3ra-1437/18 — contestarea actului administrativ

3ra-1437/18 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2018)

Dosarul nr.3ra-1437/2018

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Centru (A. Cucerescu)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (I. Secrieru, A. Danilov, Iu. Cimpoi)

Î N C H E I E R E

07 noiembrie 2018 mun.Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Iulia Sîrcu

judecătorii Galina Stratulat

Victor Burduh

examinând admisibilitatea recursului declarat de către Consiliul municipal

Chișinău și Societatea cu răspundere limitată „Olsitrans”, reprezentată de avocatul

Ghenadie Vasluian,

în cauza civilă la cererea de chemare în judecată depusă de Oficiul teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului municipal Chișinău,

intervenienții accesorii Societatea cu răspundere limitată „Olsitrans” și

Cooperativa de construcție a garajelor nr.9, cu privire la contestarea actului

administrativ,

împotriva deciziei din 22 mai 2018 a Curții de Apel Chișinău,

c o n s t a t ă :

La data de 05 iulie 2017, Oficiul teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat a

depus cerere de chemare în judecată împotriva Consiliului municipal Chișinău,

intervenient accesoriu Societatea cu răspundere limitată „Olsitrans”, solicitînd

anularea deciziei nr.3/17 din 11 aprilie 2017 cu privire la schimbul loturilor de

pămînt din str.xxxxxxxxxx, efectuat cu firma „Olsitrans” SRL și stabilirea

relațiilor funciare de arendare a unui lot de pămînt din str.xxxxxxxxxxx cu

Cooperativa de construcție a garajelor nr.9.

La data de 09 august 2017 a fost dispusă atragerea în calitate de intervenient

accesoriu a Cooperativei de Construcție a Garajelor nr.9 (f.d. 21, 25-26, Vol.I).

În motivarea acțiunii s-a invocat că, prin decizia Consiliului municipal

Chișinău nr.3/17 din 11 aprilie 2017 „Cu privire la schimbul loturilor de pământ

din str.xxxxxx efectuat cu firma „Olsitrans” SRL și stabilirea relațiilor funciare de

arendare a unui lot de pământ din str.xxxxxxxx cu Cooperativa de construcție a

garajelor nr. 9” s-a decis schimbul unor loturi de teren proprietate privată a

mun.Chișinău cu proprietatea privată a SRL „Olsitrans” și transmiterea în arendă a

unui lot de teren pentru deservirea obiectivului privat.

Oficiul teritorial Chișinău a Cancelariei de Stat, în corespundere cu art.64 din

Legea nr.436-XVI din 28 decembrie 2006 privind administrația publică locală, a

1

supus controlului obligatoriu de legalitate decizia menționată și a constatat că

aceasta a fost adoptată contrar prevederilor legale.

În conformitate cu art.68 din legea privind administrația publică locală, prin

notificarea nr.1304/OT -969 din 24 mai 2017, Oficiul teritorial Chișinău al

4

Cancelariei de Stat a solicitat Consiliului municipal Chișinău abrogarea în termen

de 30 zile a deciziei notificate, însă pînă la depunerea cererii în judecată autoritatea

publică locală emitentă nu a adoptat nici o decizie cu privire la examinarea

notificării înaintate.

A menționat că decizia Consiliului municipal Chișinău nr.3/17 din 11 aprilie

2017 contravine prevederilor legale prevăzute de pct.39 Regulamentului cu privire

la modul de transmitere, schimbare a destinației și schimb de terenuri, aprobat prin

Hotărîrea Guvernului nr.1170 din 25 octombrie 2016, art.53 alin.3 al Legii nr.121

din 04 mai 2007 privind administrarea și deetizarea proprietății publice, pct.14

alin.3 al Regulamentului cu privire la vînzarea-cumpărarea și locațiunea/arenda

terenurilor aferente aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1428 din 16 decembrie

2008.

În urma examinării conținutului actului administrativ notificat, cît și a actelor

care au stat la baza adoptării acesteia, s-a constatat lipsa actelor doveditoare a

deținerii legale a bunurilor în proprietate amplasate legal pe terenul transmis în

arendă conform pct.2 al actului administrativ notificat.

La adoptarea deciziei contestate Consiliul municipal Chișinău nu a respectat

prevederile art.9 alin.2 din Legea nr.317 din 18 iulie 2003 privind actele normative

ale Guvernului și ale altor autorități ale administrației publice centrale și locale,

care stabilesc că actele normative ale autorităților administrației publice centrale și

locale trebuie să corespundă întocmai prevederilor constituționale, legilor, precum

și hotărîrilor și ordonanțelor Guvernului.

