de procedură civilă, recursul se

declară în termen de 2 luni de la data comunicării hotărîrii sau a deciziei integrale.

Astfel, prin prisma dispoziției citate, completul Colegiului civil, comercial și

de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție constată în termen recursul

declarat de Consiliul municipal Chișinău la 31 octombrie 2018 împotriva deciziei

din 19 septembrie 2018 a Curții de Apel Chișinău.

În aceeași ordine de idei, materialele cauzei au confirmat faptul că recursul nu

a fost examinat anterior, fiind respectate, totodată, dispozițiile art. 430 din Codul de

procedură civilă.

În continuare, audiind raportul verbal al judecătorului-raportor și verificând

încadrarea în dispozițiile art. 432 alin. (2), (3) și (4) din Codul de procedură civilă a

temeiurilor invocate în recurs, completul Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție constată existența temeiului prevăzut la

art. 433 lit. a) CPC, din următoarele considerente.

În conformitate cu art. 432 alin. (1) din Codul de procedură civilă, părțile și

alți participanți la proces sunt în drept să declare recurs în cazul în care se invocă

încălcarea esențială sau aplicarea eronată a normelor de drept material sau a

normelor de drept procedural. Temeiurile declarării recursului sunt enumerate

exhaustiv în alineatele (2), (3) și (4) ale acestui articol.

Rațiunea acestor dispoziții legale fundamentează ideea potrivit căreia

judecarea recursului exercitat conform Secțiunii II-a, Capitolul XXXVIII din Codul

de procedură civilă, are un caracter devolutiv și privește doar problemele de drept

material și procedural, verificându-se doar legalitatea deciziei, nu și temeinicia ei în

fapt. În aceste condiții, trebuie observat caracterul extraordinar al aceste căi de atac,

la care se poate recurge doar în cazurile excepționale enunțate de dispozițiile art. 432

alin. (2), (3), (4) din Codul de procedură civilă.

Din acest punct de vedere, completul Colegiului își propune să verifice esența

și temeiurile recursului, precum și argumentele privind caracterul nelegal al deciziei

atacate, în limitele în care au fost formulate și prin prisma drepturilor garantate de

Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (CEDO).

Instanța subliniază că în materie civilă Convenția nu garantează un drept de

recurs, dar că o eventuală procedură de examinare a admisibilității acestuia face

incident articolul 6 (a se vedea, inter alia, Kukkonen v. Finlanda (nr. 2), 13 ianuarie

2009, para. 24; Akaki Tchaghiashvili v. Georgia, 2 septembrie 2014, para. 34).

În plus, un stat care dispune de astfel de instanțe de recurs are obligația să se

asigure că justițiabilii se bucură de principiile unui proces echitabil garantate de art.

6 alin. (1), în special de dreptul de acces la o instanță și de dreptul de a fi audiat. (a

se vedea, de exemplu, Erfar – Avef v. Grecia, 27 martie 2014, para. 39 – 40;

Lebedinschi v. Republica Moldova, 16 septembrie 2015, para. 32).

4

Cu privire la primul aspect, instanța de recurs observă că dreptul de acces la

un tribunal al unei persoane poate fi limitat, inclusiv în cazul admisibilității

contestațiilor înaintate prin intermediul căilor de atac, întrucât însăși natura sa

solicită o reglementare specială din partea statului, care beneficiază de o anumită

marjă de apreciere. În acest sens, condițiile pentru autorizarea unei cereri introduse

pe o cale de atac extraordinară pot fi mai stricte decât condițiile instituite pentru o

cale de atac ordinară (a se vedea, inter alia, Marc Brauer v. Germania, 1 septembrie

2016, para. 34; Miessen v. Belgia, 16 octombrie 2016, para. 64).

În același timp, în jurisprudența sa consecventă, Curtea Europeană a precizat

că interpretarea normelor de procedură reprezintă o chestiune de drept intern și ține,

în principiu, de competența instanțelor să evalueze motivele de admisibilitate a unei

cereri de acest tip (a se vedea, de exemplu, Kukkonen v. Finlanda (nr. 2), ibidem,

para. 25; Vučković și alții v. Serbia (excepții preliminare), 25 martie 2014, para. 80;

Miessen v. Belgia, ibidem, para. 70).

Astfel, în conformitate cu art. 433 lit. a) din Codul de procedură civilă, cererea

de recurs se consideră inadmisibilă în cazul în care recursul nu se încadrează în

temeiurile prevăzute la art. 432 alin.(2), (3) și (4).

În același context, alin. (2) și (3) ale art. 432 din Codul de procedură civilă

prevăd exhaustiv cazurile în care se consideră că normele de drept material sau de

drept procedural au fost încălcate sau aplicate eronat, iar alineatul (4) stabilește că

săvârșirea altor încălcări decât cele indicate la alin.(3) constituie temei de declarare

a recursului doar în cazul și în măsura în care acestea au condus sau ar fi putut

conduce la soluționarea greșită a pricinii, în cazul în care instanța de recurs consideră

că aprecierea probelor de către instanța judecătorească a fost arbitrară sau în cazul

în care erorile comise au condus la încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale

ale omului.