Prin hotărîrea din 19 decembrie 2017 a Judecătoriei Chișinău, sediul Centru s-

a admis integral cererea de chemare în judecată înaintată de Oficiul Teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat și s-a dispus anularea deciziei Consiliului

municipal Chișinău nr.3/17 din 11 aprilie 2017 cu privire la schimbul loturilor de

pămînt din str.xxxxxxxxxxxx efectuat cu Firma „Olsitrans” SRL și stabilirea

relațiilor funciare de arendare a unui lot de pămînt din str.xxxxxxxxxx cu

Cooperativa de construcție a garajelor nr.9.

Prin decizia din 22 mai 2018 a Curții de Apel Chișinău, s-a respins apelul

declarat de către Consiliul municipal Chișinău, Societatea cu răspundere limitată

„Olsitrans”, reprezentată de către avocatul Ghenadie Vasluian și Cooperativa de

construcție a garajelor nr.9, reprezentată de avocatul Ion Chirtoacă.

S-a menținut hotărîrea Judecătoriei Chișinău, sediul Centru din 19 decembrie

2017 în cauza civilă la cererea de chemare în judecată a Oficiului teritorial

Chișinău al Cancelariei de Stat împotriva Consiliului municipal Chișinău,

intervenienți accesorii Societatea cu răspundere limitată „Olsitrans” și Cooperativa

de construcție a garajelor nr.9 cu privire la contestarea actului administrativ.

Pentru a decide astfel instanța de apel, cu referire la circumstanțele cauzei, a

ajuns la concluzia că soluția dată de prima instanță este una întemeiată și legală.

Actul administrativ contestat prin care Consiliul municipal Chișinău a acceptat

schimbul unor loturi de teren proprietate privată a mun. Chișinău cu loturile de

pământ proprietatea privată a SRL „Olsitrans” și a fost transmis în arendă un lot de

pământ CCL nr. 9 pentru deservirea obiectivului privat este contrar legislației

2

pertinente, deoarece a fost emis cu încălcarea procedurii stabilite de lege, iar

deoarece o normă specială, anume art. 77 al Legii privind administrația publică

locală, aplicabilă prioritar față de normele generale ale Codului civil în temeiul art.

6 alin. (3) al Legii privind actele legislative, instituie expres modalitatea de schimb

a terenurilor proprietate publică cu loturile proprietate privată și de transmitere în

arendă a terenurilor ce aparțin autorității publice locale. Astfel tentativa apelanților

de a eluda procedura legală instituită contravine dispozițiilor imperative ale legii.

La data de 07 august 2018, Consiliul municipal Chișinău, a declarat recurs

împotriva deciziei instanței de apel, solicitând casarea hotărîrii din 19 decembrie

2017 a Judecătoriei Chișinău, sediul Centru și deciziei din 22 mai 2018 a Curții de

Apel Chișinău, ca fiind emise cu încălcarea normelor materiale și procesuale, cu

pronunțarea unei hotărîri noi de respingere a cererii de chemare în judecată, sau

după caz, remiterea cauzei la rejudecare în instanța de apel, în alt complet de

judecată.

A indicat drept temei de declarare a recursului prevederile art.432 alin.(1), (2),

lit.a) c) și alin.4 Cod de procedură civilă.

În susținerea recursului recurentul a indicat că decizia din 22 mai 2018 a Curții

de Apel Chișinău a fost transcrisă din hotărîrea primei instanțe, fără a argumenta

din care motiv au fost respinse temeiurile indicate de apelant. Instanța de apel nu a

argumentat nici într-un fel de ce argumentele apelantului nu au fost reținute la baza

hotărîrii.

De către instanțele ierarhic inferioare eronat s-a aplicat prevederile art.77

alin.(2), (3), (5) din Legea privind administrația publică locală, așa cum aceste

prevederi legale se referă la bunurile proprietate publică din domeniul public, iar

bunurile indicate în pct.1 al deciziei contestate nr.3/17 din 11 aprilie 2017 a

Consiliului municipal Chișinău, sunt bunuri proprietate publică din domeniul

privat, fapt ce se confirmă prin decizia Consiliului municipal Chișinău nr.3/26 din

02 aprilie 2013 „Despre delimitarea terenurilor proprietate municipală din sectorul

Ciocana” poziția nr.1308 și 1309, cît și potrivit datelor din Registrul bunurilor

imobile.

Instanța de apel nu a luat în considerație prevederile art.77 alin.(4) din Legea

privind administrația publică locală, care prevede că schimburile de terenuri se fac

prin decizie a consiliului local sau raional, în temeiul expertizei, și nu se face prin

organizarea unei licitații publice, lucru care nici nu este logic unui schimb de

terenuri concret necesare a fi schimbate.

Consideră că instanța de apel a interpretat eronat prevederile art.77 din Legea

privind administrația publică locală și nici nu a aplicat alin.4 din acest articol,

respectiv consideră greșită concluzia, precum că Consiliul municipal Chișinău prin

adoptarea deciziei contestate a încercat să eludeze procedura legală or, la baza

deciziei este raportul de evaluare (expertiză) al bunurilor imobile care urmează să

fie schimbate.

Instanța de apel eronat a aplicat prevederile pct.39 al Regulamentului cu privire

la modul de transmitere, schimbare a destinației și schimb de terenuri, care se

referă la bunurile proprietate publică din domeniul public, pe cînd aceste terenuri

sunt din domeniul privat.

Astfel, autoritățile publice locale în scopul realizării unor anumite operațiuni de

urbanism, din care fac parte și alte acțiuni/lucrări decît cele specificate în art.5

alin.1 din Legea exproprierii pentru cauză de utilitate publică nr.488 din 08 iulie

3

1999, poate recurge la schimbul de terenuri, iar în vederea realizării unor lucrări

declarate de utilitate publică poate recurge la exproprierea de terenuri în

conformitate cu procedura stabilită de lege. Făcînd referire la art.77 alin.4 din

Legea privind administrația publică locală, reiese că autoritățile publice locale în

baza unei expertize sunt în drept să efectueze schimb de terenuri, și nu doar pentru

cauză de utilitate publică.

Instanța de apel nu a luat în considerație art.23 alin.2 lit.e) din Legea privind

administrarea și deetizarea proprietății publice nr.121 din 04 mai 2007, în care este

stabilit că, una din modalitățile de transmitere a patrimoniului public în proprietate

privată este schimbul de bunuri, iar prin art.9 alin.1 din legea sus-menționată,

legislatorul a stabilit că, împuternicirile de proprietar al patrimoniului unității

administrativ-teritoriale sunt exercitate de consiliul local în numele unității

administrativ-teritoriale. Astfel, autoritățile publice locale deliberative în numele

unității administrativ-teritoriale au drept de posesiune, de folosință și de dispoziție

asupra bunurilor proprietate publică din domeniul privat, respectiv în cazul în care,

pentru realizarea unei necesități a unității administrativ-teritoriale, alta decît cea

specificată la art.5 alin.(1) din Legea exproprierii pentru cauză de utilitate publică

nr.488 din 08 iulie 1999, este necesar efectuarea unui schimb de terenuri, cu

acordul proprietarilor terenurilor proprietate privată, autoritatea publică locală

deliberativă este în drept să decidă încheierea unui contract de schimb, în temeiul

unei expertize (raport de evaluare).

Instanța de apel nu a luat în considerație art.10 alin.(7) din Legea privind

administrarea și deetizarea proprietății publice mr.121 din 04 mai 2007, art.6

alin.(1) din Legea privind delimitarea proprietății publice nr.29 din 05 aprilie 2018,

art.60 alin.(4) Cod civil.

Ca urmare, s-a dat apreciere în mod arbitrar probelor din dosar, s-a ignorat

prevederile dreptului material, fapt care a dus la încălcarea legislației și emiterea

unei decizii ilegale.

La data de 24 august 2018, Societatea cu răspundere limitată „Olsitrans”, a

declarat recurs împotriva deciziei instanței de apel, solicitând casarea deciziei din

22 mai 2018 a Curții de Apel Chișinău și hotărîrii din 19 decembrie 2017

Judecătoriei Chișinău, sediul Centru, pronunțarea unei hotărîri noi de respingere a

cererii de chemare în judecată ca fiind neîntemeiată, sau după caz remiterea cauzei

la rejudecare în instanța de apel, în alt complet de judecată.

În susținerea recursului recurentul a indicat că, la soluționarea cauzei, instanța

de apel a aplicat o lege care nu trebuia să fie aplicată și anume prevederile pct.39

din Regulamentul cu privire la modul de transmitere, schimbare a destinației și

schimb de terenuri aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1170 din 25 octombrie

2016, urmînd să aplice norme imperative speciale care stabilesc condițiile, modul

de vînzare-cumpărare a terenurilor aferente din domeniul privat al statului și al

unității administrativ-teritoriale.

O încălcare gravă la pronunțarea deciziei recurate reprezintă aplicarea Legii

cu privire la proprietate nr.459 din 22 ianuarie 1991, abrogată la 30 martie 2007.