Prin urmare, reglementările referitoare la formalitățile și termenele impuse de

articolele 433 și 432 alin. (2)-(4) din Codul de procedură civilă urmăresc protejarea

interesului părții, precum și competența asigurării interpretării unitare a legii de către

Curtea Supremă de Justiție. Aceste limitări urmăresc un scop legitim, îndeplinind

cerințele securității juridice și a bunei-administrări a justiției (a se vedea, mutatis

mutandis, Beniamin Nersesyan v. Armenia, 19 ianuarie 2010, para. 22; Erfar – Avef,

ibidem, para. 41, Marc Brauer, ibidem, para. 35; Miessen, ibidem, para. 67;

Trevisanato v. Italia, 16 decembrie 2016, para. 36 - 37).

În speță, instanța constată că cererea de recurs declarată de către Consiliul

municipal Chișinău este formulată în baza art. 432 alin. (1), alin. (2) lit. a), c), alin.

(4) din Codul de procedură civilă, așa cum prevede art. 437 alin. (2), lit. f) din Codul

de procedură civilă .

Completul judiciar notează că-i revine obligația de a verifica dacă

argumentele recurentului întrunesc condițiile necesare pentru a declara admisibil

cererea acestuia, inclusiv dacă normele de drept invocate în favoarea punctului său

de vedere sunt incidente la soluționarea fondului cauzei. Cu toate acestea, trebuie

subliniat că din succesiunea actelor dosarului reiese că recurentul a reluat criticile

formulate în faza procesuală anterioară și asupra cărora instanța de apel deja s-a

pronunțat.

5

Prin urmare, Colegiul constată că încălcările invocate, exprimate sub forma

unor enunțuri generale, fără a fi aprofundate, nu permit încadrarea lor în temeiurile

prevăzute la art. 432 alin. (2), (3) sau (4) din Codul de procedură civilă. Deci, în mod

evident, lipsește o formulare suficientă și adecvată în ceea ce privește chestiunea de

drept pusă în discuție pentru a identifica esența și temeiul cererii de recurs, impuse

de art. 437 alin. (1) lit. f) din Codul de procedură civilă.

Cât privește dreptul justițiabilului „de a fi audiat”, garantat de Convenție,

instanța notează că obligația de a motiva o hotărâre judecătorească poate varia în

funcție de natura deciziei în cauză (a se vedea, inter alia, Helle v. Finlanda, 19

decembrie 1997, para. 55; Latourniere v. Franța, 10 decembrie 2002, para. 2;

Hansen v. Norvegia, 2 octombrie 2014, para. 71 – 74). De fapt, în concepția instanței

europene, art. 6 alin. (1) nu impune motivarea detaliată a deciziei unei instanțe de

recurs care, întemeindu-se pe dispoziții legale specifice, respinge un recurs, ca fiind

„lipsit de șanse de succes” (a se vedea, mutatis mutandis, Kukkonen v. Finlanda (nr.

2), ibidem, para. 24; Beniamin Nersesyan, ibidem, para. 23 – 24; Akaki

Tchaghiashvili, ibidem, para. 34 sau Papaioannou v. Grecia, 2 iunie 2016, para. 45).

Mai mult, instanța observă că Consiliul municipal Chișinău a formulat

prezenta cerere după ce a avut posibilitatea de a fi audiat de o instanță de fond și de

o instanță de apel, care au fost competente de a examina toate chestiunile de fapt și

de drept relevante litigiului (a se vedea, mutatis mutandis, Levages Prestations

Services v. Franța, 23 octombrie 1996, para. 48; A. Menarini Diagnostics S.R.L. v.

Italia, 27 septembrie 2011, para. 59; Akaki Tchaghiashvili, ibidem, para. 34).

În sfârșit, în limitele impuse de art. 439 alin. (3) din Codul de procedură civilă,

instanța conchide că recursul dedus judecății nu corespunde cerinței de a fi „efectiv”,

adică nu s-a bazat exclusiv pe chestiuni de drept, care ar cuprinde încălcări esențiale

sau aplicări eronate din partea instanței judecătorești ierarhic inferioară a normelor

de drept material sau a normelor de drept procedural. Din aceste raționamente,

completul Colegiului constată existența temeiului prevăzut la art. 433 lit. a) din

Codul de procedură civilă, fiind respectat, în viziunea instanței, raportul rezonabil

de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit.

În conformitate cu art. 440 alin.(1) din Codul de procedură civilă, în cazul în

care se constată existența unuia din temeiurile prevăzute la art. 433, completul din 3

judecători decide în mod unanim, printr-o încheiere motivată irevocabilă, asupra

inadmisibilității recursului. Încheierea se emite conform prevederilor art. 270 și nu

conține nici o referire cu privire la fondul recursului.

Astfel, având în vedere circumstanțele stabilite supra, completul Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție decide

în mod unanim că recursul declarat de către Consiliul municipal Chișinău nu ridică

probleme de drept și nu poate fi acceptat spre examinarea în fond, urmând a fi

considerat inadmisibil.

În conformitate cu art. 270, art. 433 lit. a) și art. 440 alin. (1) din Codul de

procedură civilă, completul Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție

d i s p u n e:

6

Recursul declarat de către Consiliul municipal Chișinău se consideră

inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

Judecătorul Tatiana Vieru

Judecători Maria Ghervas

Victor Burduh

7