Instanțele ierarhic inferioare au ignorat faptul că terenurile schimbate sunt de

domeniu privat, și nu terenuri din domeniul public, fiind prezentate probe în acest

sens, care au fost acceptate de către instanță, dar la pronunțarea deciziei nu a fost

apreciată pertinența lor.

Ca temei de anulare a deciziei, Oficiul teritorial Chișinău a indicat art.26 alin.

4

(1) lit.a) din Legea contenciosului administrativ, însă instanțele au aplicat

prevederile art.26 alin. (1) lit.c) din Legea contenciosului administrativ.

Mai mult, instanța de fond a admis în proces reprezentantul Oficiului

Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat în lipsa împuternicirilor legale, procura

acestuia fiind expirată la data cînd se petreceau ședințe judiciare.

În conformitate cu art.434 alin.(1) Cod de procedură civilă, recursul se declară

în termen de 2 luni de la data comunicării hotărârii sau a deciziei integrale, dacă

legea nu prevede altfel.

Materialele dosarului atestă faptul că decizia Curții de Apel Chișinău din 22

mai 2018 a fost expediată pentru cunoștință participanților la proces la 18 iunie

2018 (f.d. 218, vol.I) lipsind însă date privind recepționarea acesteia, recursul

declarat de Consiliul municipal Chișinău la 07 august 2018 și recursul declarat la

24 august 2018 de Societatea cu răspundere limitată „Olsitrans”, reprezentată de

avocatul Ghenadie Vasluian, se consideră a fi depuse în termenul prevăzut de lege.

În conformitate cu art.439 alin.(2) Cod de procedură civilă, după parvenirea

dosarului, un complet din 3 judecători decide asupra admisibilității recursului,

dispune expedierea copiei de pe recurs intimatului, cu înștiințarea despre

necesitatea depunerii obligatorii a referinței timp de o lună de la data primirii

acesteia. În cazul neprezentării referinței în termenul stabilit, admisibilitatea

recursului se decide în lipsa acesteia.

La 01 octombrie 2018 în adresa intimatului Oficiul Teritorial Chișinău al

Cancelariei de Stat, a fost expediată pentru cunoștință copia recursului declarat de

către Consiliul municipal Chișinău și Societatea cu răspundere limitată „Olsitrans”.

Oficiul Teritorial Chișinău al Cancelariei de Stat și-a expus părerea sa

referitor la recursurile declarate de Consiliul municipal Chișinău și Societatea cu

răspundere limitată „Olsitrans” în referința la cererea de recurs înregistrată la data

de 16 octombrie 2018.

În conformitate cu art.439 alin.(3) Cod de procedură civilă, judecătorul

raportor verifică încadrarea în prevederile legii a temeiurilor invocate în recurs și

face un raport verbal în fața completului de judecată instituit în conformitate cu

alin.(2).

Examinând admisibilitatea recursurilor în raport cu materialele cauzei civile,

completul Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție consideră că recursul declarat de Consiliul municipal Chișinău

și Societatea cu răspundere limitată „Olsitrans”, reprezentată de avocatul Ghenadie

Vasluian sunt inadmisibile din următoarele considerente.

În conformitate cu art.432 Cod de procedură civilă, părțile și alți participanți

la proces sînt în drept să declare recurs în cazul în care se invocă încălcarea

esențială sau aplicarea eronată a normelor de drept material sau a normelor de

drept procedural.

Se consideră că normele de drept material au fost încălcate sau aplicate eronat

în cazul în care instanța judecătorească:

a) nu a aplicat legea care trebuia să fie aplicată;

b) a aplicat o lege care nu trebuia să fie aplicată;

b1) a aplicat o lege care a fost declarată neconstituțională;

c) a interpretat în mod eronat legea;

d) a aplicat în mod eronat analogia legii sau analogia dreptului.

5

Se consideră că normele de drept procedural au fost încălcate sau aplicate

eronat în cazul în care:

a) cauza a fost judecată de un judecător care nu avea dreptul să participe la

judecarea ei;

b) cauza a fost judecată în absența unui participant la proces căruia nu i s-a

comunicat locul, data și ora ședinței de judecată;

c) în judecarea cauzei au fost încălcate regulile privind limba de desfășurare a

procesului;

d) instanța a soluționat problema drepturilor unor persoane care nu au fost

implicate în proces;

e) în dosar lipsește procesul-verbal al ședinței de judecată;

f) hotărîrea a fost pronunțată cu încălcarea competenței jurisdicționale.

Săvârșirea altor încălcări decît cele indicate la alin.(3) constituie temei de

declarare a recursului doar în cazul și în măsura în care acestea au dus sau ar fi

putut duce la soluționarea greșită a cauzei sau în cazul în care instanța de recurs

consideră că aprecierea probelor de către instanța judecătorească a fost arbitrară,

sau în cazul în care erorile comise au dus la încălcarea drepturilor și libertăților

fundamentale ale omului.

Conform prevederilor art.433 lit.a) Cod de procedură civilă, cererea de recurs

se consideră inadmisibilă în cazul în care recursul nu se încadrează în temeiurile

prevăzute la art.432 alin.(2), (3) și (4) Cod de procedură civilă.

Completul Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție consideră că recursul declarat de Consiliul municipal Chișinău

și Societatea cu răspundere limitată „Olsitrans”, reprezentată de avocatul Ghenadie

Vasluian, nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art.432 alin.(2), (3) și (4) Cod

de procedură civilă or, argumentele invocate în recursuri se referă la dezacordul

recurenților cu soluția pronunțată de către instanțele ierarhic inferioare și nu redă

încălcarea esențială sau aplicarea eronată a normelor de drept material sau de drept

procedural, respectiv nu constituie temei de casare a deciziei recurate și urmează a

fi respinse.

Totodată, completul Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție reține că recursul exercitat conform Secțiunii a II-a

are caracter devolutiv numai asupra problemelor de drept material și procedural,

verificându-se doar legalitatea deciziei, dar nu și temeinicia ei în fapt.

În această ordine de idei se precizează că, în contextul normelor procedurale

din Secțiunea a II-a, Capitolul XXXVIII Cod de procedură civilă, instanța de

recurs nu verifică modul de apreciere a probelor de către instanțele de fond și de

apel. Forța atribuită unei probe sau alteia, coraportul dintre probe, suficientă

probelor și concluziile făcute în urma probațiunii sunt în afara controlului instanței

de recurs.

Prin prisma art.432 alin.(4) Cod de procedură civilă, instanța de recurs poate

interveni în materia probațiunii doar sub aspect procedural și anume dacă se invocă

faptul că instanța de apel a apreciat în mod arbitrar probele, încălcând în mod

flagrant regulile de apreciere a probelor stabilite în art.130 Cod de procedură

civilă, însă din recursurile declarate nu rezultă încălcarea flagrantă a regulilor de

apreciere a probelor.

În acest sens Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa

constantă statuează că, dreptul de acces la instanțe nu este absolut. Există limitări

6

implicit admise (Golder împotriva Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva

Bulgariei (MC), pct. 230). Acesta este în special cazul condițiilor de admisibilitate

a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa necesită o reglementare din partea

statului, care se bucură în această privință de o anumită marjă de apreciere (Luordo

împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de admisibilitate ale unui recurs pot fi mai

stricte decât pentru un apel (Levages Prestations Services împotriva Franței, pct.

45).

Curtea a mai reiterat că, modul de aplicare a articolului 6 procedurilor în fața

instanțelor ierarhic superioare depinde de caracteristicile speciale ale procedurilor

respective; trebuie ținut cont de totalitatea procedurilor în sistemul de drept

național și de rolul instanțelor ierarhic superioare în acest sistem (a se vedea Botten

vs Norway, hotărâre din 19 februarie 1996, Reports 1996-I, p. 141, § 39).

La fel, conform jurisprudenței Curții, procedurile cu privire la admisibilitatea

căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de drept, și nu chestiuni de

fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea Helmers vs Suedia 9

octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În conformitate cu art. 440 alin. (1) Codul de procedură civilă, în cazul în

care se constată existența unuia din temeiurile prevăzute la art. 433, completul din

3 judecători decide în mod unanim, printr-o încheiere motivată irevocabilă, asupra

inadmisibilității recursului. Încheierea se emite conform prevederilor art. 270 și nu

conține nici o referire cu privire la fondul recursului.

Avînd în vedere cele expuse mai sus, recursurile declarate de către Consiliul

municipal Chișinău și Societatea cu răspundere limitată „Olsitrans”, reprezentată

de avocatul Ghenadie Vasluian, nu se încadrează în temeiurile prevăzute la art. 432

alin. (2), (3) și (4) din Codul de procedură civilă și, drept urmare, sunt

inadmisibile.

În conformitate cu art.art.270, 433 lit.a), 440 alin.(1) Cod de procedură civilă,

completul Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție,

d i s p u n e :

Se consideră inadmisibile recursurile declarate de Consiliul municipal

Chișinău și Societatea cu răspundere limitată „Olsitrans”, reprezentată de avocatul

Ghenadie Vasluian.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului, judecătorul Iulia Sîrcu

judecătorii Galina Stratulat

Victor Burduh

7